当代德国人口困境与调控政策的修治导向，本文主要内容关键词为：德国论文,导向论文,困境论文,当代论文,人口论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
德国是人口国别研究的经典案例。一方面，德国是兼具民族国家、移民社会、多元文化等特征，但内部发展非均衡的福利国家和经济发达国家，其人口的现状特征与运动规律非常复杂，有极强的理论研究价值；另一方面，德国工业化、城市化、欧洲一体化与全球化的交织过程非常特殊，使德国人口问题研究颇具特色和现实启发意义。
一 人口问题研究理论简述
人口问题研究是社会学、地理学、人口学、经济学、管理学，以及文化保护、城市规划、环境工程、资源开发等不同学科共同关注的核心理论命题之一。在经济学领域，发展经济学、城市与区域经济学、人口经济学、经济地理学、产业经济学、土地与住宅经济学、公共经济学等众多分支学科都给予了高度关注，成果卓著。本文从如下层面对人口研究进行简述：
第一，关于人口要素的基本功能。主流经济学生产函数Q＝F(L，K)显示，人口规模是劳动力要素禀赋的基数，也是资本、消费形成的物质载体，是社会经济循环的要素投入保障；而人口流量则是社会文化延续、生产要素结合、市场关系形成，以及空间经济成长的重要前提。
第二，关于人口流动的动力机制。经典的发展经济学理论研究模型强调“二元经济结构”导致的城乡实际收入差距。另有学者认为，人口迁移可以作为一种人力资本投资形式，流向由地区或行业收入水平决定。国内研究还认为，体制导致的工资率落差、产业兴衰转化引起的消费需求变动、制造业的集聚程度都可以成为引发人口流动的因素。经验分析也证实了工资增长额、财产税负和人均支出水平等变量对人口迁移的作用很显著。
第三，关于人口分布演变的影响作用。有些研究强调不同家庭的迁移活动将影响迁入地和迁出地的消费效应。另有学者指出，劳动力的城乡迁移会降低农村家庭非生产性的预防储蓄。此外，相关的经验研究表明，人口流动还将导致各地区需求结构的改变、地区间劳动力竞争的不可避免，也会降低政府支出效率、引起地区就业结构的相对变化等。
第四，关于人口转移的社会经济效果。研究普遍认为，城市化趋势以及相应的人口自由流动有利于增加农村地区的自我投资、非农化和城镇建设，而且有助于缩小地区之间的经济发展差距。还有学者强调，人口的跨地区自由流动有助于缩小各地区要素报酬的差异。相关的经验分析结论表明，劳动力流动在国内生产总值增长率中具有较大的贡献份额。国内有研究认为，劳动力跨地区流动性提高将改善省份间的资源配置效率；还有学者指出，技术劳动力流动可以推动输入地的经济增长和产业优化升级等。
第五，关于调控人口分布影响的公共政策措施。相关研究认为，财税政策能够影响实际工资收入和生活成本，是调控人口流动的主要政策工具。在具体的税种上，有研究认为社会保险制度的深度与覆盖程度、个人所得税的税率累进额度、财产税收的执行情况、地方政府公共支出的规模与结构，以及地方公共产品的提供模式等是当前调节人口空间分布的主要政策执行工具。
二 当代德国的“人口困境”及其具体表现
本文依据最新统计资料，将从规模、结构和空间分布等人口问题分析的三种维度，对德国当代人口困境的表现及存在的问题进行系统的归纳。
（一）当代德国人口规模的现状与存在的问题
一国人口增长源于人口再生产的自然增长和人口空间移动引起的机械增长两大途径。德国人口增长方面的问题集中反映在规模和结构两大方面：
第一，人口自然繁殖缓慢，社会总人口规模连续多年负增长，人口瓶颈问题日趋严重。
2006年末，德国总人口8231万，较上一年降低了13万，2007年人口再次环比减少142297人，构成了德国总人口的第四次连续下滑。而2008年德国的人口出生率为8.2‰，低于10.9‰的欧盟人口平均出生率，在欧盟27个成员国中并列末位。依据2010至2050年的德国未来人口增长预测，相对于2010年的人口规模，未来的德国人口负增长趋势仍然无法逆转。经测定，2030年、2050年，德国人口将分别递减至7720.3万和6874.3万人，仅相当于2010年预期人口规模的94%和84%，下降速度比较迅猛。届时，德国将陷入人口规模绝对短缺的境地，对其社会经济发展造成一系列严重的负面或消极影响。
