治理理论：渊源、精神及其适用性，本文主要内容关键词为：适用性论文,渊源论文,理论论文,精神论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
自从世界银行1989年在讨论非洲的发展时首次提出“治理危机”(crisis in governance)以来，“治理（governance，或译为治道）”这个概念在学术界很快就流行开来，并成为当代政治学和行政管理学的显学。同时，在实践上治理理论被广泛运用于当代各国的政治和行政改革，一些国家还提出“更少的统治，更多的治理(Less Government,More governance)”这样的口号。最近几年，这一理论也受到我国学术界的重视，并且有一些学者开始应用这一理论来分析中国的问题。但是这一理论的适用性究竟如何，仍然需要探讨。本文将从考察治理理论的理论背景入手，以求把握治理理论的精神，从而对治理理论的适用性作一个初步的判断。
一
根据俞可平教授的理解，“治理一词的基本含义是指在一个既定的范围内运用权威维持秩序，满足公众的需要。治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益”[1](P5)。从对象来看，治理具有广泛适用性，包括国家、公共组织、私人机构及社会个人等各种活动主体之间的关系。综合诸学者的论述，典型的治理具有如下特征：
第一，治理的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现。治理理论的主要创始人之一罗西瑙认为，治理与统治是两个不同的概念。治理指的是一种由共同的目标支持的活动，这些管理活动虽未得到正式授权，却能有效发挥作用[1](P2)。治理虽然需要权威，但这个权威并非一定是政府机关，而治理的主体既可以是公共机构，也可以是私人机构，还可以是公共机构和私人机构的合作。
第二，强调国家与社会的合作，模糊了公共领域与私人领域的明确界限，而更加强调国家对社会的依赖关系。统治基本上局限在社会公共领域，所关联的对象是一种二元对立式的国家与民众。而作为政府管理模式的治理却与市场、社会自治组织、社会中介组织、社会独立组织等具有许多联系。由于现代社会国家正在把原先由它独自承担的责任转移给公民社会，即各种私人部门和公民自愿性团体，后者正在承担越来越多的原先由国家承担的责任。这样，国家与社会之间、公共部门与私人部门之间的界限便日益变得模糊不清，治理理论亦应运而生。
第三，治理是一个上下互动的管理过程，它强调管理对象的参与。统治的权力运行方向是自上而下的，它运用政府的政治权威，对社会公共事务实行单一向度的管理。而治理则是一个上下互动的管理过程，它主要通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理。治理所拥有的管理机制是合作网络的权威，其权力向度是多元的、相互的。
第四，治理还意味着管理方式和管理手段的多元化。统治的典型模式是运用发号施令来达成目标。而治理模式则认为办好事情的能力并不仅限于政府的权力，在公共事务的管理中，还存在着其他的管理方法和技术，政府应该运用各种可行的办法来达到公共事务的良好管理。
二
治理理论有着广阔的世界背景和深刻的历史缘由。就其直接原因而言，西方的政治学家和管理学家之所以提出治理概念，主张用治理替代统治，是他们在社会资源的配置中既看到了市场的局限，又看到了政府的局限。市场的局限指的是仅运用市场的手段无法达到经济学中的帕累托最优。市场在限制垄断、提供公共品、约束个人的极端自私行为、克服生产的无政府状态、降低统计成本等方面存在着内在的局限，单纯的市场手段不可能实现社会资源的最佳配置。同样，仅仅依靠政府的计划和命令等手段，也无法达到资源配置的最优化，从而促进和保障公民的政治利益和经济利益。正是鉴于政府和市场两者的局限，学者们提出治理理论用以补救。
