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中图分类号：D035 文献标识码：A 文章编号：1008-1569(2009)03-0042-07
公共部门合同制是这样一种制度安排：政府和私营企业、非营利组织或其他政府签订关于公共物品或服务提供的合同。在这种安排下，私营企业等是物品或服务的生产者，与之签订合同的政府则是安排者和付费者。长期以来，委托—代理理论为理解公共部门合同制提供了一个主导性的视角。然而越来越多的学者开始认识到，由于公共组织和私人组织在特征上的根本不同，源于私人企业管理的委托—代理理论并不能为公共合同提供具有说服力的解释，相应的也不足以指导公共部门的合同制实践。网络理论的发展已经为公共部门合同制提供了一种替代性的分析框架。
一、委托—代理理论运用于公共部门合同制的有限适用性
根据委托—代理理论，合同制关系下的政府是公共服务的委托人，与之签订合同的一方是其代理人。委托—代理理论的一个关键假设是，委托人和代理人的首要动机是实现自我利益，这决定了缔约双方的动机和目标可能不一致，所谓的“代理成本”就会出现。委托—代理理论为减少代理成本提供了一系列解决方案，例如针对逆向选择问题，委托人可以利用各种检测机制来降低缔约风险；而道德风险问题则可以通过监督代理人行为加以改善，也可以通过改良制度设计使代理人的利益和委托人的工作目标相一致。虽然委托—代理理论为合同关系做了颇为精到的解释，但是公共组织和公共政策过程的复杂性使它在运用到公共部门合同制时却面临着失效。具体而言，委托—代理理论的失效表现在：
第一，公共部门存在远比私营部门复杂的委托代理关系。政府中的委托代理问题主要出现在三个层面上。①一是作为委托人的公众必须控制其代理人，即选举产生的政府官员。但公众并没有共同的目标，而且缺乏有效地表达其多样化意愿的能力。二是政府官员本身同时也是委托人，他们必须对其代理人，也就是公务员实施有效控制。由于公务员的职业保障，这一任务比在私营部门更困难。三是政府作为委托人必须对其代理人，即公共服务的承包人进行控制，促使承包人以最小的成本实现组织目标，降低风险，并且鼓励创新和高效率。
第二，在存在多重委托—代理关系的时候，委托—代理理论会假定在委托人和代理人之间存在着线性的等级结构，彼此相邻的层级间形成委托—代理关系，从而在总体上构成一个多层委托—代理系统。但现实中的关系却往往不是这么一目了然。格姆雷和巴拉举了这样一个例子：美国的医疗救助项目是由联邦政府和州政府共同提供财政支持的，因此美国马里兰州一个名为“庄园看护”的疗养院同时是联邦政府和州政府的代理人。在联邦体制下，联邦政府可以告诉马里兰州怎样花联邦的拨款，但是如果不涉及联邦拨款，联邦政府就没有类似的权力。此外，“庄园看护”疗养院作为一个营利性的企业还须对持股人和顾客负有责任。使问题更加复杂化的是，这个疗养院还加盟了一个连锁经营的疗养院，这意味着它还负有另一套责任。②显然，这个例子中的多重委托—代理不能简单地归为等级制的关系。
第三，委托—代理理论倾向于把委托人的目标看做是单一、既定和相对不变的，但在现实生活中，委托人可能会有多重目标，并且目标会随着时间的推移而发生变化。这在公共部门中尤为如此。衡量公共服务好坏的标准包括服务提供的效率、有效性、回应性以及责任等，然而这些标准时常互相冲突，因此公共管理的过程不可避免地成为一个在不同标准之间权衡的过程。此外，在公共政策的执行过程中，政策目标会根据环境的变化而不断得到修正，因此基于前期目标而建立的委托—代理关系在新的状况下有可能不会继续适用。可见，公共政策的目标特性也是委托—代理理论应用于公共部门时所面临的障碍。
第四，委托—代理理论关于合同缔约方的自利假设不能完全成立。合同制下的委托人会有一种固有的偏见，即代理人完全是出于一己私利而谋求合同关系的。但这不是现实生活的真实写照。越来越多的私营企业将社会责任看做是其使命的一部分，在追求私人利益的同时也力图创造公共价值。而大量非营利组织更是将提供服务、帮助他人和改造社会等目标置于首位。
