20世纪末中国与日本的失业与再就业比较研究，本文主要内容关键词为：日本论文,再就业论文,世纪末论文,中国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
20世纪末，在经济全球化这一趋势下，失业这一全球性“通病”也愈染愈烈，就连西方国家中失业率最低的日本也卷入了“高失业时代”。对此，日本比以往任何时候都重视失业者的再就业问题，尝试着一个又一个的新“疗法”。结合中国的实际情况，研究分析日本这一时期的失业与促进再就业的新举措。对于我国劳动力市场建设以及发展以促进就业为目标的社会保障事业具有一定的借鉴意义。
一、现状
战后，日本政府特别强调就业问题是日本经济所要解决的中心课题。把充分就业作为主要的政策目标，采取了一系列促进劳动力市场发育的政策措施。因此，从战后到90年代以前近半个世纪的社会经济发展过程中，日本的失业率则一直维持在1％—3％之间，而美国与西欧各国却分别为5％—6％和8％—9％左右，而且还常常出现大起大落的现象。进入90年代以来，日本泡沫的崩溃使经济陷于长期低迷徘徊的不景气状态，企业破产增多，就业形势严峻。据统计，2000年全国破产企业负债总额达2598万亿日元，相当于1999年度的23倍，创下战后之最。失业率一次又一次地刷新最高纪录，完全失业率由1993年的2.5％上升到2000年的4.7％。日本失业率攀高的主要特点是，结构性失业占主流。据1999年日本《劳动白皮书》的统计，1998年第4季度失业率为3.69％，其中结构性失业占3.01％，而人才需要不足仅仅占0.91％。结构性失业上升的主要原因是由于经济全球化、信息化、服务化的步伐越来越快，求职者在产业结构调整和激烈的竞争中因年龄偏高、知识结构及能力有限等多种因素不符合企业的需要以及有些企业面临破产、转产及调整而大量削减人员。年轻人大多因寻找更理想的职业而自愿失业，而中年人大多由于企业削减人员而失业。
而我国现行失业人数统计标准是以城镇失业人员到劳动部门进行登记的才列入统计范围，因此，我国真实的失业率是高于国家统计发布的数字。据国家计委社会发展研究所社会保障室主任杨宜勇综合有关权威部门的判断认为：目前中国大约有1600—3800万人的隐性失业和就业不充分，其中，国有企业约2000—3000万人，机关事业单位600—900万人。从农村经济结构调整的角度来看，现在农村有1.5—2.2亿剩余劳动力需要转移。因此，中国综合失业人口（隐性失业+显性失业）大约有1.8—2.6亿的规模，经济学家钟明荣先生据此推算出失业率高达23.4—33.8％。其类型称作为“总量性失业”，主要是劳动力供给绝对过剩。当然国外所分的周期性失业、摩擦性失业和结构性失业都有。中国的特殊性在于，一面是庞大的劳动大军，另一面是过小的就业平台，仅每年新增的劳动力就达800万人，相当于目前澳大利亚就业人数的总和。由于我国正处于“高增长、高失业”并存的经济状态下，因此，这种局面将维持一段时期。
二、比较
比较中国与日本促进再就业的实践，尽管两国社会经济发展阶段和具体国情不同，高失业率产生的原因也各不相同，实施再就业工程的内容与重点也不相同；然而，促进再就业的举措有几点相似之处。
（一）政府重视
两国政府都十分重视失业与再就业问题。都把就业问题纳入政府的重要职责范围之内，通过政策、法律和各种行政的、经济的有力措施进行宏观调控。我国面临经济体制转轨和产业结构调整而产生的失业及下岗人员与日俱增之就业压力，江总书记特别强调“作好国有企业下岗职工的工作，维护他们的切身利益，最重要的是帮助他们实现再就业。”朱总理指出“再就业是下岗职工的根本出路”，并提出要“坚持用改革的思路、改革的办法、改革的措施来促进再就业”。党中央、国务院多次召开会议、颁布文件，建立试点推动全国的再就业工作取得实效。一方面，根据国民经济和社会发展的五年计划及远景目标制定出劳动事业发展的计划与目标，把促进就业作为国家社会经济发展战略的优先目标，努力争取把促进就业和控制失业列为各级政府的宏观调控指标，纳入各级政府和有关部门的重要工作日程，实行目标责任制。比如，“九五”时期我国主要劳动经济指标和工作目标是：到2000年城镇失业率力争控制在4％左右。我国还把实施再就业工程与职工解困工作有机结合起来，建立和完善了“三条保障线”，即对下岗职工、失业人员的基本生活保障制度和城市居民最低生活保障线。