但是治理理论决非一种应对现实问题的简单的对策，在其背后有着深厚的理论渊源。资本主义在西方取得统治地位已有几百年了，在这几百年中，围绕政府的大与小、强与弱、宽与窄的争论，从来就没有停止过。治理理论认为，传统的政府中心论的研究视角限制了人们的讨论范围和思考能力。治理理论主张从一种更为灵活的互动论视角，从政府、市场、企业，公民、社会的多维度、多层面上观察、思考问题。治理理论认为，无论是亚当·斯密的“看不见的手”，还是凯恩斯的“看得见的手”，都无法根本克服市场局限和政府局限。而治理理论所包含的“权力的多主体、多中心”、“回应性”、“互动”、“公开性”、“透明度”、“法治”、“公正”、“有效”等质素，被认为有可能帮助突破这样一种二难选择，从而展示一种崭新的政治管理的局面。正是鉴于国家的失效与市场的失效，“愈来愈多的人热衷于以治理机制对付市场和国家协调的失败”。[2](P71)
我们认为，全面把握治理理论首先需要理解其精神，而要理解治理理论的精神则必须归溯到它背后的深厚的理论渊源。总的看来，治理理论主要有两大理论渊源：一种是以极端自由主义为代表的当代西方哲学和政治思潮（注：按：本文的极端自山主义是从基本的哲学和政治倾向来定义的。如果从哲学上严格的逻辑来看，像哈耶充、弗里德曼等人不能算是极端自由主义者，而只能名之为似是而非的极端自由主义者(pseudo-libertarian)。（见Richard Hudelson,Modern Political Philosophy,Armonk,New York,M.E.Sharpe.Inc.1999.P116）；一种是以公共选择理论为代表的当代西方经济学理论。
（一）极端自由主义
极端自由主义（libertarianism，或译自由至上论、自由意志论）是当代西方最为重要的哲学思潮之一，其特点是在政治与个人之间极端强调个人自由，强调市场本位，坚决反对政府干预，主张以宪政制度保护个人权利并制约政府的权力。其代表人物有弗里德里希·哈耶克、弗里德曼夫妇、罗伯特·诺齐克、D·高西尔、爱因·兰德等学者。这些学者虽然在许多问题上存在分歧，但他们的思想倾向在总体上却存在着相当的一致性，这些共同的倾向就是消极的自由观和有限政府观。
第一，反对积极自由，主张消极的自由观。
当代自由主义都重视自由的价值，以罗尔斯为代表的新自由主义一般都持积极的自由观，但极端自由主义者一般都持消极的自由观，认为自由乃是免于强制，自由的原因在于人的有限理性，即人类的理性不足以进行集中的管理，他们反对以空洞的社会责任、美德或者平等的理由限制自由。哈耶克在《自由宪章》(1960)一书中认为，自由是消极意义上的，它只是表明没有强制。自由就是“一个人不受其他某人或某些人武断意志的强制”[3](P28)。极端自由主义在要求免于强制的自由时，主要指的是免于国家强制的自由。他们所说的自由往往与市场有关，认为市场是个人实践自由的最主要的领域。既然可以让人们自由地发展他们的才能，就应该让他们自由地去获得财产，自由地去发展他们认为是适当的事业。如果他们愿意，就可以自由地签订合同，在他们可接受的条件下自由地去生产，自由地去交换商品和劳务，包括他们的劳动力。
极端自由主义者在个人主义和集体主义之间选择个人主义。他们认为，政府本身是一种集体性质的事业，因此必须小心翼翼地、严格地限制它。自由市场对于参与交易的人都是好的，都能够使他们获得有关的知识，去增进各自的利益。相反，在集体行动领域里，包括政治生活领域，做出决策的人们不可能拥有采取有效行动所需要的足够的知识，也不可能理解他们所需要的东西。
