智利、墨西哥和阿根廷的国有企业改革，本文主要内容关键词为：智利论文,墨西哥论文,阿根廷论文,国有企业改革论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一 改革国有企业的战略
在80年代的拉美结构改革中，国有企业改革是一项重要内容。拉美国家认识到国有企业存在的弊端，逐步转变观念，决心改变原来国家干预经济的做法而实行国有企业战略，重新确立国有企业的作用、规模和范围。智利、墨西哥和阿根廷3国在不同时期以不同方式改变了原来的国有企业战略，为国企改革提出了明确的指导思想。
（一）智利军政府从执政时起就废除原来的法律规定，从根本上改变了政府对国家作用所下的定义。1973年9月，军政府通过了一项国有企业改革计划，表明它支持恢复私人部门的作用和减少国家对经济的干预。军政府认为，国家只应该拥有“战略性的”企业即对国家“至关重要的”企业，其余的国有企业，凡属阿连德政府时期没收的均应还给原来的主人，剩下的实行私有化。但在对国有企业进行分类和采取改革措施的时间表上没有作出更为明确的具体规定，这就使政府在推进改革的过程中有了一定的自由。在改革过程中，关于“战略性的”或“至关重要的”国有企业这一概念也在不断变化，这就使国有企业战略随着国内经济形势的变化而进行调整。例如，1978年批准了一份包括生产开发公司在内的19家重要分支企业的名单，规定它们与依法建立的企业将仍然由国家控制。到80年代中期，政府改变了态度，决定将原来归入“战略性”一类的许多关键性企业也予以出售，其中有几家是智利最大、历来为国家所有的企业，如国家垄断的全国电力股份公司和智利电话公司。
（二）1983年墨西哥修改的宪法重新规定了国家参与经济活动的部门，从而为国有企业改革奠定了法律基础。经过修改的宪法条款明确地规定和限定了国家以排他方式确立的“战略性”部门以及希望国家与社会部门（如工会、合作社）和私人部门共同参与的“优先部门”。按照这一规定，“战略性”部门包括造币，邮政服务，电报、无线电和卫星通信，货币发行，石油开采，基础石油化工产品，放射性原料，核能和电能生产与铁路。关于“优先部门”，宪法条款留有余地，使政府可以在政策上修改它的定义，但明确规定了政府将在未来促进经济发展中发挥补充作用。1986年，墨西哥又通过了一部关于国有企业的联邦法，确定了协调国有企业和管理机构之间关系的法律框架，还规定了管理和监督国有企业以及对其实行私有化的具体方法和步骤。总之，这部法律使对国有企业的管理有了更大的自主权，明确规定了改革国有企业的目标和转让国有企业的标准。
同智利一样，墨西哥政府在如何重新划分“优先”企业方面也具有较大的灵活性，而且在采取私有化措施方面也不必拘泥于明确的时间表，这大大有利于改革进程。在修改的宪法和新的法律已经规定的框架之内，墨西哥政府作出一项行政决定，把“优先”企业改划为“非优先”企业，进而确定了将要私有化的国有企业的数目和类别以及转让这些企业的方法和步骤。
（三）为了改变国有企业的战略以推动对这类企业的改革进程，阿根廷于1989年通过了两项新法律：《国家改革法》和《经济紧急状态法》。这两项立法赋予了政府对国有企业进行改组、私有化或廉价拍卖的职权，取消了对国有企业的大部分补贴并且停止执行《买阿根廷货法》。与智利和墨西哥不同的是，阿根廷的新法律没有明确规定国家应该干预的战略性部门，这使政府在推进私有化方面有了充分的活动空间。在智利和墨西哥划分为战略性部门的那些企业，在阿根廷成了最先私有化或出租的目标。
二 私有化政策的演进
为了缩小国有企业的规模和减少国家对经济活动的干预，在重新确定国有企业战略后，拉美国家不同程度地进行了国有企业改革。拉美国家国有企业改革的实质是改变国有企业的产权，即从企业的国家所有制变为私人所有制，因此，从这种意义上说，拉美国家的国有企业改革就是私有化。
实现私有化有5种途径或方式：一是直接出售企业资产；二是公开向一个私人或私人财团出售企业股份；三是由企业雇员或管理人员购买企业；四是将国有企业化整为零，单个出售给私人投资者；五是综合采用上述几种方式。（注：Antonio Martín del Campo,Donaldo R.Wi-nkler,Reforma delas empresas pú blicas latinoamericanas,Revi-sta de la CEPAL,Abril de 1992.）拉美实行私有化最常用的方式是直接出售和公开出售股份。据统计，拉美国家90%以上实行私有化的企业是以这两种方式进行的。（注：美洲开发银行：《拉美改革的得与失》，第127页，江时学等译，社会科学文献出版社，1999年6月。）