第五，委托—代理理论虽然认为公民是公共服务的终极委托者，但是在解释公共合同外包时，却倾向于将合同看做是政府部门和提供外包服务的营利性企业或非营利组织两方之间博弈的均衡结果，公民只能作为合同关系之外的第三方被动地接受服务，其命运完全取决于委托人和代理人之间的较量。③但是公民作为公共服务的对象，实际上却是构成服务提供链条的关键一环。公共服务归根结底是要为了满足公民的需求，当公共部门将某项物品或服务的生产委托给私营企业或非营利组织时，其出发点是要“为公众做个好交易”。④在外包合同的签订与运作的过程中必须加入公民的积极参与，充分考虑他们对服务的感受与评价，而不是将其看做是合同关系的“局外人”。
总之，政府签约中涉及众多的政治责任、政治标准以及完全不同于企业的服务提供动机，多委托人代理和多重任务代理等现象导致委托—代理理论很难明确说明它应如何运用到公共部门。委托—代理理论的困境迫使人们寻找一种理解公共部门合同制的替代方案。理想的状况是，这种替代的理论可以有效地将公共合同关系的非等级性、动态性和复杂性纳入其研究范畴。近些年来，网络理论的出现和发展已适时地为公共部门合同制指出了新的解释性路径。
二、理解公共部门合同制的网络理论途径
（一）公共管理中的网络和网络理论
在公共管理研究中，强调多元参与主体的网络理论经过几十年的发展已经形成一个较为完善的理论体系，并同强调多级规则制定结构的制度主义一起构成了当代治理理论的两大块内容。⑤公共管理网络一般由政府机构、私营企业、非营利组织等官方与非官方的行为者结合而成。网络形成的原因是它能产生最大可能的公共价值，而这种价值要比个体在不合作的情况下独自实现目标的总和还要大。⑥公共管理的网络理论认为，形形色色的网络行为者之间存在各种正式或非正式的联系，如交换和互惠、共同利益、共享信念和职业观念等。具体来说，“网络包括机构间合作项目、政府间的项目管理结构、复杂的合同安排和公私伙伴关系。此外网络还包括由公共机构、私营企业、非营利的或自愿组织构成的服务提供系统，这些行为者因为相互依赖和共享项目利益而联系在一起。”⑦因此，网络理论为公共管理提供了理解官僚机构与企业、非营利组织等彼此互动的重要途径。
从网络理论的视角来观察政府和企业、非营利组织等非官方行为者的互动有重要意义。首先，它既包含了等级制关系，也包含了非等级制关系。网络是由各种组织或其部分组成的相互依赖的结构，其中的一个单位不再仅仅是在某些更大规模的等级制安排下的另一单位的形式上的下属机构。⑧相反，对资源的互相依赖会导致网络行为者之间非等级制的关系。网络的外延相对较广，只要包含两个或两个以上的组织，它们之间的关系就不是严格的等级制。其次，网络理论表明，资源交换使网络参与者的目标得以实现。任何一个参与者都无法主导整个网络。网络行为者除共同利益之外还具有各自的利益，除共有目标之外还兼备各自的目标，这些利益和目标的实现都要依靠资源的交换。行为者彼此之间由于对他人的资源需求及其获取资源的方式被或松或紧地联系在一起。网络将一直存在至目标的实现或目标的更改或放弃。再次，网络理论还突出了责任问题，当等级制组织形式转为更具流动性和更为复杂的网络关系时，责任的问题就更重要了。⑨不同行为者资源上的相互依赖、行动上的协同与互补、个体目标和集体目标的渗透影响所导致的结果是，当网络出现问题的时候，责任应由多元行为者来承担，而不再可能归咎于某个个体行为者身上。
我们还应认识到的是，公共管理网络并不是自发形成的，而是由特定政策工具的选择所推动的。“在大部分政策领域中存在的是一种密集的政策工具集合体，而许多工具又都将公共机构推入了与第三方合作伙伴相互关联的各种复杂关系之中”。⑩这些年来由于政府资源受限和对政府角色的反思，公共物品的提供不再被认为是政府的“天职”。当政府必须减少自身职能，并同时增加来自其他政府、企业或非营利组织的创意时，其实就是在为包含多方平等参与者的网络治理结构的形成创造契机。早期的公共管理网络研究者奥图尔发现，在美国网络治理的出现源于联邦政府降低了对地方政府的资助承诺，而各州政府出于补偿地方的考虑建立起了周转贷款基金。周转贷款基金诱发新的治理结构产生，使具有必要资源和技术的新的行为者得以参与进来。(11)
（二）公共服务提供的网络本质