第二，反对福利国家，主张有限政府。
极端自由主义认为，常人认为市场有利于自私，政府有利于利他主义，这是错误的，实际上市场制度是化私为公的机制，反而有助于使自私的人行善，而政府制度则是化公为私的机制，鼓励天性良善的人去作恶。极端自由主义者怀疑集强制权力和统一权威于一身的政府，认为大政府是坏政府，像苏联那样强制实施中央经济计划的政府是最坏的政府。那么如果是民主的政府，是否就是好政府了呢？他们认为，如果以干预市场为己任，民主的政府同样是坏政府。而且从发展的趋向来看，民主的政府往往趋向于扩张自己，成为福利国家，强制性地干预市场，最终也侵害个人的自由权利。
极端自由主义并不是无政府主义，他们仍然需要政府，但这种政府必须是管事最少的政府也就是古典自由主义的“守夜人政府”。在这种对政府的强烈的怀疑倾向下，极端自由主义主张：第一，反对福利国家，认为政府不必提供食品、医疗、教育等社会保障措施，而应代之以个人自愿的慈善行为。第二，反对政府运用累进所得税制来强行再分配。哈耶克认为，政府不应该介入收入或者财富的再分配。他主张税收应该与收入成比例，不应是累进的。如果所得税是累进的，也只能以平衡其他税收的累退性为目的。第三，主张彻底的经济自由，要求个人不受妨碍的契约自由。一个突出的问题就是反对工会的集体谈判，极端自由主义认为，带有强制性的集体谈判是对雇主和工人权利的侵犯。第四，主张反对用税收收入提供某些公共物品，他们认为，对艺术、科学、以及休闲的公共支持也应该放弃，博物馆、图书馆和公园全都私有化[4](P88-100)。
极端自由主义者的价值在于看到了政府的弊端，看到了大政府的危害和市场制度的优势所在。不过，某些更极端的主张，如反对政府禁毒、反对政府在促进公平等方面的任何作为，则有不尽合理之处。从实践上来看，西方国家在进行政府治理改革之时，也只是接受了它的主要部分，至于无政府倾向和不现实的政策主张，则从未成为当代西方政府治理改革的指导思想。
（二）公共选择学派
公共选择研究的是与市场选择相对的公共领域的选择问题。布坎南和图洛克是公共选择理论的奠基者。一些公共选择学者也有极端自由主义的倾向，它强调个人自由至上，主张有限政府。但总体来说公共选择学派的特点并不是其理论结论和政策含义，而在于其独特的方法。布坎南指出：“公共选择是政治上的观点，它从经济学家的工具和方法大量应用于集体或市场决策而产生”[5](P18)。其基本的假设有两个：第一，个人效用最大化。公共选择学者假定，个人是惟一重要的决策单位，个人为效用最大化考虑所激励，并且他们在进行选择时信息充分且充分理性。只有个人才做出选择和行动，集体本身不选择也不行动。效用最大化的人性假设早已为西方经济学视为当然，公共选择学派的特出之处在于将它运用到公共领域中的分析。第二，政治的交换性质。公共选择理论把政治看作复杂交换的理想化概念。布坎南认为，政治过程与市场过程一样，基础是交易行为，是利益的互换。市场与政治之间难以划出清楚的界限，只要集体行动以个人决策者作为基本单位的模式进行，只要这样的集体行动基本上被想像为反映了一个社团全体成员之间的复杂交换或协议，这样的行动或行为或选择可以很容易地列入交换经济学的范畴。公共选择学派在这两个假设的基础上，用经济学的方法来分析政治现象，得出了许多重要的结论，其中最著明者为政府失败理论。