在拉美国家国有企业改革中，智利、墨西哥和阿根廷3国的私有化进程很相似，每个国家都随着改革的深入而不断扩大私有化的目标。最初出售经济中非战略性部门的小型企业，然后出售规模更大、更为重要的企业。
（一）智利的国有企业改革始于1974年。皮诺切特军政府始终把通过私有化缩小国有企业的规模和范围作为主要目标。私有化的最初着眼点是把阿连德政府执政时期实行国有化的企业归还给私人部门。1974～1975年，政府将241家企业归还给原来的主人，同时生产开发公司也廉价处理了50家国有企业。所以，在这两年中，只是将企业归还给其合法主人，实际上并没有真正启动私有化进程。70年代末至80年代初，政府进一步确立私有化政策，规定了对除属于“战略性部门”以外的所有企业实行私有化的目标。这一政策加快了国有企业改革的步伐。在1975～1982年间有100多家企业实行了私有化，出售的企业包括商业和工业企业、银行以及其他金融机构，其中大多数是生产开发公司的分支机构或子公司。
1982～1983年智利发生严重经济危机，政府被迫对将近50家破产企业重新实行国有化。许多人认为，这标志着智利私有化进程发生了逆转。但实际上，这不能说明政府对国有企业的政策发生了变化，而只是针对当时紧迫的特殊情况所采取的一种务实性措施。事实也确实如此，政府后来又以更好的办法对这些企业实行了“重新私有化”。经过这一次波折之后，从1986年开始，无论从交易金额角度还是从出售企业的重要性来说，智利私有化计划的范围都大大扩展了。在此后出售的企业中，不仅包括公益性服务业（电信业、电力和水），还包括其他一些“基础性”企业，而所有这类企业原来都被定为“至关重要”的企业。这一官方政策大大加快了智利国有企业私有化的进程，“截至1989年，除矿山、核基础设施等少数部门仍掌握在国家手里外，原500家国营企业中的绝大部分已实行私有化”（注：王晓燕：《智利》，第80页，当代世界出版社，1995。）。与此同时，政府还在1990年重新肯定了生产开发公司的作用。
（二）墨西哥自1982年起开始进行国有企业的改革，实施了一项缩小国有企业规模和范围的计划。墨西哥的私有化进程大致可分为两个阶段。第一阶段从1983年至1988年。在这一阶段中政府采取了与智利同样的做法，首先对中小型国有企业实行私有化。这些企业基本上是在70年代建立或国有化的，其经济效益和社会效益都很差。第二阶段始于1989年。在这一阶段，政府首先对战略性的、但没有竞争力的生产部门的大型企业（包括提供公益服务的企业）实行私有化，后来又于1990年开始对港口、公路、飞机场、发电厂甚至监狱等基础设施实行私有化。从实施私有化计划至1992年，墨西哥共有706家公司被廉价处理、出售、合并或转交给地方政府。在实行私有化的同时，墨西哥政府还自1990年起，通过取消物价调节的措施改善了现有国有企业的竞争环境，使其提高了经济效益。
（三）阿根廷国有企业改革政策的实施也可以分为两个阶段。从1976年至1982年为第一阶段。在这一阶段的私有化计划中，包括对将近150家小型国有企业实行私有化，其中大部分是政府于70年代初为防止廉价处理以及随之而来的工作岗位消失而购买的。在这一阶段中，由于一些大型国有企业、特别是军工企业属于战略性企业，不具备实行私有化的条件，同时一些大型企业财政状况不好，担心出售时价格太低，因此，只有很少的大型国有企业实行了私有化。从1989年梅内姆总统执政起，阿根廷开始了国有企业改革的第二阶段。在这一阶段政府制定了大规模的私有化计划。在1989年的《国家改革法》中，非常明确地规定了可以进行私有化和出租的国有企业。根据这项法律，政府制定了新的国有企业改革计划。新的改革计划将公益服务部门（电讯、电力）、铁路和石油部门列入改革对象，从而极大地扩大了私有化的范围。在这一阶段中，首先于1990年对一些公共服务业企业实行了私有化，后来于1992年出售了天然气和电力服务业，1993年出售了占国有企业总产值将近25%的石油矿藏管理局和钢铁企业。阿根廷第二阶段国有企业改革的特点是规模大，执行快。其原因有两个：一是政府态度坚决，决心通过兑现政府在进行改革和实现变革方面的承诺来提高公众的信心，而提高阿根廷公众的信心对于扩大私人投资和加快增长是至关重要的；二是由于第一阶段的局部改革措施执行不力且迫于国内私人利益集团的压力，政府认为，只有进行彻底的改革包括大规模私有化，才是能使国家发生变革的惟一途径。