公共管理的目标之一是提供公共服务。现在人们已逐渐认识到，公共服务的提供具有“网络”的特性，即服务提供不能只依靠单一的政府主体，而必须依靠包括企业、非营利组织、社区等多方主体的服务网络来提供。
首先，对政府角色的重新思索为非政府行为者参与到公共服务的提供中来开启了方便之门。公共物品和服务的非排他性和共同消费性特征为集体行动提供了充分的理由。在过去，集体行动曾被理所当然地认为是政府行动，但是现在人们已经意识到公共物品和服务还可以依靠其他的集体方式来获得，比如社区行动或志愿者的联合行动。更为重要的是，削减公共开支的压力也迫使政府不再将公共服务的“提供”和公共服务的“生产”之间画上等号。一旦明确公共服务的生产和提供可以一分为二时，一种新的共识产生了：公共部门雇员可以直接生产公共物品，但其他纳入多元参与主体的制度安排，如合同外包、特许经营、志愿服务等也同样能够生产。
其次，服务的个性化特征也使包含多元参与者的网络安排成为必然。公共服务的最终目标是为了让公民满意，然而由于个体公民对服务的需求和对服务质量的期许各不相同，若想客观地测量“公民满意度”便难上加难。服务的个性化特征曾使李普斯基认为，基层官僚应被赋予自由裁量权方能为公众提供量身定做的服务；政策执行的关注焦点应是公共项目中所有的公共与私人的参与者、他们的个人和组织目标及战略以及他们在执行政策过程中形成的连接网络。(12)萨瓦斯也从服务的具体性出发，进一步论证了这种存在于消费者、生产者和提供者之间的网络关系。他认为，多数社会服务并不能被精确描述，质量也难以测定。在此情况下，“任何人或任何安排方式都难以保证其满意供给……因此，只能通过广泛的监测、严密的控制、消费者对生产者的经常性信息反馈、生产组织中上下层之间的紧密合作、经常的调整和矫正、消费者和生产者之间持久性对话以协调期望、能力和成就等，才能使该项服务得到满意的提供”。(13)所以说，良好的服务提供取决于介入服务各方之间的伙伴关系，而这种关系超越了建立在消极假设基础上的委托—代理理论。
以上表明，公共服务的提供只有在网络中方得以顺利进行，当我们在思考公共部门合同制的时候，应充分考虑介入服务各方高度的相互依赖与合作关系。当政府建立合同关系不只是为了简单购买商品，而是为了获得服务的时候，它往往会期待一种更为长久的伙伴关系，而不是“一锤子买卖”。(14)这一点在政府自身服务提供能力不强，或在给定部门中可选择的供应商的数量受到限制时尤其如此。
（三）从网络理论的视角理解公共合同
网络理论为理解公共部门合同提供了一个新的视角。委托—代理理论的分析单位是个体行为者，而网络理论的分析单位是由不同行为者构成的整个网络；委托—代理理论强调的是个体利益和个体目标，而网络理论在承认个体利益的同时，进一步强调共同利益和共同目标；委托—代理理论倾向于将委托人和代理人的利益对立起来，把合同看做是存在利益冲突的委托人与代理人之间的零和博弈，而网络理论则认为合同制不能简单地解释为等级制的委托—代理关系，在很多情况下更是一种建立在协商基础上的共赢的伙伴关系。总之，公共部门合同虽然可以用委托—代理理论来解释，但是合同终究是两个独立组织之间的自愿联系，其组织关系是商谈而不是命令。从这个角度来理解合同，网络理论比委托—代理理论更适用。网络理论的贡献在于：
第一，网络理论提供了看待参与合同治理各方的一种“伙伴关系”视角。假使我们从委托—代理的视角将合同关系看做是一场零和博弈，这就喻示着出于公共利益的考虑，政府必须“赢过”承包组织，处心积虑地对其加以控制，并尽可能地将风险转嫁到承包者身上，即使这样有害于服务的持续提供。而伙伴关系则意味着“共赢”，不仅政府要从网络治理过程中实现公共服务的目标，承包服务的企业和非营利组织同样要从合作中实现各自的使命，促进组织的不断成长。美国总审计署发现，公共合同往往承担着公私部门变革媒介的角色。一些扩大合同运作的政府机构或城市自身在这一过程中进行了组织内部和外部运作的再造。(15)而对于私营企业来说，政府合同长期以来一直是影响其管理实践和创新行为的推动力量。此外，网络理论还把公民在公共服务中的作用提上了议程，而这是委托—代理理论极易忽略的。公民是公共服务最重要的消费主体。目前各国治理改革的核心是使公共服务的提供实现顾客导向和结果导向，而了解公民的确切需要是实现这些目标的前提。网络理论清晰地阐明，公民不仅仅是被动的服务接受者，更是重要的服务网络参与者，担负着将服务信息反馈给政府和承包商的作用。