图1 2010-2050年德国人口增长趋势预测
第二，德国各联邦州的人口发展严重非均衡，区域间调整经济结构的难度迅速提升。
2007年，各联邦州中除柏林有189人的微量人口净增加之外，其余各州均处于人口负增长状态，北莱茵－威斯特法伦、下萨克森和萨克森分列人口下滑的前三位，人口分别净减少33786人、16955人和15212人。从2006年德国各联邦州人口自然增长与机械增长加总后的规模数据看，人口净增长的州有：巴登符腾堡（+3.1千人）、巴伐利亚（+23.9千人）、柏林（+8.8千人）、不来梅（+0.5千人）、汉堡（+10.6千人）、石勒苏益格－荷尔斯泰因（+1.3千人）。其余各联邦州都出现人口净减少。其中，人口递减的州包括，北莱茵－威斯特法伦人口净减少（-29.4千人）、萨克森－安哈特（-27.9千人）和萨克森(-24.0)。分析发现，人口净增长的各州都是经济发达区域，可见地区经济发展与人口的空间流动和集聚有极强的相关性。至于德国人口增长的途径，数据显示，各联邦州人口净增长的数量指标基本相似，都没有明显变动。因此，德国未来各州人口净增长将主要依赖外来人口的补充。
图2 德国各联邦州人口发展（单位：千人）
第三，家庭人口生育计划与受教育水平反相关，对未来德国的国民人口素质造成潜在威胁。
在德国，受教育水平与个人生育决策严格反相关。抽样调查和统计显示，在德国已经结束家庭生育计划的40岁以上的女性中，高、中、低三个层次学历者的无子女比例分别为26%、16%和11%。经济差别是影响家庭生育决策的另一要素。德国东、西部女性不生育的比例，在40岁至75岁年龄段中分别为8%和16%；在35岁至39岁年龄段则为16%和28%。差距非常显著，德国东部女性不生育比例要远低于德国西部。相反，外国出生、移民德国的女性具有很高的生育率，并且该类人群中单身母亲的子女数量不断增长。在相同的人口生育激励政策作用下，之所以存在生育倾向的明显差距，显然是由于个人身份、家庭经济条件以及对生育激励政策（主要包括父母津贴与子女津贴等经济支持、幼托条件，以及政府对年轻父母在家庭与职业衔接上的支持等）反应的不同弹性所致。
图3 2006年德国各联邦州的人口净增长（单位：千人）
（二）当代德国人口结构的现状与存在的问题
本文将从年龄、流动人口、就业和收入的角度，描述当代德国面临的人口结构困境与问题。
第一，老龄化趋势严重，成为困扰人口良性代际循环的重要结构性问题。2006年末的数据显示，德国总人口8231.49万人。其中，60岁以上的老年人为2060.32万人，占全部人口的比重为25%，表明德国已经进入严重的老龄化社会。数据显示，除巴登符腾堡、巴伐利亚、柏林、汉堡四个州的60岁以上人口比重为24%，略低于全国平均水平之外，其他各州都高于全国水平。老龄化比重最高的州则依次为萨克森(29%)、萨克森－安哈特(28%)和图林根(27%)。老龄化人口结构对社会保障和公共产品与服务开支造成巨大压力。然而，2007年各联邦州公共预算与税收收入情况反映出，老龄化最严重的三个州的公共预算收入仅分别为213.94亿、120.60亿和111.11亿欧元，萨克森在各州中位居中游，萨克森－安哈特和图林根则位居末尾，由此造成了社会保障需求与供给能力上的严重不对称。
图4 2007年德国各联邦州老龄化人口结构②
图5 2007年德国各联邦州公共预算与税收收入情况 （单位：百万欧元）
