中国扶贫开发若干问题综观，本文主要内容关键词为：中国论文,若干问题论文,扶贫开发论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在80年代的中国经济改革进程中，地区之间社会经济发展的差距和个人收入分配的不均等程度逐渐扩大，贫困问题因而一直受到政府有关部门和学术理论界的高度关注，围绕扶贫开发问题进行了认真的研讨。本文试图从理论与实践的结合上对几个有关问题综述如下。
一、当前扶贫工作的形势
据有关部门统计，整个80年代，由于中国农村经济改革带来的农村经济普遍增长和80年代后半期国家各项扶贫政策的相继出台，我国农村的贫困人口大幅度减少，由1978年的2.5亿人减少到1990年的0.85亿人，减少了1.65亿人。这一过程可分为两个阶段：第一阶段（1978-1985年），主要是农村改革，农村经济大发展起主导作用阶段。在短短的7年内，贫困人口减少一半，由1978年的2.5亿人减少到1985年的1.25亿人，平均每年减少1786万人。第二阶段(1985-1990），主要是扶贫政策起主导作用阶段。按1985年不变价格测算，到1990年贫困人口又下降到8500万人，这与世界银行测算的8700万人基本一致。这在整个贫困规模居高不下，甚至贫困程度恶化的大背景下，确实是难能可贵的。正因如此，中国的扶贫得到了国际社会的赞誉。
尽管中国扶贫工作已经取得了一定的成绩，但中国依然是一个发展中国家，反贫困的任务依然极其艰巨。主要表现为(1)总量大。尽管贫困人口规模在80年代大幅度下降，但目前农村仍然拥有8500万庞大的贫困人口。(2)任务艰巨。经过多年的扶贫与开发工作，容易脱贫的地方都摆脱了贫困，剩下的一般都是条件很差，脱贫难度极大的“贫困死角”。(3)新的贫困现象还会不断产生。我国农村处于贫困线边缘的人口较多，加上自然灾害年年发生，所以，由于自然灾害而陷入贫困的现象不断发生。尤为值得注意的是，近几年来，贫困地区解决温饱和脱贫的速度开始放慢，贫困发生率在反弹上升，返贫现象十分突出，形势不容乐观。
二、贫困地区经济发展滞后的原因
多数论者将贫困地区经济发展滞缓的原因归之于，(1)贫困地区的资源相对短缺；(2)科学技术相对落后；(3)开发资本相对匮乏；(4)人的文化素质相对低下等几条。但是，通过多年的扶贫开发和对贫困地区原料、资本和技术支援，贫困依然没有得到改观。贫困象一个“黑洞”，使得再多的投入并不能获得应有的产出，即使一些地方勉强摆脱了贫困，但不久贫困就又再生。这就需要人们重新研究贫困的根源。
最近，有论者指出，贫困地区贫困的根源，主要应是制度的短缺。因为，只要制度条件具备，在一个开放的系统中，资源、资本、技术的短缺终究可以从引进中得到弥补并发挥应有的效益。但制度短缺反过来却会造成资源、资本的浪费与闲置和技术的停滞，使得输入的资源、资本和技术变为继生性的匮乏，即使投入再多，也不会使贫困消除。贫困地区制度短缺的表现主要为社会经济、政治、文化素质形态等制度因素与发展市场经济的错位与矛盾。
1.在制度上，贫困地区由于长期的对外隔绝和自然、半自然经济的自我循环，形成了一种自给自足的“低水平均衡陷井”。(1)在农业上实行家庭联产承包责任制后，使得生产的专业化、机械化和规模化更加困难。(2)农业社会化服务体系不健全，事实上使得农户重新沦为几千年来自然经济下的“佃户”小农生产方式。(3)土地制度的集体所有使得土地管理使用失去组织载体，造成土地使用上的掠夺式经营，进一步恶化了贫困地区农业发展的基础。(4)公共积累难以提取，集体经济的组织功能弱化，各种有效的社会服务体系不能建立起来，农业生产“小而全”，严重阻碍着贫困地区商品经济的发展。在工业上，贫困地区工业本来就很薄弱，资本、技术、人才都很短缺，但是在管理制度上却还囿于传统计划经济的管理方式。
2.在政治体制上，贫困地区由于经济的落后和长期依赖上级组织的惯性，还没有放弃过去人民公社时期那种统包统配，依造行政手段规范社会经济政治生活的管理模式。党政不分普遍存在；很多地方民主制度不健全，家长制作风盛行。