第二，网络理论意味着公共管理者在合同制下的新职能。虽然网络产生于各种试图缩小政府规模的努力，但网络的出现实际上反而延展了公共行政的边界。作为公共利益的代表者和政府资源的合法使用者，公共管理者理所当然地成为网络的管理者。他们现在要做的是引导网络参与者分享彼此的信息，学习从不同角度认识问题，以及通过谈判达成共识，以此来积累网络得以运行的社会资本。具体来说，除了计划、组织、人事、预算和组织内其他一些传统职能外，公共管理者还应从事以下活动：(1)激活，即明确网络参与者和利益相关者，并探明其技能、知识和资源；(2)建构，即建立并影响网络的运行规则、主导规范与价值，并改造网络参与者的观念；(3)动员，即吸引人们对共同事业做出承诺并付诸实现；(4)综合，即为网络参与者之间富有成效的互动创造有利的环境条件。(16)在合同治理下，以上四种职能是公共管理者作为“掌舵者”的必备素质。公共管理者作为直接服务提供者的作用已越来越不重要了，更为重要的是作为公共价值的促进者，在具有现代政府特质的由多元组织、多级政府和多种部门组成的关系网络中发挥作用。(17)
第三，网络理论促使人们对合同制下的责任问题重新进行思考。网络治理面临的最大质疑是责任归属的困难。合同制下多组织网络中的问责机制不同于传统科层机构下的问责机制。当多方利益（辖区的、部门的、组织的）通通介入到政策规划和执行过程中时，想要确定谁是委托人谁又是代理人不仅不可能，甚至也是毫无意义的。(18)在此情况下，“责任的疏漏”就发生了。(19)每个网络参与者都多少担些责任，但却无人能负全责。因此，有人认为网络会导致公共部门传统问责制的失效。
针对这种观点，一些学者认为网络治理的出现呼唤对“责任”概念的重新认识。罗德认为，网络中的责任不应归咎于某个单个组织。他引进了“系统责任”的概念，认为“政策不应是某单一组织的责任，而是产生于组织间的互动”。(20)其他学者则主张将目光从科层问责制投射到一种更大视野下的民主治理上，以期对网络的效用做全面评价。民主治理不仅关注公共部门所担负的公共利益责任，并且还关注对公众偏好的回应、对政治审议、公民素质与信任的培育。奥图尔认为，过去人们认为民主治理的全部内容就是问责制，这种思考是以科层制为制度背景的，但是今天公共行政的制度背景已转变为组织间的网络结构。网络中的民主治理需要我们进行更为复杂审慎的思考。(21)网络式公共管理确实会对民主治理造成威胁，例如，由于网络结果是参与者共同努力的产物，因而有可能造成个体参与者对网络运作结果的疏离感。但是网络型公共管理同样为民主治理的改善提供了广泛的可能性，这取决于参与者间的依赖结构以及网络运作过程，而所有这些最终均取决于公共管理者的价值观和行动。
三、对公共部门合同制的一些操作性建议
作为一种政策工具，合同制正推动着公共部门从科层制逐渐向组织间网络演变，过去的权威治理模式正日益被协商治理模式所取代。当政府越来越依靠第三方伙伴来提供服务的时候，其绩效也会更加依赖于管理各种伙伴关系并让合作伙伴们承担责任的能力。因此，如何设计有效的协调机制与责任机制便成为公共部门合同制所面临的主要问题。网络理论业已给出了一些答案。
（一）建立有效的协调机制
有劳动分工就有协调合作问题。传统的协调机制是一种自上而下的纵向协调机制，即政府机构凭借其合法权威对服务承包商的运作进行监督和控制。这种协调机制强调公共管理者对承包商施加严格的控制、密切监督其行动并且下达明确的指令。然而，从网络理论的观点来看，这些警察式的做法不利于伙伴关系的建立，也无法激励承包商从事服务改进和管理创新。因此，需要在纵向协调机制之外增加横向的协调机制。横向协调机制认为在多个成员构成的服务网络中，成员之间的信任和互惠将对公共服务的提供质量产生直接影响。因此，一些学者从政策工具的角度入手，建议采用一些较为“软性”的政策工具来促进网络成员的互动，增进对彼此的信任，从而实现公共服务的目标。例如布鲁金和赫尔霍夫两人提出了“第二代工具”的概念，认为沟通、激励等政策工具更适合组织间网络的水平结构。(22)