公共选择学者认为，政府的每一种行为都包含着失败之处[6]。但总体来说，主要表现在以下几个方面：(1)公共政策失效。政府对经济生活干预的基本手段是制定和实施公共政策，以政策、法规及行政手段来弥补市场的缺陷，纠正市场的失灵。但公共决策是一个更复杂的过程，存在着种种困难、障碍和制约因素，使得政府难以制定并执行好的或合理的公共政策，导致公共政策失效。这非但不能起到补充市场机制的作用，反而加剧了市场失灵，带来更大的资源浪费。公共选择学者认为，公共决策失误或政策失效的主要原因来自于公共决策过程本身的复杂性以及现有公共决策体制和方式的缺陷。(2)公共物品供给的低效率。政府机构为了弥补市场缺陷、纠正市场失灵，将履行公共物品提供者的职能，即直接提供市场可能供给不足的公共物品，并履行市场秩序维护者、外在效应消除者等角色，管制自然垄断、外在效应、信息不对称等等。然而，由于公共机构尤其是政府机构的本性以及公共物品供求关系的特点，使得它们提供公共物品也难以做到高效，尤其是产生提供过剩公共物品和成本增加现象。导致官僚机构低效率的主要因素有公共物品的估价或评价上的困难、公共物品的供给缺乏竞争机制、政府机构及官员缺乏追求利润的动机以及监督机制的缺陷等。(3)政府膨胀。政府膨胀是一个世界性的重要现象，公共选择学者的分析颇有解释力。缪勒认为，政府作为公共物品的提供者和外在效应的消除者，为了实现其目标而扩张机构。与此同时，由于利益集团的存在、官僚机构的自利性和财政幻觉等等原因导致政府总是尽可能地膨胀[7](P388-414)。(4)寻租及腐败。寻租是政府干预的副产品，它的特点是利用各种合法或非法的手段（如游说、疏通、拉关系、走后门等），以获得拥有租金的特权。寻租活动导致政府失败，因为它使资源配置扭曲，把更大一部分的社会财富装入私人腰包；寻租导致不同政府部门及官员争权夺利，影响政府声誉和增加廉政成本；它妨碍公共政策的制定与执行过程，降低行政运转速度甚至危及政权稳定。公共选择学者一般都将寻租活动归因于政府对自由市场经济的干预。
极端自由主义和公共选择学派这两种相互区别而又密切关联的理论思潮对于人类有限理性的正视，对于市场制度优势的赞扬，以及对于政府弊端的分析，都相当深刻。它们在20世纪80年代成为保守主义政府如撒切尔政府和里根政府的政策指南，引发了西方世界广泛的“民营化”改革。近20年来它们风靡世界各国，对各国的社会科学界产生巨大的影响。进入90年代以后，这些理论的政治色彩逐渐淡化，而公共管理色彩日益浓厚，转变成为左右当今世界公共领域的新公共管理思潮的核心内涵，并引发了90年代西方政府治理的市场化变革。今天治理理论繁杂众多，其政策主张也不尽一致，但总的来说，其理论渊源仍可追溯至极端自由主义和公共选择学派。
三
治理理论并没有一致认可的理论主张与实践模式，每个学者的概括又不尽一致。但如果从当代治理理论所主张的善治(good governance)的精神上去把握的话，就可以发现其中贯穿各种治理理论的相通之处。这种相通之处也就是治理理论的精神，它秉承极端自由主义和公共选择学派而来，体现为契约观念和效率精神。
（一）契约观念
在早期的政治和行政理论中，理想型的官僚模式中的行政机构在统治过程中，应遵循两条原则：政治中立和强制实施。它的含义在于：第一，政治与行政二分，政治机构应负责公共决策，行政机构是一个不偏不倚的社会事务公平的裁断者和国家政策的坚决的执行者，应该无条件地执行政治机构的决议。第二，公共行政是政治统治的一部分，它的实质性效力取决于政府强制力的存在，政府活动的过程就是权力的运用过程。这种模式的公共行政就成了政府机构对国家和社会公共事务进行的垄断性和强制性的管理活动。这种对公共行政的理解和界定，反映了近代民族国家诞生后人们对国家机构的性质和作用的认识。但是随着社会经济的发展，人们发现原有的统治模式并不能很好地解释和指导实践[8](P5-8)。早在20世纪30年代，公务员就不是单纯的中立者和政策执行者，而是开始参与了政策制定。从70年代起，在政治上，民众公共需求的不断增强，要求更强的政府能力。而另一方面，政府的能力却不断下降，政府对社会的全面干预造成社会资源配置效率的降低，高福利造成了政府的巨额财政赤字，社会不堪重负；社会方面，吸毒，犯罪，信仰危机，单亲家庭，失业等社会问题不断出现，政府在这些问题面前束手无策，社会整合程度降低。所有这些，一方面既要求政府深入地参与各种社会事务中去，另一方面又要求政府改变原有的职能和方式。这时，在极端自由主义和公共选择学派的影响下，出现了一个个充满着契约精神的治理模式。