三 私有化的方法和步骤
在国有企业改革的整个过程中，智利、墨西哥和阿根廷3国所采用的私有化方法是不断变化的。具体来说，就是各国政府都根据不断变化的经济形势、出售的国有企业的财政状况和改革的目的，灵活地使用了不同的私有化方法。同时，它们还根据前一段改革的经验教训，采用了一些旨在提高收益和较公平分配好处的私有化手段。
（一）在智利私有化的第一阶段，大多数企业都是通过直接出售企业的多数股权实现的私有化。一般来说，出售企业时，购买者先支付10%～20%的资金，其余部分用生产开发公司的直接贷款来筹资。虽然从原则上说，可能的购买者应该提供令人可信的有支付能力的证明，但在实际上，参加拍卖的条件很容易达到。此外，由于同时出售工业、商业和金融业的许多企业，而且又没有发育充分的国内资本市场，便出现了一种偏差，即刚刚转卖出去的企业的产权集中在少数几家大型金融和商业企业财团手中，而这几个财团当时负债率极高，所以这些刚刚私有化的企业非常脆弱，在1982～1983年的经济危机中受到了严重冲击，不少企业濒于破产，政府不得不对50家破产企业重新实行国有化。
智利政府总结了第一阶段的经验教训，在第二阶段的改革中提出了私有化的两个辅助目标：一是分散产权，二是对企业更多地实行资本化。为了达到这两个目标，它采取了具体的私有化方法。为了分散产权，生产开发公司向小规模投资者提供为期15年、实际利率为零、第一次只偿还5%的贷款。同时，对各种股东可以拥有的最多股份数量作出限制。此外，对于有意购买股份的私人投资者，在事先确认资格过程中进行了更为严格的挑选，尽量选择支付能力强的潜在购买者。为了使股权广泛地分散，还制定了一些专门的私有化方法，包括将股份出售给私人养老基金和让公共雇员参与的计划。后面这项计划的目的，是鼓励被私有化的企业中的职工购买股份成为企业的股东（如私有化的计算机公司和电力公司就完全是由员工购买的）。应该指出，这种旨在使员工受益的做法虽然对于争取民众支持私有化是重要的，但在私有化企业总数中毕竟只占很小比重。
智利使用最多的私有化方法是在证券交易所出售股票，通过拍卖大宗股票和逐步出售小宗股票将企业股份转让出去。逐步出售小宗股票这种做法有一个好处，就是便于利用市场信息确定出售价格。全国电力股份公司的私有化就是采用了这种方法，具体说就是将该公司的外债转移给生产开发公司，而生产开发公司同意它重新发行股票。这样做意味着将生产开发公司的大笔资金转给全国电力股份公司，从而大大减少全国电力股份公司的债务，使它的股票对于私人购买者更有吸引力。
（二）墨西哥在国有企业改革第一阶段(1983～1989)使用的主要方法，是将企业直接出售给本国私人企业，也有一些企业出售给工会组织。第一阶段私有化的企业都是小型公司，如旅馆、制糖厂、小型钢厂、纺织厂和汽车配件厂等。如在1985年，通过将全国旅馆连锁店出售给图尔纳尔集团，几乎全部廉价处理了旅馆业。在纺织部门，90%的工厂出售给了工会和厂内的工人。从1987年至1991年，又出售或廉价处理了将近30家制糖厂，使国家减轻了沉重的财政负担。
在改革的第二阶段，由于私有化规模和范围扩大，墨西哥政府制定了新的私有化办法。一方面鉴于国内没有足够资金购买的现实，另一方面出于鼓励外国投资的需要，墨西哥出售国有企业向外国购买者开放，允许外国投资者购买。1990年，政府重新对本国和外国购买者开放了将债务转化为资本的业务。这种业务限制在1000万美元和最多为50%的售价之内。此外，对于像墨西哥电话公司这样的国有企业，国家采用在证券交易市场出售的办法；而对渔业、制糖业和资本货部门的企业，则将它们组成企业集团在证券市场上出售。
（三）阿根廷在改革的第一阶段(1976～1982)，出售或廉价处理了大约120家小型企业。除了由政府直接出售以外，国内两个大型金融机构国家开发银行与国家储蓄和保险银行也出售了它们在一些企业中的股份。通过在证券交易所定期出售小宗股票和拍卖大宗股票的方法，这两家金融机构处理了大约200家企业，同时减少了它们在另外一些企业中的股份。从1989年9月改革的第二阶段起，阿根廷政府集中对电讯、航空、铁路和公路4个部门的企业进行私有化，而作为最大国有企业的国家电讯公司和阿根廷航空公司已于1990年实现私有化。