另一些学者则认为多成员网络中的协调问题不一定非要着眼于政策工具，也可以从博弈论中寻找增进合作的答案。科林和泰斯曼认为，网络过程的结果取决于所有参与者之间的策略性互动，而每个网络参与者的策略以及策略的结果又会受到网络中发展起来的关系和互动模式的影响。(23)因此，对网络过程的管理类似于对赛局的管理，公共管理者应致力于增进那些能够促进网络目标实现的关系与互动。科林和科彭尼安进一步认为可通过设计网络管理方法来解决由于目标和利益冲突而造成的参与者之间的紧张状况。第一种管理法为过程管理，目标是协调不同参与者的观念来改善互动。过程管理并不改变网络的结构，而是着力影响网络成员之间的资源分配和行动规则。方法包括冲突管理、监督成员间的互动、选择和激活关键成员、推动共有观念和目标的形成。第二种管理法是网络构建。与过程管理不同，网络构建旨在改造网络。方法包括重新构建参与者的观念、改革正式与非正式规则、改变规制机制以及调整网络参与者的构成。网络构建策略较之过程管理要耗费时日且难以实施，需要管理者具备谈判、调解和激励等技能。(24)
（二）建立有效的责任机制
不同于委托—代理理论将责任归咎于代理人的做法，网络理论认为不同参与者应在网络中承担各自的责任。例如，巴达克区分了在网络情境下三种不同的责任机制：第一种是同行责任制，这是一种自我监督和同行监督相结合的机制；第二种是结果导向的责任制，它强调须由网络参与者来决定什么样的集体目标是他们意图实现的；第三种是由利益相关者驱动的责任制，它强调各个参与者之间的合作，尤其是和服务接受者之间的合作。(25)这几种责任机制都可以在公共部门合同外包的实践中应用。政府部门和承包商可以运用自我监督或自我评估，评估的结果可以对外公布以便其他参与者的进一步调查。绩效标准或自我评估标准可以在网络中与其他参与者协商讨论来设定。在建立标准的过程中，顾客信息反馈非常重要。公共服务的网络提供机制目的在于为顾客提供优质服务，因此，顾客的切实需要对政府和承包商而言都很重要。此外，利益相关者驱动的责任有助于将注意力集中到顾客利益上。顾客也要承担非正式的信息反馈责任，告知政府和承包商他们对政府的要求、希望得到何种帮助以及对所获得服务的满意度如何，等等。
另一些学者讨论了公共管理者在建立网络责任机制中的核心作用。米尔沃德等人认为，公共管理者可以通过建立道德激励机制来强化参与者的责任意识。具体措施包括：让参与者了解其行动的影响力，使其认识到负责的行动方案是存在的，使其明白他们有义务毫不隐瞒地告知项目运行情况，并信守承诺，以及认真对待项目中所包含的需求和利益。(26)米尔沃德认为，精心设计的网络完全可以增进参与者的责任意识，因此说网络管理者的作用是极为重要的。戈德史密斯和埃格斯则为网络责任机制的建立设计了非常详细的操作程序。他们认为，公共管理者可通过在以下七个责任性关键领域制定战略，来为网络的运作构建起一个综合性框架：(1)设定目标；(2)调整价值观念，建立信任关系；(3)建立激励机制；(4)共担风险；(5)测量与监控绩效；(6)管理变更；(7)关系管理的组合方案。(27)相对于传统责任机制而言，这种网络责任结构模式更加宽泛、也更加灵活。
结语
随着政策问题愈加复杂，网络会因其灵活性和多功能性而变得更有吸引力。就目前来看，虽然网络理论解释了委托—代理理论感到束手无策的公共部门多委托人代理和多重任务代理现象，但正如一些学者所说，“网络理论的问题还远多于答案”。(28)当网络理论让我们对合同治理中的协调与责任等问题有了新的认识时，它同时也使这些问题更加复杂化了。此外，从规范角度来讲，网络理论对公共部门合同制的具体运作问题也尚未给出令人满意的答案。因此，当下网络理论的核心议题应当是，如何在进一步深化对公共部门合同制的分析基础上，从操作层面给予切实可行的建议。
注释：
①(13)［美］E·S·萨瓦斯：《民营化与公私部门的伙伴关系》，中国人民大学出版社2002年版，第186、69-70页。
②⑨［美］小威廉·T·格姆雷、斯蒂芬·J·巴拉：《官僚机构与民主》，复旦大学出版2007年版，第129、130页。