3.在文化意识形态制度建设中，贫困地区由于长时期的落后和政治斗争，已经形成了一种与贫困相适应的贫困文化或意识形态。这种贫困文化的典型特征是：封闭、守旧、屈从权威、崇尚祖先、自满、不思进取、不考虑未来、重农抑商，满足于“两亩地一头牛、老婆孩子热炕头”的小农生产方式，拒绝接受现代工业文明，憧憬自然经济下的“田园牧歌式”的生活，形成了一套与长期封闭落后社会状况相适应的习惯、道德规范、行为规范的价值观。并且这种“贫困文化”在封闭的区域内通过一代一代传递而留存。这种“贫困文化”足以使区域内刚刚萌芽的一点现代工业文明窒息而死。
三、贫困地区返贫的成因分析
据有关部门的调查统计，1990年以来，年返贫率一般都在10%左右，遇到自然灾害严重的年景，返贫率更高。其原因何在？
有的论者将它归纳为两点：
1.返贫的微观原因。从客观上讲，一是原本家底就薄；二是好吃懒做；三是智力低下；四是天灾人祸；五是不信科学；六是计划不周；七是家庭不和；八是人多地少。从工作上来看原因也是多方面的：一是乡村干部不积极主动地帮困扶贫；二是方法不对头；三是工作不扎实。
2.返贫的宏观原因。(1)自然资源因素。一方面在自然资源中能够实际用于经济开发的资源稀少，另一方面自然资源尤其是与农业生产息息相关的耕地、植被、森林等基本生产条件的资源流失非常严重。这种资源配置的二重矛盾是形成返贫的基本原因。此外，水土流失控制能力低，自然灾害频繁，损害程度严重也是一个重要原因。(2)经济政策因素。政策目标脱离实际。主要表现在：政策目标定得太高，对脱贫的估计不足；政策的针对性不强，多数扶贫以解决当年吃饱饭为目的，持久性、彻底性的扶贫项目少；政策不稳定。突出反映在农用生产资料价格政策、农村产业政策和农村贷款政策等方面；政策不配套、如科技服务政策，由于技术服务部门与物资供应部门，金融部门以及主管部门之间缺乏一个有效的协调机制，因而人员、资金、物资都无保障；政策不落实。许多中央和国家的宏观经济政策无法顺利地贯彻下去，或者根本没有向群众宣传。
有些论者将贫困地区返贫的原因概括为三点：
1.经济增长速度慢导致经济扩张能力差。返贫现象首先表现为经济扩张能力的迟钝，而迟钝的根源在于这些贫困地区农业生产基本条件（尤其是耕地的质量）的低下和改造速度太慢。承包制虽然使农业生产在有限的年度里大幅度增长，农民的收入随之增加，贫困面和贫困程度有所降低。但承包制的短期刺激是无法从根本上扭转和改变贫困的，原因是耕地等农业生产基本条件的改造投入严重不足。大多数农民在收入增长的同时，并没有充分考虑对农业本身的再投入，而是把货币收入用来扩大消费、投向城市、投向流通等，致使农业的经济扩张能力再次返回到单纯依靠劳动投入上。
2.人口自身挤压返贫。(1)农业人口增长过快，促使人均占有物质财富减少，形成人口自身挤压返贫。随着近几年农村经济自由度的放宽，许多贫困地区的人口自然增长率仍保持旺盛势头。(2)农民科技素质低下造成农业生产智力投入萎缩。近几年由于优良品种、科学裁培、农药化肥、地膜覆盖等农业生产新技术的广泛使用，对农民的科技素质要求越来越高。而相对应的是贫困地区的农民素质普遍较低，很难熟练地运用科技手段脱贫致富。农业科技人员也很少，而且服务体系不健全，服务手段落后。
3.经济等条件不良引起的社会保障系统返贫。就卫生医疗条件而言，一是医疗基础条件差。二是卫技人员匮乏，技术力量薄弱。三是合作医疗机构基本解体，使相当一部分乡村没有医疗点，防病治病工作不落实，农民再次出现看病难的问题。四是卫生事业费短缺。
四、进一步加强我国扶贫开发的设想与对策
这是贫困理论研究的一个重要问题，也是这一领域的一个热点。政府有关部门和学术理论界从不同角度大体提出了以下一些设想与对策：
1.基本思路与指导原则。基本思路是：深化经济制度改革、促进经济总量发展、有效调整资金分配三种手段综合配套运用，全国贫困计划与地方反贫困计划相结合，综合反贫困计划与专项反贫困计划相结合，长期反贫困计划与中、短期计划相结合。促使贫困者将其丰富的资产－－劳动力用于生产性活动，并向贫困者提供基本的社会服务。指导原则是：(1)直接面向贫困者原则。即要求制定鉴别穷人的切实可行的方法，把贫困者中的绝大多数包括在缓解贫困的计划之内。(2)分类援助原则。就是根据其贫困的不同程度、不同的致贫原因等方面，对贫困人口进行分类，进而采取不同的行之有效的措施。(3)直接援助与促进经济增长相结合的原则。即对贫穷者的直接救济与加强对贫困地区的开发必须结合，而后者更为重要。(4)综合治理原则。扶贫工作是一项社会系统工程，必须综合治理。(5)加强国际合作原则。加强国际合作既可以加强各国之间反贫困经验的交流，又可以通过一些国际性的协议，得到国际性的各种援助。