契约观念意味着政府在治理过程中不是以权威的身份参与治理，而是以与其他团体、公民平等的身份去参与，与它们协商合作，共同治理。契约精神这一基本的理念中与哲学上契约论有关。极端自由主义和公共选择学派中有不少都是当代的契约论代表，如布坎南、诺齐克、高西尔。从契约论的观点来看，契约包含着几个要素：第一，自愿。在诺齐克看来，别人拥有的正当权利就构成了你运用权力的外部限制，你须求得别人的同意，才能使用别人的资源。从这个意义上讲，国家没有进行强制性干预的权利。将自愿原则运用到社会事务中去，极端自由主义者主张政府应管事越少越好，但是社会事务总得要有人管，而且实际上又脱离不开政府。因此政府在社会事务的管理中，就不能像原来的那种中立的和强制的主体那样行政，而应该平等地参与。公共政策目标的达成，对于社会团体和公民来说也不能仅仅是义务，而更多地是一种自愿的认同和参与。第二，一致同意。契约是一种达成一致同意的行为，运用到治理中去，就要求行动的各方对于行动要达成共识。一致同意是行动的一个重要因素，对于自愿的合作来说，没有一种共同的先在承诺是不可想象的。而且在契约论看来，一种公正的规则必须是一致同意的。布坎南认为，在确立各种规则时，必须要征得参与者的同意，“同意限定公正”[5](P18)。第三，责任性。在契约中，当事人对自己所做的承诺都担有义务。承诺责任用在公共管理中，它特别地指与某一特定职位或机构相连的职责及相应的义务。责任性意味着管理人员及管理机构由于其承担的职务而必须履行一定的职能和义务。公职人员和管理机构的责任性越大，表明善治的程度越高。第四，公开性或者说透明性。“强调政治原则的公开性正是契约论的特点”[9](P14)。公开性指每一个公民都有权获得与自己的利益相关的政府政策的信息，这些政治信息必须能够及时通过各种传媒为公民所知，以便公民能够有效地参与公共决策过程，并且对公共管理过程实施有效的监督。公开性愈高，善治的程度也愈高。
（二）效率精神
经济学家常用两种方法解释“效率”这一术语。一种是从生产角度解释效率，效率即生产效率，指生产者特定时期拥有的所有资源——土地、劳动、资本在生产中得到了充分利用，用一定的生产资料生产出最大价值的产品，这种从生产角度的效率体现在管理过程中就是管理效率。另一种对效率的解释是在制度层面上进行的。在此层面上，效率亦即经济制度效率，指一种经济制度达到了不减少给予某个人的好处就无法增加给予另一个人的好处的程度。或者说，如果这个制度能很好利用资源并分配商品和劳务，从而若不使该制度中的某些人生活得差一些，就不可能让另外一些人生活得好一些，则这种经济制度是有效率的。这种效率概念是20世纪意大利经济学家V·帕累托率先提出的，在经济学中被习惯地称之为帕累托效率[10](P27-28)。公共选择学派运用经济学的成本收益方法分析政府的两种效率，认为存在着政府失败。治理理论据公共选择理论，提倡有效率的治理。