③Anna Yeatman,"Contracting Out and Public Values:A Symposium",Australian Journal of Public Administration,2001,60(2).
④(14)(15)(16)［美］菲利普·库珀：《合同制治理》，复旦大学出版社2007年版，第1、67、125、128页。
⑤H.George Fredericksen,"The Repositioning of American Public Administration",Political Science and Politics,1999,32(4).
⑥⑩(17)(18)(27)［美］斯蒂芬·戈德史密斯、威廉·D·埃格斯：《网络化治理》，北京大学出版社2008年版，第7、7、17、8、105-134页。
⑦⑧Laurence O'Toole,"Treating Networks Seriously:Practical and Research-Based Agendas in Public Administration," Public Administration Review,1997,57(1).
(11)Laurence J.O'Toote,"Hollowing the Infrastructure:Revolving Loan Programs and Network Dynamics in the American States",Journal of Public Administration Research and Theory,1996,6(2).
(12)Michael Howlett,M.Ramesh,Studying Public Policy:Policy Cycles and Policy Subsystems,Oxford University Press,2003,p190.
(19)Eugene Bardach and Cara Lesser,"Accountability in Human Service Collaboratives-For What? And to Whom?" Journal of Public Administration Research and Theory,1996,6(2).
(20)(25)See Tsuey-Ping Lee,"Bridging Systems Thinking to Policy Networks:An Application to Developing Network Accountability of Contracting Out System"，（台湾）《公共行政学报》，2004年第13期。
(21)Laurence J.O'Toole,"The Implications for Democracy in a Networked Bureaucratic World",Journal of Public Administration Research and Theory,1997,7(3).
(22)［美］B·盖伊·彼得斯、弗兰斯·K·M·冯尼斯潘：《公共政策工具》，顾建光译，中国人民大学出版社2006年版，第75-77页。
(23)(26)(28)Robert Agranoff and Michael McGuiro,"Big Questions in Public Network Management Research",Journal of Public Administration Research and Theory,2001,11(3).
(24)Erik Hans Klijn and Joop Koppenjan,"Public Management and Policy Networks:Foundations of a network approach to governance",Public Management,2000,2(2).
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