第二，国内劳动力人口比重低，需要境外适龄劳动人口补充，但人口净迁入规模受到就业人口比重的约束。1991年至2007年的劳动力数据显示，其间德国劳动力人口占总人口比重一直在50%-52%的较小振幅区间摆动，劳动力的市场供给长期没有扩张。本国劳动力的供给不足导致跨国人口流动的年龄结构以适龄劳动人口为主体。其中，18-25岁和25-30岁年龄段的外国净移入人口规模分别为51326人和19258人，该年龄移入人口分别占全国同年龄人口总量的7.5%和3.9%，占据主导地位。然而，从1991年开始，德国就业人口占总人口的比重长期在45%-48%的区间内波动，就业人口比例偏低，规模不足，造成境外适龄劳动人口的流入困难，严重限制了德国欲借助国际劳动力市场缓解国内人口增长不足的意图。
第三，德国地区间的单位工资水平差距过大，导致劳动力市场规模和人口结构的不稳定。统计显示，在原东德地区基础上构建的新联邦州的劳动力小时工资和月均收入为14.24欧元和2441欧元，仅为老联邦州平均水平的68%和70%。从性别来看，新联邦州的男性人口的小时工资和月均收入仅相当于老联邦州的65%和67%，收入差别远超过两个地区女性劳动者的收入差距。收入差距过大造成劳动力的跨区域流动规模不断上升，将对全国劳动力市场的宏观稳定以及地区人口结构的平衡发展造成严重的不利影响。
（三）当代德国人口分布的现状与存在的问题
本文将从静态和动态两个角度论证德国人口分布方面的现存问题。
第一，在人口静态分布上，德国最大的问题是人口密度过高而人口空间分布不平衡。2006年，德国人口分布的平均密度为231人／平方公里，是欧盟人口最稠密的国家之一。然而，在16个联邦州的分布值上，柏林、汉堡和不来梅三个城市州的单位人口密度分别达到3820、2323和1642人／平方公里，位居前三位；人口密度最低的梅克伦堡－前波莫瑞州仅为73人／平方公里（见图6）。人口分布密度最高值与最低值之间相距52.5倍，即使相对于德国平均水平，柏林也超过16.5倍，表明德国城市的人口集聚规模水平畸高，柏林的首都城市职能对人口的综合吸引作用表现无遗。德国人口分布密度的区域结构非均衡特征更为显著。以前东、西德区域为单元，2007年，前西德、东德两个地区的人口密度分别为264和152人／平方公里，分别是德国人口密度平均水平的1.14和0.66倍（见表3），足见地区经济发展水平的差距对人口集聚和分布密度的影响非常显著。
第二，德国国内各联邦州的人口净流向结构严重不平衡，前东德地区的五个联邦州均为人口净移出州。数据显示（见图7），2006年德国所有联邦州中，按照移入人口数量依次为巴伐利亚州（34153人）、汉堡（8875人）、石荷州（7970人）、巴符州（5673人）、莱法州（5187人）、黑森州（2765人）、柏林（1955人）和不来梅（1371人）；按照人口移出数量依次为萨尔州（2364人）、勃兰登堡州（3045人）、北威州（5270人）、下萨克森州（7675人）、萨克森州（9284人）、梅前州（9736人）、图林根州（13780人）和萨安州（16794人）。其中，前东德地区的五个联邦州均为人口净移出州。
第三，德国向海外移民的趋势上升，成为近年来人口下降的又一个漏出通道。2007年12月31日，在德国停留的外籍居民人数累计为6744.9千人。在来源结构上，较2006年呈现大幅增长的人口来源国包括保加利亚(19.9%)、卢森堡(13.3%)、罗马尼亚(15.3%)、黑山共和国(168%)和塞尔维亚(171%)。但是，德国与国外之间的人口流动数据显示（见表2），2006年移民海外的德国人超过返回德国的人数达到6.6万，2007年又有16.1万德国公民移民海外。从德国与国外之间人口流动的连续数据分析，德国跨国净移入人口的差值出现逐年递减的显著趋势。从国际人口迁移净变动的数量看，依靠移入人口弥补国内人口自然增长缺口的任务已经无法完成。
第四，城市密集区是德国人口高度集聚的重要载体，但是德国大城市的空间分布严重不平衡。从德国境内10万人口以上的城市分布状态看，德国西部10万人口以上的城市数量远高于东部地区；30万人口以上的大城市在东部地区仅有两个；在德国东部地区，居住在10万人口以上城市的人口仅有258.3万，远低于德国西部的大都市人口规模，其余均居住在小城镇和农村居民点。