比如：作为下岗职工人数占全国下岗职工总数的1/9、城镇下岗职工比重（9.07％）和城镇失业率（3.6％）均高于全国（6％和3％）的辽宁省，一方面把再就业工作纳入国民经济发展的中、短期规划和经济结构调整、企业改革以及财政预算之中，进行统筹规划。再一方面，突出重点即国有大中型企业、下岗职工再就业困难的企业，特别是地处偏僻山区的军工、煤炭、矿山等企业，以及下岗职工中生活困难的群体。我省各市以政府名义制定了140多项优惠政策促进再就业。据统计，2000年有56万名下岗职工进入再就业服务中心，占国有企业下岗职工总数的87.2％。到2000年末，全省就业人员比1999年末增长1％，城镇私营个体就业人员增长15.7％。
充分就业，也是日本稳定社会和发展经济的基本因素之一。从解决就业问题的措施看，政策就是就业措施得以落实的基础，任何一项就业政策必须有相应的经济政策支持。从泡沫经济崩溃后的1992年至2000年，共制定出10个主要经济政策。通过增拨财政预算，降低企业税费，提供优惠贷款等财政货币政策，以促进就业岗位的增加，保证就业政策得以顺利实施。比如，1998年秋季制定的“紧急经济对策”是日本有史以来规模最大的刺激经济一揽子计划。是在春季增拨16.65万亿日元的基础上又增拨23.9万亿日元，其中，作为就业对策一环的援助金有1兆日元，可以创造就业机会100万个；2000年3月日本劳动省推出新的就业对策又提出在其后一年内创造25万个就业机会。主要通过免费培训失业人员，对增加就业有贡献的企业给予补贴以及扩充就业防护网等举措，消除人才供需双方在能力、条件等方面的失调，诱导失业人员向发展潜力较大的领域转移，以遏制因产业结构转换造成的持续不断上升的失业率。
与此同时，日本政府还运用法律手段，规范内部劳动力市场的正常运行。与日本劳动力市场发育相关的现行法律很多，比如《工会法》、《劳动关系调整法》、《劳动标准法》、《职业安定法》、《国营企业劳动法》、《地方公营企业劳动法》、《雇佣促进事业团法》、《雇佣对策法》和《雇佣保险法》等。特别是取代了《失业保险法》的《雇佣保险法》，明确规定在对失业者进行生活安置的基础上，要强化下列功能，即调整雇佣状态、改善雇佣结构，预防失业、创造雇佣机会；开发并提高劳动者的能力，增进劳动者的福利待遇和改善就业环境等。在内容上增加了促进再就业的三项事业，即雇佣安定事业、能力开发事业和雇佣福利事业。这是日本雇佣保险制度的重点与特色，它充分体现了抑制企业解雇与防止工人失业，开发就业机会与重视人才资本投资，提高职工福利与改善就业环境的政策取向。这就是说，日本充分利用企业自身而不是社会对劳动力的巨大容纳能力，在生产紧缩时，不仅没有大量排放富余人员，而且成为防此公开失业的坚固阀门，堵住了失业源头，降低了公开失业率。当扩张期一到，储备的劳动力可以马上使用，即节省招募和培训成本，又稳定人心和社会。
（二）技能培训
两国都把职业技术培训做为再就业工程的重要内容，“就业靠竞争，上岗靠技能”是市场经济条件下劳动就业的必然趋势。我国把组织下岗职工再就业培训作为实施再就业工程的重要任务。制定了《“三年千万”再就业培训计划》。其总体目标是：从1998年—2000年的三年中，为1000万下岗职工提供职业指导和职业培训任务。促进培训与就业相结合。通过各种形式的培训，不仅使下岗职工的职业技能、求职技能和创业能力普遍提高，而且其择业观念也有了明显的转变。培训后再就业率有显著增长。比如我国“失业大户”的辽宁省，每年都培训职工30余万人，就业率在60％以上。仅2000年培训下岗和失业人员达44.1万人，有39.9万国企下岗职工实现再就业。
日本政府也非常重视人力资本投资，特别强调把教育、训练、研究等人的能力开发同经济增长联系起来加以考虑。当高失业率威胁日本的时候，他们则把建立职业培训机构，加强职业培训指导、开发人力资源作为预防失业和促进再就业的一项重要措施。比如《雇佣保险法》的有关能力开发事业中明确规定：设立公共职业培训机构、举办现场职业讲习和技术训练；资助对职工进行职业培训的雇主；奖励听讲者及取得资格者；1998年新设“教育训练补贴制度”，以资助致力于个人潜力再开发的职工。日本企业也相当重视利用多种形式进行智力投资和能力开发，以不断更新职工的知识结构、提高其技术水平，保持企业强大的竞争优势。如。日本新日铁公司就设有12000平方米的培训中心，拥有全套教学设备和自编培训教材。东芝、松下、日产汽车等越来越多的企业兴办企业内短期大学，仅日产科技学院就开设60多门课程，尽管考试严格，但每年报名入学者居高不下。每位职工都十分重视自身的终生学习，以最大限度地发挥自己的才能，同时还可以增强抵御失业风险的能力。在瑞士国际管理发展学院（IMD）的全球竞争报告中，人力资源和素质这一项，日本被排到了前四名。
