官员“晋升锦标赛”与县域公共财政建设，本文主要内容关键词为：锦标赛论文,县域论文,公共财政论文,官员论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、官员晋升的锦标赛
2002年，中共中央组织部为规范干部选拔任用制度，特别制定并发布了《党政领导干部选拔任用工作条例》(以下简称《条例》)，而各省(市、自治区)党委也为此专门制定下发了关于学习贯彻《条例》的意见，要求各级党委充分认识《条例》颁布实施的重大意义，把握特点，提高学习效果，严格执行《条例》规定的原则和程序，将干部选拔任用工作提高到一个新水平。众所周知，选拔和任用领导干部无论对于哪一级政府来说，都是一个极为敏感的话题，因为这直接关系着政府成员个人的前途和利益，关系着未来事业的成败。作为主管全国干部工作的中组部，发布这样一个文件的目的，也是将干部选拔任用这样一个意义深远的工作予以制度化和规范化，力图杜绝在干部选拔任用上的种种不良现象。按照传统的干部考核标准，任人唯贤、德才兼备的人才是领导干部的理想人选。应该说，这样的选材标准虽然沿用了几十年，仍然没有过时，依然是最重要、最有效的选材标准。
事实上，晋升制度无论是在政府，还是在企业，都是一种非常有效的激励机制。但问题的核心是如何将真正优秀的人才选拔上来。自改革开放以来，地方官员晋升的标准已经由过去的政治挂帅让位于经济绩效。自20世纪80年代中期以来，中央就已经将干部管理权限下放给地方，确定了下管一级的干部管理体制。就县级干部的任命权来看，主要是由市(地)一级党委和政府来掌握。那么，市(地)一级党委和政府是如何对众多的县级干部进行考核呢?当然需要在县级干部之间进行绩效比较。在经济发展作为首要任务的情况下，市(地)级党委和政府采取的一个简单可行方法就是考核这些县级干部任内的经济绩效，甚至可以简单地比较各县(区)的GDP增长情况。这就是所谓的上级政府通过任命权对县级政府发动的经济竞赛，也就是本文所称的“晋升锦标赛”。作为一种激励机制，锦标赛的核心特征是有关参赛者更加关心的是自身在竞赛结果中的相对位次而不是绝对结果(Lazear and Rosen，1981)。需要特别指出的是，各省(市、自治区)政府同样对各市(地)政府发动类似的经济竞赛，中央政府也把各省(市、自治区)经济发展的绩效当作重要指标来考核省(市、自治区)政府的业绩。
现实中，举办“晋升锦标赛”是需要有若干前提的。首要前提是政府要将经济发展作为最主要的任务。在发展是第一要务的口号下，这一点在过去的二十几年里已经无须证明。其次是县级政府官员将晋升作为最主要的激励之一。作为县级官员来讲，在自身收入水平由外力决定的情况下，①晋升可以获得更多的精神满足。在我国现有政治体制下，对于县级官员来讲，不晋升意味着永远失去了下一轮晋升的机会。②因此，这一点也是毋庸置疑的。事实上，即便是无法晋升，要保持住原有职位也需要取得相当的经济绩效。其三是市(地)级党委、政府能够依据各县(区)的经济绩效来决定晋升的次序。也就是说，经济绩效应该是决定晋升与否的最主要筹码。应该说，在各县(区)经济社会存在大量类似的情况下，市(地)级党委、政府对它们之间的比较是容易的，而在各省(市、自治区)也对市(地)发动经济竞赛的情况下，经济绩效对于县级官员的晋升是能起到相当重要作用的。最后，县级政府官员能否通过自身努力赢得经济增长的结果。关于这一点，考虑到近些年来，尽管大量事务管理权已经由“块块”管理转移为“条条”管理，县级党委和政府的管理权限已经被大大削弱，但毕竟仍然对经济社会事务掌握着巨大的影响力。因此，这一点仍然是肯定的。不过，需要补充的一点是，在县域内部，能够为经济增长作出贡献的官员同样获得了更多的晋升机会，从而激励县域内部的官员为可能的经济增长展开竞争。
二、晋升锦标赛与县域财政转型
毫无疑问，在“晋升锦标赛”之下，地方政府官员对于经济增长具有极高的热情。地方政府在招商引资、推动经济增长方面做了大量工作，推动了地方的经济增长。正如很多经济学家所指出的那样，我国存在着区域市场分割、行政垄断、对企业行为过度管制和干预等种种问题，但我国近30年来却取得了世界上难以置信的经济增长。其中一个解释就是，地方政府官员为了获得经济增长从而得到晋升，充当了企业产权保护者和市场维护者的角色，在一定程度上缓解了上述问题。换言之，“晋升锦标赛”在某种程度上是对产权保护和市场维护的替代。这里特别需要指出的是，对于县域来讲，与城市相比，其招商引资的难度相对是较大的，原因是其基础设施落后、投资环境相对恶劣，这也是一段时期以来县域经济发展迟缓的重要原因。因此，需要投入更大的精力、拿出更为优惠的条件来招商引资。
尽管“晋升锦标赛”点燃了县域官员发展经济的热情，着力于推动本地经济增长，但带来的问题也是较为严重的。其突出表现在导致资源配置的扭曲上。如为招商引资出台种种过于优惠甚至是违反国家法规的政策，置国家的宏观调控政策于不顾，依然着力发展一些高耗能、高污染的项目等。在县域内，各地借助近年来城市化的契机，将道路、市场、公园、广场等见效快、耗费资源多但能推动GDP快速增长的基础设施作为发展的重点，由此引发乱拆迁等一系列社会问题，湖南省嘉禾县拆迁案就是一个典型的例子。需要特别指出的是，许多县在建设道路、市场、公园、广场的同时，往往还拖欠大量公教人员工资，甚至将本来用于给公教人员涨工资的上级转移支付来建设以上项目。
在这种情况下，县域公共财政建设就显得尤为艰难了。按照公共财政的含义，政府应该将提供合格足够的公共产品作为财政支出的首要任务。但在“晋升锦标赛”之下，为了获得GDP的快速增长，县级政府将有限的财力主要投向到生产建设之中，而对教育、卫生、文化、社会保障等公共产品却较少关注，导致公共产品供给严重不足。显然，目前县域财政依然保持了建设性财政的基本特征，向公共财政转型步伐缓慢。
显然，要想使县域财政转型的步伐更快一些，就有必要对“晋升锦标赛”进行调整，一种见效很快但较为极端的做法是，只考核县政府对公共产品的提供状况。这种方法的缺点是，忽视了县域经济仍然相对落后的现实。
注释：
①这里是指官员的薪酬由上级政府统一决定。
②这与西方国家不同。在西方国家，官员任职不必一定要有下一级任职的经历。