论我国耕地资源的保护与利用，本文主要内容关键词为：耕地论文,论我国论文,资源论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］F301.2 ［文献标识码］A ［文章编号］1672-0040(2007)04-0018-04
一、现阶段我国耕地资源现状及其存在的问题
耕地主要是指经过人类开垦与培育，并用于种植农作物的土地（具体来说则包括了新开荒地、休闲地、轮歇地、草田轮作地，以种植农作物为主，间有零星果树、桑树及其它树木的土地和耕种时间在三年以上的滩地、海涂）。[1]根据利用状况，其又可分为灌溉水田、望天田、水浇地、旱地、菜地五个二级土地利用类型。作为农业的基础，耕地的数量、质量、结构、布局、功能等方面的态势均能直接影响着整个国民经济的发展以及社会的稳定。
（一）数量不足与质量不高之情况并存 我国耕地资源虽总量较大，但数量上不足之问题却也十分明显：一方面从耕地面积占国土总面积的比重来看，中国仅为 13.7%，远低于印度的49.4%、法国的33.2%、英国的 24.9%以及美国的18.7%；另一方面，受人口因素影响，我国的人均耕地，1996年为0.106公顷，是世界人均耕地的1/2.5、印度的1/1.6、美国的1/6.5、俄罗斯的1/8.4、加拿大的1/14.5以及澳大利亚的1/26。不仅如此，近年来在经济发展的压力下，人均耕地仍有下降之趋势（据统计，到2000年底，我国的人均耕地便降为了0.1公顷）。[2]耕地资源数量上的压力由此可见一斑。除了数量上的不足之外，耕地资源总体质量差的威胁也不容忽视。具体说来，质量上的问题主要体现在以下几个方面。第一，耕地中的中低产地比重大。据1992年农业部土肥总站依据全国农业后备资源调查确定的中低产田标准所作的分析，全国共有中产耕地30207千公顷，占耕地总面积的30.3%；低产耕地50239千公顷，占耕地总面积的41%，两者合计共占全国耕地总面积的71.3%。[3]如此大的中低产耕地比重，基本上决定了我国耕地资源总体的生产力及其产投比。第二，耕地资源养分含量低且水土匹配条件亦差。从全国第二次土壤普查资料中可以看出，耕地有机质含量大于30克／千克的就有1405.3千公顷，占被统计耕地面积的 15.06%；有机质含量在10克／千克～30克／千克之间的有55026千公顷，占被统计面积的59.08%。另外，在被统计面积中，耕层土壤含氮量小于或等于0.75克／千克的土壤约占1/3，含磷中等和缺乏磷的耕地面积达80%以上。[4]近些年来，我国虽已逐渐注重耕地的养分投入量以提高耕地的养分平衡指数。然而，片面强调提高化肥投入量来改变耕地的养分平衡状况，又势必影响到粮食的品质、耕地土壤物理性状以及环境质量。还值得一提的是，我国长江流域及其以南地区，耕地虽只占全国的38%，但水资源量却占了80%以上；淮河流域及以北地区，水资源量虽不足全国的20%，但耕地却占全国的62%左右；在被统计的耕地中，有47%的分布在山区丘陵区，缓坡耕地以及大于25度的陡坡地亦占全国耕地总面积的28.3%，水土匹配条件差直接影响到了耕地资源的质量与生产能力。第三，耕地资源总体质量尚存不断恶化之趋势。由于受大气污染、水污染、化学品污染以及固体物污染等因素的影响，耕地受破坏之情况触目惊心。据统计，全国仅受工业“三废”污染的耕地即达4000千公顷，受乡镇企业污染的耕地 1866.7千公顷，受酸雨危害的耕地面积亦达2700多千公顷。因污染及其所造成的耕地质量下降，又导致全国粮食减产近12.5亿公斤，污染粮食25亿公斤以上。[5]其实，伴随着人类征服自然能力的增强，如果不加强改善生态环境工作的力度，耕地质量下降之趋势已是很难控制的了。