2.根本出路是要转轨变型，即：在扶贫的目标上，要变追求产量产值的最大化为追求收益的最大化；在扶贫的指导思想上，要变解决温饱为脱贫致富；在扶贫的考核标准上，要变实物指标考核为价值指标考核；在扶贫的效益上，要变重社会效益为经济效益和社会效益并举；在扶贫点的安排上，要变多而广为少而精；在扶贫的方式、方法上，要变“输血”型、救济型扶贫为“造血”型扶贫；在扶贫资金和项目的管理上，要变粗放经营为集约经营。其措施是：(1)大力压缩扶贫的点和面。充分发挥资金使用的规模效益。(2)以各级扶贫开发公司为龙头，积极兴办扶贫经济实体。(3)强化以工代赈。(4)有计划、分步骤地搞好贫困地区的劳务输出。(5)通过强有力的经济诱导机制，吸引经济发达地区到贫困地区兴办扶贫企业。(6)重视智力投资，想方设法提高贫困地区农民的整体素质。
3.现实途径是采取以下具体策略；1.整体推进策略。主要指发挥社会的整体功能，瞄准目标，协同动作，形成合力优势，让贫困地区经济的发展层层推进，步步深入，有效地向前滚动。为此应做好以下工作；(1)精心策划，统筹安排。(2)分解目标，明确责任。(3)城乡一体，互为补充。(4)紧密配合，整体联动。2.重点突破策略。一是思想观念上突破，有致富的志气和内在动力，做到想富、敢富、忙富。二是从生产方式上突破，宜农则农，宜工则工，宜副则副。顺其自然地培植经济生长点。三是从目标模式上突破，注意培养不同致富的典型和样板。3.开拓市场策略。贫困地区要迅速转向市场经济，须大力进行市场开拓，按市场要求组织生产，按市场规律参与流通。4.科技振兴策略。一是注重提高科技含量。二是注重乡村企业技术改造。三是注重发展第三产业。四是注重多种形式的科技教育。5.内联外引策略。其好处：(1)使资源得到充分利用，各种生产要素得到合理配置。(2)能开拓视野和发展思路，取他人之经验为我所用。6.扬长避短策略。
4.建立一套有效的扶贫开发机构并与其它有关部门相互协调，是扶贫开发工作能够有效开展的根本保证。因此，中国应该成立以下扶贫机构；(1)扶贫开发信托投资公司。其股东主要由银行（如人民银行、农业银行、工商银行、建设银行）、财政部及政府有关部门所组成，将各家银行的扶贫基金和各种扶贫贷款集中起来，统一使用。由这个机构负责扶贫项目的资金安排。(2)扶贫开发项目管理中心。主要负责扶贫开发项目的招标、管理及协调。反贫困计划的设计机构可由国家计委担任。扶贫计划要专门制定并列入国家总体发展计划之中。同时，应鼓励并支持非政府组织、企业、事业单位和民间团体参与扶贫开发。特别是，应制定有关扶贫开发的法律、法规，使扶贫开发工作进一步规范化、法制化。至于领导全国扶贫开发工作，协调各组织机构、参与扶贫开发的经济实体之间的关系，可由国务院贫困地区开发领导小组来完成。
5.制度创新是贫困地区经济发展的必由之路。因为，只有建立适应市场经济发展的各种制度环境，靠制度驱动再造贫困地区经济的激励机制、竞争机制、创新机制和发展机制，才能打破贫困地区的区域循环和低水平均衡，使得贫困地区从自然、半自然经济步入广阔的市场经济海洋。为此：(1)必须按照市场经济的内在要求再造经济体制，从根本上改革传统自然经济、产品经济的经济体制。(2)在再造经济体制的同时，必须坚持农科教一体化的文化教育制度改革。(3)必须坚持“生产力标准”，克服“安贫乐道”、求稳怕乱和“左”倾思潮的影响，树立改革开放的意识。(4)还必须从贫困地区如何摆脱自然半自然经济的循环，如何从传统农业社会走向企业化经营的商品农业、现代农业和现代工业社会，使贫困地区从传统社会经济、政治、文化意识形态上全面实现现代化，用世界工业社会文明的现代政治、经济、文化意识形态对还处于传统社会中的旧体制进行一种全新的构造。