（三）就业服务
两国政府也十分重视就业服务体系的建设，通过健全组织机构，保证再就业工作的顺利进行。在我国各级政府成立由一把手任组长的再就业领导小组，建立一把手责任制，逐级分解再就业目标，逐级签订责任状，对失业和下岗职工的总量、范围及下岗节奏进行调控。另外，还通过建立再就业服务中心加强对再就业工程的宏观调控。我国的再就业服务中心是一种具有中国特色的社会保障制度。它负责为本企业下岗职工发放生活费、代缴社会保险费、组织下岗职工参加职业指导和职业介绍以及再就业培训，引导和帮助他们实现再就业。根据《1998年劳动和社会保障事业发展年度统计公报》，1998年全国国有企业下岗职工610万人，有603.9万人进入再就业服务中心，占99％。到2000年初，仅辽宁省就建立再就业服务中心5000个左右，筹集资金30亿元，不仅保障了下岗职工的基本生活，还解决了100万个下岗职工的就业问题。
日本的就业服务体系分三个层次：第一个层次，是中央一级的服务与管理机构，它具有对各地方职业安定机构的设置权、人事任免费、经费拨付权、法规审议权和信息处理权；第二个层次则由全国各都、道、府、县的职业安定课和雇佣保险课及其决策机构的地方职业安定审议会构成；第三个层次则是具体运作的基层机构，全国共479个公共职业安定所、120个分所、32个分室（均为公共职业安定所派出机构），工作人员有12800余人。无论是中央的还是地方的专门从事就业服务的官员和职员，都必须是具备人事院规定的资格或者经验的人。除了上述官办的就业服务机构之外，近几年经过劳动大臣的批准，也增加了不少民办的职业介绍机构。在日本，还有专门为妇女、大学毕业生、残疾人等建立的就业服务机构。日本就是通过构建以政府为主体的就业服务网络，在全国形成统一的就业服务体系。
三、借鉴
借鉴日本和其他发达国家的经验与教训，今后，我国的再就业工作还需要从下述几个方面展开。
（一）千方百计创造就业岗位
首先，把发展第三产业作为再就业工程的主渠道。这是因为第三产业发展水平是一个国家产业结构调整和升级的基本标志，同时它还具有行业多、门类广、服务要求强、劳动密集等特点，对吸纳更多的劳动者就业有着任何别的产业无法替代的重要地位和作用。从日、美、英、法、德等经济发达国家的就业情况来看，在所有就业岗位中，有2/3以上是由第三产业所提供的。而我国第三产业的就业人员仅占26％（1996年）。据测算，每投资1万元，在第一和第二产业中可分别增加1个和1.7个就业岗位，而在第三产业中可增加7—8个就业岗位。因此，我们必须大力发展第三产业，特别是超常发展旅游业、住宅业、信息服务业以及投资少见效快的家庭服务业、社区服务业及其它社会服务业。其次，要大力发展中小企业和非公有制经济，创造更多的就业机会。日本的中小企业在企业总数中所占的比重为96％，其就业人数占全部劳动力的80％以上，为国家创造的财政收入占整个国民经济收入的60％之多。特别是对地方经济的发展和地方吸纳就业的功能更为重要。日本政府一方面通过《中小企业改善就业环境特别奖金》和《雇佣开发资助金》等优惠措施鼓励企业扩大雇佣；另一方面通过科技政策促进就业，加速新技术在生产中的应用，扩大技术转让，从而为提供就业岗位创造条件。我国应当制定中小企业长期发展规划和相应的优惠政策，调动各产业、各部门的积极性，扶持发展中小企业。并通过发展中小企业广泛吸收社会上不同层次、不同素质的劳动力，同时还要鼓励和引导个体和私营经济加快发展步伐，要为非公有制经济参与平等竞争营造良好的社会环境。例如：美国1994年的失业率为7％，高于日本（2.9％），然而到1999年4、5月份都降至4.3％，这其中一个主要的原因就是美国一方面运用新技术来改造和重组传统产业，大力培植新兴产业，扩大就业机会；另一方面运用货币信贷政策大力推行信息经济，鼓励高科技创新和兴办中小企业相结合，为自营开业者提供“创新”计划，从失业人员中培训新的企业家。在日本，由于政府鼓励中小企业通过新设企业拓宽发展空间，也出现了一些科技型、知识型的新企业。根据日本中小企业厅的调查，目前生活文化、信息通讯和生态环境这三个领域已成为热点，中小企业在新领域中所实现的销售额占销售总额的比重由1987年的26％上升到1997年的45％。最后，要通过扩大对外开放和开发落后地区扩大就业面。同时，做为下岗失业人员个人而言，面对就业岗位有限、求职人员供大于求的现状，要努力锻炼和培养自己“创造”就业岗位的本领。要学会发现市场上经常出现的各种商机，抢抓机遇，创出新职业、走出一条就业之路。