（二）后备资源短缺且改良与开发的难度大 我国虽国地总面积大，但可供开发的耕地后备资源却十分短缺。原因在于：我国不仅山地与荒地面积广，宜垦土地本就有限，再加之受水热匹配条件的限制，宜垦土地也就更为稀缺；此外，现有耕地中又有60～70%的面积深受侵蚀、渍涝、盐碱、板结、砾石潜育层、砂桨层等因素的制约，开发利用起来不仅难度大，而且也需投入很大资金、技术与人力。[6]不仅如此，尽管我国已推行了耕地资源总量的动态平衡原则，然而由于减少的耕地大多为优质地，因此，在边远地区新垦耕地只能是得不偿失。从结构上看，耕地减少中水田所占比重较大；从地域分布上看，耕地减少又主要集中在水热条件较好的南方地区；从用地方式上看，无论是农业结构调整、还是非农的建设用地，均是以牺牲优质耕地资源为代价，更何况边远地区的垦植活动，又易于引发较大的生态灾害，最终又有可能秧及到发达地区。
（三）耕地的较高利用程度与严重的闲置浪费情况并存 由于我国人多地少，再加之非农建设用地已进入快速增长时期以及在比较利益机制的驱动下，农业结构调整时又损失了大量耕地。因此长期以来，我国的耕地资源利用程度一直较高。这种情况又突出表现在两个方面。一方面是耕地的复种指数较高，除东北、西北地区受气候影响而复种指数低外，南方大部分地区农作物的平均复种指数达 200%以上（如福建为242.5%、江西为257.78%）；即或是从全国的总体水平上看，1995年全国的复种指数也高达 157.8%。[7]应该说，往后若无技术方面的重大突破，复种指数的提高定会是相当困难的；另一方面是耕地、尤其是水田的单产水平较高，只不过从现有投入水平与耕地的综合生产能力上看，单产水平的进一步提高也照样面临着很大的压力与难度。尽管我国的耕地资源紧张已成不争之现实，然而由于法制不健全以及耕地的用途管制失控，往往又极易引发耕地资源的闲置浪费现象。一方面，受比较利益机制的驱动，农业结构调整不仅损失了大量耕地（以 1994年为证，这一年全国共减少耕地123275公顷，其中与农业结构调整有关的即达77128公顷，占减少总量的 62.6%），[8]而且受市场变化与价格调整的影响，结构调整后的耕地又有许多处于闲置状况。另一方面非农建设用地的粗放浪费现象也十分严重。例如，现有的城镇建设用地中，城市的平均容积率仅为0.3左右，40%左右为低效利用，5%的处于闲置状态；农村居民点建设用地也大致有 50%左右为低效利用，10～15%的处于闲置状态。另外，全国相当多的耕地零碎不规整，又导致了闲散地、废沟塘、取土坑、田间道路面积过多（据调查，田坎面积即达1247公顷、沟渠面积487万公顷、田间道路面积667万公顷，分别超过土地集约水平中等国家的1倍、1.5倍、2倍以上）。还值得一提的是，一些省份在国家已冻结非农建设用地的情况下，一年仍批准重点工程上千个；有的地区在公路两侧大搞五十米绿化带，盲目追求与建设大都市、大马路、大广场等，这些无形中均引发了严重的资源浪费现象。[9]
二、相关耕地政策对保护、
利用耕地资源的影响评析