图7 德国各联邦州人口移入／出统计（单位：人）⑤
德国城市的空间分布严重失衡。从行政区划来看，北威州、巴伐利亚、巴符州、下萨克森、黑森和萨克森等联邦州的城市分布相对密集；勃兰登堡、萨尔和梅克伦堡－前波莫瑞三州则是城市集聚效应较低的地区。从经济区的角度，莱茵－鲁尔区、莱茵－美因地区、莱茵－内卡河流域地区、德累斯顿－莱比锡－开姆尼茨的萨克森三角区；柏林、汉堡、不来梅三个城市州，以及法兰克福、斯图加特和慕尼黑三大都市区是当前德国工业密集、经济发达和人口高度集聚的地区。德国各联邦州行政区划的等级结构体系则充分反映了城镇分布失衡的现象。例如，巴伐利亚、北莱茵－威斯特法伦、下萨克森和巴登符腾堡四个州的独立城市和乡村县的总数分别为96、54、46和44，位居全国前四位。
三 当代德国人口困境的社会经济危害性
德国当代“人口困境”造成的社会经济负面影响显而易见，而且其危害性有不断上升的趋势，具体表现在以下几个方面。
在经济方面，持续的负人口自然增长率，加之平均60.3岁领取养老金的低龄退休标准，导致德国适龄劳动人口规模长期处于绝对减少的境地，生产要素之间的结构关系无法协调。其次，全球化和高科技产业化浪潮，使技术和资本有机构成迅速提升，与市场需求相比，德国人力资本积累和高技术人才供给存在巨大缺口。再次，人口年龄结构的严重老龄化使德国社会保障运行陷于收支倒挂的恶性循环，将不可避免地削弱德国社会福利制度运转的支撑基础；另一方面，德国人口收入结构出现显著的不均衡格局，原东德地区部分联邦州的低收入人口比例高达20%，导致生产－消费－收入－分配之间无法逾越“落后陷阱”的恶性循环。
在社会发展方面，德国对境外劳动力或者外籍人口迁入的依赖也将产生一系列的潜在危害。首先，1971年开始，由于联邦政府放宽关于逗留许可的期限延长和手续简化方面的限制，外来移民身份得以合法确立。然而，随之引发了较大规模的移民家庭成员随迁浪潮，使得德国政府旨在精确调控人口流动的政策的执行难度和操作成本迅猛增加。其次，受周期性和结构性的经济景气冲击，迁入德国的流动人口与接收社会的群落关系存在摩擦，影响德国经济竞争力和社会发展。例如，服务性行业已经成为德国社会经济增长的支柱部门，劳动力市场需求结构快速演变，流动人口的失业率大幅增加。而囿于技能、语言、民族和文化等诸多原因，大规模涌入的外籍人口的失业率远远高于本国雇员，事实上形成了“本国雇员／局内人－外籍移民／局外人”进行博弈的社会分层结构，对移民社会的和谐发展与统筹治理造成沉重负担，社会完整性受到损害。
在福利制度层面，人口困境将加剧德国社会保障运行与福利制度改革的难度。德国社会保险制度的初衷是为劳动者创造等值化的空间分布环境，因此，全面覆盖了医疗、养老、工伤、失业、护理等诸多领域，然而部分制度的设计失当致使其成为对人口调节的负激励。首先，优厚的社会福利报酬诱致劳动者主动失业或者迟滞就业，导致社会支出激增，迫使德国政府大量举债，全国财政赤字超过GDP的4%的欧盟稳定公约的规定指标，德国福利社会体制的可持续发展能力面临考验；其次，工资负担、福利负担和政府其他开支急升，劳动力成本过高，企业赢利能力降低，国内投资向中东欧和亚洲等成本低廉地区和新兴市场转移，德国国内企业竞争力被削弱；再次，流动人口年龄结构出现老龄化趋势，对养老金和医疗保险的提取金额不断上升，流动人口对公共财政贡献逐渐减弱；最后，就业保护制度有失灵活性，企业解雇劳动力受到工会等多重制约，劳动力成为企业所有制，全国统一市场下的空间合理流动无法形成。