作为一种观念，效率是传统统治模式和治理模式所共同主张的一种精神。但是传统统治模式主要是从生产角度来看效率的，即单纯的管理效率，而治理理论对效率的强调则不局限于管理效率，同时还关注制度本身的效率。它具有以下几方面的内涵：第一，管理效率，即指管理的成本与效果的比较。在政策执行方面，它有两方面的基本意义，一是管理机构设置合理，管理程序科学，管理活动灵活；二是最大限度地降低管理成本。善治概念与无效的或低效的管理活动格格不入。善治程度越高，管理的有效性也就越高。第二，制度效率，公共选择学派对政府失败的批评并不是因为政府管理的内部效率非常低，而是认为即使政府的效率再高，也比不上让市场去做的效率。治理理论吸收了公共选择的合理主张，认为治理的效率必须放在大的环境中全盘平衡，综合考虑，从而得出效率高低的评价。第三，回应性，回应性是责任性在效率问题上的体现。它的基本意义是，公共管理人员和管理机构必须对公民的要求做出及时的和负责的反应，在必要时还应当定期地、主动地向公民征询意见、解释政策和回答问题。回应性越大，善治的程度也就越高。
四
治理理论对于解决中国问题究竟其适用性如何，多数学者认为这一理论对中国具有借鉴价值。何增科先生认为，“治理和善治理论作为一种分析框架，对于研究、总结和展示我国改革开放以来政治发展的成就极为有用”[11]。徐勇教授认为：“尽管治理是在西方社会语境下发展并被赋予不同含义，但作为一个政治学的分析概念对于中国的政治发展也有其独到价值，只是我们必须将这一词汇放在中国特定的历史进程中加以考察。”[12]并且已有一些学者开始尝试着将治理理论解释和分析中国的实践，尤其是公民社会和村民自治方面。但同时也有学者指出，治理理论在发展中国家仍然存在有适用性问题[13]。我们认为，治理理论包含许多值得借鉴的理论资源和政策参考的价值，但是这决不意味着我们可以毫无选择地吸收和运用。作为一种并非本土产生的政府和行政理论，治理理论对于中国的适用性仍然需要考察。第一，从政治倾向上看，治理理论虽然主要是一种公共管理理论，但具有强烈的意识形态倾向，这就决定了我们在借鉴治理理论时，必须要有所鉴别，有所抉择。
正如前述表明的，治理理论其最近的渊源就是极端自由主义。极端自由主义在国家与社会关系、国际关系上都持一种强烈的反国家、反政府的态度。在国家与社会关系上，治理理论持社会中心主义，尽可能地反对国家干预。在国际关系上，治理理论则倡导“没有政府的治理”，它认为随着国际资本的不断流动、市场全球化的不断加速和经济一体化的形成，国家和政府的宏观经济政策逐渐失去了原有的作用。因此，在政府或国家不能发挥主导作用而需要联合行动的领域和问题上，治理概念是有一定用处的。无论是在国内问题抑或是国际问题上，治理理论都持一种比较强烈的自由主义的倾向。这种自由主义倾向有时将会造成灾难性的后果。
治理理论最初应用于发展经济学和政治学，与第三世界的政治发展相联系。世界银行为推行自己的“良好治理”的框架，以维持所谓的“公道、正义、自由、司法独立、尊重人权、政府不腐败而有效率”，在资金扶助、贫困开发、环境整治、技术引进、文化保护等方面，均要求发展中国家进行政治和行政改革，将扩大私营企业规模、建立自由市场经济、推行民主化和尊重改善人权等等，作为债务国和受援国获得债务减免、延期还债或继续获得援助的先决条件和附加条件。例如，在1983年至1986年间，为缓和发展中国家的债务危机，在IMF的安排下，发展中国家与西方债权国进行了一系列的债务重新安排。但是签订减缓债务协定的发展中国家，必须接受由IMF提出的紧缩经济的所谓“稳定”计划，其主要内容是要求债务国调整财政、汇率、价格、贸易和税收等政策，实施“治理”式的变革。以“自由贸易、市场利益和人权、民主观念”为支柱的西方世界经济体系，通过体系结构将西方式的经济行为准则、以及经济危机和债务危机强加给第三世界国家，结果使债务国付出了巨大的经济和政治代价——经济恶化、劳动者利益受损、政府频繁更迭、国家和地区动荡加剧，等等。这样，像世界银行这样的国际金融机构所推行的“良好治理”，实际上成了以经济刺激为手段、而将西方的民主模式强加于人的另一种委婉而隐蔽的做法。