（一）从计划型逐渐向市场型过渡的耕地政策 解放初期（1949～1952年间），我国进行了以平均地权为中心内容的土地改革运动。当时在“谁开谁有”的开垦政策的鼓励下，不仅农民的生产积极性得到了充分调动，而且耕地面积也迅速增长。以后在“大跃进”、“人民公社化运动”以及“文化大革命”的影响下，各方面的政策起起伏伏，农民的生产积极性深受影响，但耕地面积基本上还是保持住了稳定。1978年改革开放以后，与市场经济发展相关的耕地政策逐步出现，尤其是1992年以后，在推行社会主义市场经济体制的新形势下，以商品经济的观点来配置耕地资源逐渐得到了人们的认同与接受。除了必要的口粮外，其他耕地被逐步纳入效益原则的轨道，土地被视为特殊商品并以生产要素的身份而参与生产过程中的优化配置。经济体制转轨时期，各项事业蓬勃发展，耕地的保护和利用也面临着严重问题。于是实践中，国家又逐步采取了十分严格的耕地保护政策。只不过由于体制转轨时期，相应的法规、制度尚存一定的漏洞，再加上人口的刚性增长以及经济发展对耕地资源的压力，耕地资源总量下滑之趋势十分明显 （据统计，1997、1998、1999、2000年四年耕地面积净减量分别为135.3千公顷、216.5千公顷、436.6千公顷与 962.4千公顷）；耕地资源受污染面积不断增加，耕地质量下降也达到了令人触目惊心的地步（目前受酸雨危害的耕地面积已达2700多千公顷）。[10]显然，在此严峻的形势下，我们还需积极调整相应的耕地资源利用与保护政策，并采取切实措施将其落到实处。
（二）耕地资源总量平衡政策的执行效果不容乐观 鉴于耕地资源不断减少、人地矛盾突出以及乱占滥用耕地事件屡禁不止之势头，20世纪90年代初期，我国开始推行以实现总量动态平衡为核心内容的耕地资源保护与利用的政策及措施。实践中，这些政策及措施虽取得了较明显之效果，然而存在的问题却也不少。第一，耕地资源减少趋势并未得到真正的有效遏制。政策推行以来，除了 1995、1996两年实现了全国耕地面积总量的净增长外， 1997、1998、1999、2000年全国耕地面积净减1796千公顷，平均每年净减449千公顷。[11]这里还值得强调的是，总量平衡政策执行以来，增加的耕地主要分布在水热匹配条件较差的西北及北部边远地区，而减少的耕地又多为水热匹配条件较好与生产水平较高的中部及南部地区耕地（例如，1996年，内蒙古一省净增的耕地即占了当年全国净增耕地总面积的60.5%，而上海、江苏、浙江、广东、福建等可以三熟的南方11个省份的耕地减少面积又占了当年全国耕地净减少总面积的45.9%）。[12]第二，工业化与城市化仍占用和污染了许多优质耕地。我国的城市区域分布为南多北少、东多西少；非农建设用地增长方面则表现为南方快于北方、东部快于西部；而恰恰东、南部又为我国优质耕地的主要分布地区。不仅如此，伴随着工业化与城市化而产生的污染物又通过各种形态污染着城市周围的优质耕地。这一点无疑又加剧了耕地资源的紧张趋势。第三，耕地资源动态平衡中的等量不等质情况仍相当严重。[13]自 1996年中央政府实施耕地资源总量动态平衡的政策以来，虽耕地资源减少势头得到了抑制，但耕地增加和减少的两种进程仍在继续，耕地总体质量不断下降之趋势也并未得到有效控制。就耕地的生产力而言，南方的地区单位面积耕地的生产力大致为北方地区的2.5倍；换句话说也即是，要想保持全国耕地资源总的生产力不变，南方每减少一公顷的耕地，北方地区就需相应地增加2.5公顷耕地才能弥补（事实上，这一点又是很难做到的）。此外，在同一地区，新增耕地与占用耕地的生产能力之比一般为1:2，言下之意即是，占用一公顷耕地所损失的生产能力，需要新垦2公顷的耕地才能得到补偿（但其实我们的总量动态平衡执行中并未真正地考虑到这一点）。[14]还值得一提的是，整体上看，垦荒虽有利于耕地面积的增加，但却不利于耕地质量的提高与耕地生态环境的保护，这一点又使得耕地资源总量动态平衡政策的实施大打折扣。