（二）加快建立和完善市场就业机制
无论从当前还是从长远来看，市场就业机制的建立是我们解决就业问题的方向和必由之路。当前，我国的劳动力市场仍处在发育过程之中，市场就业机制尚不完善，市场法律法规体系不够健全，市场行为有待于进一步规范，市场功能不强，管理服务手段相对落后，信息网络建设进展缓慢，工作效率和服务质量不高。这种状况，同建立和完善社会主义市场经济体制的进程不相适应，也同国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工程的现实需要不相适应。我国各级地方政府应遵照党中央、国务院关于劳动力市场科学化、规范化、现代化建设、网络建设以及市场管理和就业服务等多方面的指示，紧紧围绕下岗职工再就业工作搞好劳动力市场建设。一方面，必须加强对职业介绍机构的管理，坚决打击各种违规的职业介绍机构和中介行为，更好地规范劳动力市场的运行。另外，还要在全国各地普遍建立为下岗、失业人员、各类高层次专业技术人才及妇女、中高年、残疾人和其他求职者服务的专门职业介绍机构，以增加他们的就业机会。并建立起对求职者实行职业指导、用工预测、职业培训、职业技能鉴定、职业介绍一条龙服务的工作机制。另一方面，在重视培育国内就业市场的同时，也要逐步地建立国外劳动力市场。
（三）进一步完善失业保险制度
目前，我国所面临的就业压力仍然是空前的沉重，解决失业问题这一任务之重、难度之大是世界上任何国家都无法比拟的。再加上我国由长期实行的计划经济体制向市场经济体制转轨，由统分统包式的就业机制向市场就业机制转变，是需要下大力气的。因此，真正完善失业保险制度也是一项既复杂而又艰巨的工程。说它是一项“工程”，就是因为调整、改革和完善这一制度是需要根据国际国内政治经济形势的不断变化以及我国社会经济发展的总体规划和战略目标，制定与其他制度改革相配套的政策措施。因此，失业保险制度的改革不是孤立进行的，只有与国家政治体制、经济体制改革以及国企改革、教育改革和对外开放等各项政策措施相配套、相协调，才能收到预期的效果。1999年公布实施的《失业保险条例》和《社会保险费征缴暂行条例》，在覆盖面、基金的来源与支出、保险费的征缴方式以及基金的管理与监督等方面都做了重大改革，使我国失业保险制度建设步入了一个新的历史发展阶段。然而，新制度仍然具有不尽完善之处。与发达国家相比，两个《条例》虽然在就业培训和职业介绍等方面做了规定，但是就总体而言，突出就业这一重点不十分明确，相关内容还不周密详细。随着市场就业机制的逐步建立，再就业服务中心将完成历史使命，劳动力结构调整主要取决于市场的需求，失业保险的作用和地位越来越重要。因此，失业和下岗职工基本生活保障向失业保险并轨的任务也很艰巨。党中央、国务院决定首先在辽宁省进行试点，待取得成功经验后向全国推行。
从日本失业保险制度改革的经验来看，一是完善失业保险制度本身的功能；二是资金的来源与支付有明确规定：用于支付失业等补助的资金由雇主、雇员和政府资助三个方面筹集；而用于预防失业、促进再就业各项事业的资金全部来源于雇主一方，二者不可互相调剂使用，必须专款专用，这也是日本有别于其他国家之处；三是把职业介绍、职业培训与保险部门的工作有机地衔起来，起到了相互促进、相互制约的作用，进而形成了就业前培训——就业——在职培训——转业培训——再就业的良性循环，把“造血”“与“输血”有机地结合起来，使日本内部劳动力市场比外部劳动力市场发达得多。这样，首先在日本雇佣保险制度这张就业防护网上构筑了第一道坚固防线，即由企业筑成的失业防线。建议我国在新的就业保障制度中要明确规定资金的筹集与运用及其管理等要明显向促进再就业的各项事业上倾斜，对抑制解雇和创造新的就业岗位有贡献的企业和个人，应予以奖励和资助。同时，也要根据我国的国情在各类地区、各种行业和不同的企业实行差别费率，也可在不同时期实行弹性费率。这是符合市场运行规律和激励与竞争机制的。