第二，从经济发展来看，治理理论从西方发达国家的经验出发，主张限制政府的职能和作用，这种相对否定的理论倾向往往不能适用于发展中国家的现实需求。
治理理论产生于西方发达国家，它是对于福利国家所产生的弊端的一种反动和纠正，其所主张的协商式民主、权力的多主体、多中心、回应性、互动性等对于发展中国家并不能很好地解决发展中国家本身所面临的问题。以赞比亚为例：20世纪90年代初，赞比亚举行了首次民主选举，弗里德里克·吉鲁巴当选为总统，他按照国际货币基金组织的要求进行了“改革”。改革放宽了贸易限制，这使得本来已经很脆弱的民族工业更难与进口产品竞争，西方国家大量廉价的旧衣服潮水般地涌进赞比亚，结果该国3/4以上的纺织厂倒闭，失业率大幅度上升，通货膨胀率一年高达200%，银行利率为140%，制造商和农民都被榨干了。唐贤兴指出，“治理理论所勾画的现实社会具有很大的虚构性。这种虚构性在分析全球化对第三世界国家的影响时尤为明显”[14]。
之所以会出现这样的情况，这是因为处于两个不同发展阶段的社会里，由于所面临的经济和社会发展的任务不同，这就决定政府的作用和职能也并不一致。许多发展中阶段的国家所面临的任务是发展经济，但现实是那里的政府往往是脆弱的，缺乏推动经济和社会发展的实力。在政府方面，应该建立强有力的政府，没有积极的政府支持，便没有成功的经济增长。虽然，国家和政府同时也可能成为发展中国家经济发展的障碍，但这些不利因素的存在，只能说明国家和政府没有起到应有的作用，并不意味着国家和政府从此就应该结束治理的使命。治理理论主张国家和政府不应该起主导作用，甚至于倡导“没有政府的治理”，这显然是一种非常浮泛的观念，对于第三世界国家的真实问题没有针对性。发展中国家的治理要取得成效，必须重视和发挥国家的作用，通过发展和变革来完善国家的政治结构，提高国家和政府的能力。在这些问题上，运用治理理论时不能局限于西方的经验，而应该突破原有的理论框架，将发展中国家所要求的治理模式和方法也纳入自己的视野。
第三，从文化接受性来看，治理理论的真正精神是以个人主义为基础的契约合作观念，这意味着对于处于不同文化传统的中国社会来说，不可也不能直接照搬照抄治理理论的理论观点和政策主张。
治理的根本精神是契约观念，这种精神深深地蕴藏在西方以平等自由权利为核心的公民文化之中。在个体层面，它要求自由精神、平等观念、责任意识、积极参与意识、宽容精神、互利互惠的精神。在公民尚缺乏这种精神时，不切实际地实施西方式的治理模式将会遇到挫折。由于长期的封建统治的影响，我国传统的政治文化与这种模式所要求的那种政治文化相差甚远。我国在改革开放以来，由于市场经济的发展，平等自由的契约精神逐渐为人们所接受，但是应该看到的是，传统的臣民意识、零和博弈的思维模式、平均主义的倾向在某种程度上仍然影响着人们对政治的参与。要培养理智审慎的政治文化、个人独立自由的精神，尚需要相当长的时间。因此，治理理论所崇尚的模式也不可能直接地套用在现阶段的中国环境里，而应有选择地、有鉴别地吸取其合理之处。
总之，作为一种分析方法的治理对于我们研究和分析中国政治经济领域里的问题有着重要的参考价值，尤其是对契约精神和公民社会的充分肯定有助于我们采取一种更开阔的视野，正确对待发展中出现的新问题，从而构建合理的公共权力行使框架。但是，在缺乏作为制度基础的现代社会政治秩序的情况下，如果过分地夸大治理的效用，把本来作为长期前景的治理状态简单化为眼前的目标，则可能破坏正在进行的现代制度建设。因此，在运用治理理论来解释和分析中国问题时，应明确意识到这一理论适用性的范围，在结合中国的实践的基础上，审慎地和切合实际地提出理论主张和政策建议。
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