三、实现耕地资源
可持续利用的理性选择
（一）切实改善耕地资源的生态环境条件 耕地是人地关系结合得最紧密的部位。在相对稳定的自然与人文条件下，耕地资源有其合理的分布范围，在这里耕地资源与其周边环境（包括其与自然环境与人工生态系统）构成一个和谐的整体并借此维系着地域的生态共荣与耕地资源自身的生产能力。耕地的盲目扩张，必然会导致生态灾难。因此，迫于生存压力或比较利益驱动而过度开垦的土地，就应该有计划与分步骤地退耕还林、还草、还湿、还湖，以逐步恢复生态的良性循环并最终实现耕地资源的可持续利用。鉴于生态环境建设，尤其是退耕还林、还草的政策措施的影响大与涉及面广，因此，实践中，不仅要尊重农民意愿，以理服人，而且还要周密策划，分步实施，注重实效，切忌在比较利益机制的驱动下，不讲科学，盲干、乱干。
（二）充分发挥现有耕地资源的生产潜力 为此，我们有必要下大力气做好两方面工作。第一，应加强对优质耕地资源的保护。一般而言，优质耕地大多面临着非农建设用地的侵占、环境污染以及不合理利用等方面的问题，因此，为改变此现状，我们的当务之急是应以法律形式确保一定地域中的优质耕地资源能得到有效保护，与此同时，尽量改善耕地的环境质量，以减少对优质耕地资源的污染。此外，我们还应依据耕地本身的特点与市场状况，合理调整耕地利用结构与提高耕地的利用率，然后再在此基础上注重耕地的用养结合。第二，综合治理中低产田。我国不仅人均耕地很少，而且现有耕地资源中，中低产田又占据着较大面积，因此，在发挥现有耕地资源生产潜力的过程中，重视对中低产田的综合治理具有重要意义。中低产田的治理应针对具体原因，因地制宜地采用工程、化学、生物、农业技术等具体措施，不断提高耕地的总体质量与综合生产能力（据实验，涝地、盐碱地、干旱缺水地经过改造后，平均每公顷可增加粮食1500～2000公斤，北方旱改水，平均每公顷则可增产2250～3000公斤，由此推算，如果能够将我国现有的中低产田改造一遍，则可新增1000亿公斤的粮食生产能力）。[15]
（三）改变传统观点与合理保护利用耕地资源相结合
由于自然条件的相对稳定性、人文条件改进的阶段性、农田生态系统的脆弱性以及耕地与环境之间的动态平衡性，耕地资源的稀缺性应是肯定的。否定这一点而盲目地拓展耕地资源的数量，势必会受到大自然更多的报复。耕地资源是有限的，但也可以说是无限的。随着农作物立地条件、农作物种植制度以及农作物生长方式和品种的不断改善，耕地资源的生产性能力应有无限的潜力可挖掘；最起码而言，在体制创新和技术创新不断深入的情况下，从质量方面去挖掘耕地资源的潜力应是无止境的。不了解这种无限性，人们主观能动性的发挥必会受到极大抑制。耕地资源总数是有限性和无限性的结合，而且也是氏族性和世界性的结合。“保护耕地就是保护中华民族的生命线”，有足够的耕地我们才有生存的基础与发展的潜力。耕地资源的氏族性是任何情况下都抹杀不了的。当然，地球作为一个有序的整体，耕地资源的世界性也是不容忽视的；再加上全球经济一体化趋势的强化以及贸易自由化影响的扩大，通过农产品的全球化而相应地使耕地资源也获得了世界性，不识别这一点，我国耕地资源紧张的趋势更难得到缓解。为提高耕地资源的可持续利用水平，还应当重视的一点就是注重对耕地资源的合理利用。过量的农药、化肥、地膜，都会造成水土流失、沙化、盐碱化、土壤板结与污染，而且最终还有可能破坏耕地的生产作用以及耕地与其环境之间原有的动态平衡，并且影响耕地资源的可持续利用。