在空间发展层面，人口与经济的和谐度是区域均衡发展和提升国土资源开发效率的重要基础。德国注重“大均衡、小集中”的空间开发目标，并为此搭建出了包括：(1)若干人口和经济高度集聚的中心城市；(2)若干呈现均衡分布格局的大都市区；(3)导引国土平衡发展的交通连接和人口过渡空间等区域空间发展规划的完备架构和国土开发的支撑体系。因此，当代德国出现的区域发展失衡和核心城市人口过度集中等景况，将导致德国无法实现国家空间开发的均衡布局结构目标，人口要素的空间分布效率更无从谈起，甚至还会进一步加剧经济和社会问题的严重性。
四 德国新人口政策体系修治的导向、框架与工具
（一）德国新人口政策体系修治的原则与导向
构建新的德国人口调控政策体系必须遵循“平衡、统筹、利益、持续和协调”的发展理念和基本原则。其中，“平衡”是指，人口调控政策须以不断消除地区间的发展差距作为目标指向，保证在全国和各州范围内创造出同等质量的高水平的工作与生活的均衡保障条件。“统筹”包括两个层面的内容：一方面，人口调控应有效地整合各类分支调控政策，彻底消除碎片化政策供给模式的内部冲突和相互抵消作用；另一方面，人口综合调控体系要保证在多元化主体之间形成激励相容的政策制定环境。“利益”是指，针对人口流动性强，对发展环境与净福利效益反映最为敏感的要素属性，通过构建综合利益激励机制引导符合市场经济准则的人口运动规律。“持续”是指人口调控政策的实施必须纳入社会、经济、人口、环境和文化相互协调的可持续发展框架之下。“协调”包含两个重点，一是人口调控应遵从经济全球化、区域一体化和城市化等战略规划关于人口准备条件的各项需求；二是加快推进城市与农村乡镇、核心城市与外围地区、城市经济区与行政区域等不同载体的时间发展序列和空间有机统一。
依据德国新人口调控政策体系的构建原则和导向，以及德国在人口的规模、结构和空间分布三个维度的现状描述与问题分析。本文将未来德国人口调控政策体系修治目标下亟待解决的核心问题归纳如下表所示：
（二）德国新人口调控政策体系的基本框架
基于德国人口调控政策的原则、导向与需要解决的核心问题，本文将未来德国人口政策调控体系的基本框架和修治重点概括如下图所示：
图8 德国新人口政策调控体系的基本框架
资料来源：作者自制。
在此，对未来德国人口政策调控体系的基本框架和修治重点作如下几点阐释：
第一，鉴于人口是一国社会经济发展的基石以及唯一活劳动生产要素的重要性和复杂性，在政策制定的层面上，未来德国新人口调控政策体系应由决定性、影响性和辅助性三类政策所构成，旨在搭建出型如“金字塔”的政策组织体系，以增强政策间的互补性与衔接作用。辅助性政策重在改善政策制定的社会基础与环境氛围；影响性政策旨在解决与人口现象紧密相关的间接影响要素与外部问题；决定性政策则是直接作用于人口规模、结构和分布调控目标的对策与实施工具。
第二，在政策执行层面上，划分出政府主导和非政府主导的两类政策实施主体，这是因为德国实行国家资本主义体制，介于完全政府主导的计划经济模式与完全非政府主导的自由市场经济模式之间，因此必须强调德国人口调控进程中的两类主体的职能结合；同时，强调非政府主体地位，还可以对私人投资、NGO、企业参与发挥积极的引导作用。
第三，在政策的实施环节上，强调两类主体的职能分工与合作。除两者协作完成辅助性政策外，政府部门主要承担国土开发规划、人口立法、福利制度改革、财政支出控制、区域均衡发展等宏观规制与调控职能；企业、个人、NGO等非政府主体主要参与产业集聚、技术创新、社会服务、地区分工组织等微观运行环节的政策供给与执行。
（三）德国新人口调控体系的政策实施工具
本文对德国新人口调控政策体系的重点内容及相应的政策实施工具归纳如下表所示：
注释：
①以下图表非注明者与此相同。
②数据为2006年末的时点人口数据。
③新联邦州是指前民主德国地区；老联邦州包括前联邦德国和柏林地区。
④前西德地区包括原西柏林，前东德地区包括原东柏林地区。
⑤正值为移入人口，负值为移出人口；本图根据德国2008年统计年鉴数据绘制。
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