（四）加快农业和农村的基础设施建设，科学组织土地资源的整理以及开发复垦工作 我国是一个洪涝旱灾多发的国家，在开发耕地资源减少的诸多良田中，灾害性的破坏占了一定的比例。只有加强以大江大河和农田水利、水土保持为重点的农田建设，才能使耕地免受洪涝旱灾的威胁。为此，一方面我们应严格按照国家的计划方针，继续抓好以长江黄河为代表的大江大河建设以及相关大湖的水堤的防险加固工作。另一方面，应加重水利工程的投资、建设及管理体制，继续开展群众性的农田水利基本建设，积极鼓励集体、个人以各种方式经营小型水利设施；此外，我们也应相应地改善水利设施建设的监管机制，以确保工程质量。在抓好基础设施建设工作的同时，我们还应在土地资源的整理及开发复垦方面多下些功夫。土地整理复垦指在土地利用总体计划的指导下，因地制宜地编制土地的整理规划设计。为此，实践中，我们应着重做好三个方面的工作：提高非农建设用地利用率与改善居民的生活环境相结合；挖掘耕地开发整理潜力与提高耕地的综合生产能力相结合；土地整理工作要先易后难，循序渐进。与土地整理比较，土地复垦主要是指恢复工矿废弃地的利用。目前我国仍有待复垦的工矿废弃地约400万公顷，其中的200万公顷左右的面积完全为复垦耕地。土地复垦工作一般要坚持两项原则：一是遵循土地适宜性与经济合理性的原则，宜林则林、宜耕则耕，切忌一刀切与盲目化；二是坚持以重点地区为主的原则，同时在复垦过程中，要严防对生态环境造成第二次污染。
（五）有效地进行农业产业结构调整 应该说，在耕地资源的高效利用与有效保护方面，农业的产业结构调整具有举足轻重的地位。其实，现阶段，我国人地紧张局面的出现，农业产业结构方面的问题就不应该忽视（据原国家土地管理局1986～1995年的统计资料分析，10年间全国即减少耕地6789.6千公顷，此其中，因农业产业结构调整而引起的达62%）。[16]随着人地紧张关系的加剧、市场趋势的变化以及加入WTO，现阶段，农业产业结构的调整应着重把握好四个方向：一是调整种植业与其他农产品的结构，通过发挥各区域的比较优势来实现有限耕地资源的高效合理配置；二是延长农民受益产业链，通过推进农业的产业化经营，在调整农民收入结构的同时，减轻人多地少的压力；三是适当调整农业经营方式和农村金融资本机构；四是积极调整农产品进出口结构，合理利用国内国际两个市场、两种资源，并借此推进耕地资源的高效利用与合理保护。
（六）加强在耕地资源可持续利用方面的宣传、教育与法规建设工作 鉴于人地关系紧张的严峻形势以及耕地资源的极端重要性，切实保护与有效利用耕地资源的观念，通过相应的宣传教育后以使其有效地深入人心。此外，在保护耕地资源的法规制度建设方面，我们应该花大力气做好以下几个方面的工作。一是实施土地用途管制，严格控制新增建设用地（例如，以后除国家土地基础设施工程和线性工程外，其他建设项目均应在城市规划建设区内选址安排；严格执行基本农田保护制度并严禁占用基本农田从事非农建设及其他项目）。二是深化土地使用制度改革，建立和完善保护耕地与集约用地相结合的新机制（为此，可健全土地税费与地价管理体系，并借此促使建设用地由外延粗放向内涵集约转化）。三是实施耕地总量动态平衡责任制度，切实加强耕地保护的预测与预防。四是大力加强干部的教育培训工作，提高依法行政水平并相应地加强查处土地违法案件的力度。
［收稿日期］2007-03-20
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