摘要：由于PPP项目具有可以为政府分担债务风险，对私营企业资金可以进行合理引流等优势，在政府的支持下，其开展得如火如荼。其投入资金量大，社会影响广泛，对此类项目的审计监督是当前国家审计的一道重担。但PPP建设项目与传统政府建设项目存在诸多不同，当前审计工作存在难点。本文从PPP模式的内在特征出发，提出PPP模式建设项目的审计重点，为开展审计监督服务和促进PPP模式建设项目健康运行提供一些参考。
关键词：PPP模式；大数据；审计；措施
1导言
PPP模式是一种为了满足公共产品和服务需求，在政府和私人部门之间形成一种合作伙伴关系的融资及管理模式。随着PPP模式广泛应用，相关项目是否严格遵循相关政策、法律规定，是否有达到了效果，所应用的项目是否需要进一步延续等问题，都需要通过绩效审计进行监督和评价，而要准确回答上述问题，关键在于把握PPP模式绩效审计的重点。
2PPP模式的优点
2.1参与主体增多，利益诉求多元
传统建设项目的参与主体主要为政府层面和承包商层面，参与主体少，相互关系明确；而PPP项目的参与主体包括六个层面：政府层面、社会资本（包括国有企业、民营企业、外商投资企业）、项目公司、金融机构、建筑经营企业以及公众，其参与主体增多，资金来源广泛，各利益相关者的利益诉求不尽相同。政府层面追求的是项目经济效益和社会效益的最大化，社会资本、金融机构、承包商等相关方追求最大化的经济效益，而项目最终使用者———社会公众需要项目社会效益的最大化。利益诉求上的分歧是无法避免的，如何让各利益相关方的利益诉求得到合理体现，是PPP项目运作成功的关键。
2.2管理层级的变化
传统建设传统项目的管理职能主要在政府层面，承包商一般只涉及项目的建设环节，政府绝对拥有项目的所有权和运营权；而PPP建设项目一般由政府和社会资本共同出资成立项目公司，进行项目的设计、建设、投融资、运营和维护，以项目公司为管理主体与金融机构、承包商、咨询机构进行各分项工作。项目的所有权、运营权根据各PPP运作方式，依照合同进行分配和转移。根据《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》（财经[2014]156号）的规定，政府在项目公司中的持股比例应当低于50%且不具有实际控制权及管理权。可见在PPP项目中，政府层面对项目的控制、管理能力被弱化，更多体现在对项目进行指导和监督，而私营部门先进的管理运营能力，则得到更大程度的发挥，以期为公众提供更高效、优质的公共服务，这也是PPP项目的初衷。
3PPP模式下审计面临的新问题
3.1审计人员责任加大
在快速发展的状况下，给审计方面带来了许多隐忧，因为PPP模式采用私人企业投资，由政府补助，最终为公众提供公共服务的投资方式和投资目的，使得在审计中，审计人员不仅要对政府负责，也要对未来使用基础设施的公众负责，受到双重的压力。而从另一方面讲，审计的是否严格和最终呈现的结果关乎政府的形象和私人企业对公私合营的信心，从而大大加剧了审计人员的责任。
3.2审计制度不完善
与PPP项目审计相关的条例包括：《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发〔2013〕96号）：“承接主体应当健全财务报告制度，并由具有合法资质的注册会计师对财务报告进行审计。”《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第四十一条：“县级以上审计机关应当依法对特许经营活动进行审计。”国家发改委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资〔2014〕2724号）：“政府和社会资本合作（PPP）模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。
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4我国PPP模式下大数据审计工作的重点
4.1PPP模式的应用是否更有利于公共产品或服务提供
PPP模式的绩效审计首先应该考虑的就是PPP项目的适切性。如果在提供公共产品或服务方面不能够更加具有优势甚至实施的效果更差，那么这样的PPP模式应用就是失败的。需要明确的是，并非在任何状况下引入PPP模式都是最佳选择。如果仅以引入社会资本增加资金来源渠道为目的，过分追求私营企业的经济利益，而不去考虑实施的主客观条件、操作的难度、目标达成的可能性，而只是“东施效颦”的进行“生搬硬套”，就会增加项目风险。所以，绩效审计的重点之一，就是以“更有利于公共服务或产品提供”为基本衡量标准，去客观评估PPP项目的适切性。
4.2采用关键节点切入式跟踪审计
建设项目跟踪审计方式在近年来得到广泛应用，其有效地提高了建设资金的使用效率，有效遏制了腐败和浪费的发生，取得了较好的效益，体现了跟踪审计这一审计方法的优越性。从PPP建设项目国家审计的要求出发，无疑也需要进行项目跟踪审计。但PPP项目历经项目识别、项目选取、项目采购到项目执行、项目移交这五个阶段，时间跨度大，很可能长达二三十年，运用传统的全过程跟踪审计，需要投入大量的资源，不利于国家审计绩效的提升，不经济也不现实。而且在建期的建设内容和财务收支并不属于国家审计的监管范畴，传统跟踪审计的优势不能得到体现。所以，针对PPP建设项目的特点，审计机关可以创新跟踪审计方法，一方面将审计介入点前移至项目决策阶段，另一方面根据审计重心的要求，将审计力量主要投入在项目识别、准备及采购的前期阶段，以及项目运营移交的后期阶段，确定审计监控的关键环节，如可行性研究环节、合作伙伴选择环节、合同签订环节、运营维护阶段、项目移交节点等，进行切入式跟踪审计。
4.3加速PPP项目大数据平台的建立
尽量快地公示PPP项目的进度以及相关数据，对数据进行相关的加工、转换、存储、交换、分析和管理。在PPP项目过程中进行跟踪审计，将取得的数据分别对同期项目以及企业历年的工程情况进行横向和纵向比较。横向比较相关企业、相关项目的情况，成本以及工程的进度情况。纵向比较承担PPP项目的企业历年来承担的项目情况，做出诚信评价，有利于现行项目的推进，也对未来项目的招投标做出指导意见。大数据的出现拓宽了信息交换的渠道，并将产生出可观的经济效益和社会效益。与此同时，也拓宽了公众监督的渠道、保护了公众监督权利，并能够提升审计部门工作的效率。
4.4利用大数据进行风险管理
可以利用大数据在招投标过程中对招标企业的诚信情况和资质进行更为全面的了解和评估，并对工程预算进行同类型工程和同期工程的横向、纵向比较，使前期预算更加准确，在工程前期就将风险控制在可接受的范围内。PPP模式中，由于工程期较长，涉及范围较广以及审计工作量的加大，从某种意义上来说，在大数据模式下进行审计数据的分析，不仅能够有效地规避抽样风险，也能够合理地化解从局部推算整体所产生的局限性，并以此来让审计数据分析工作所产生的结果变得更加精准。而从另一个方面来说，和传统审计相比而言，数据在不用进行预处理的情况下，能够让数据原始特征得以保持，并以此来让整个数据分析工作变得更加真实全面。
结束语
综上所述，对于PPP模式建设项目来说，经济效益是合作伙伴的主要利益目标，政府关注的是PPP项目的建设效果和公共服务能力。虽然在实施中会出现问题，但是只要通过有效手段，特别是PPP项目绩效审计，PPP模式的应用就会更加规范、科学、高效。
参考文献
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[4]唐振达,李翀.数据审计时代审计风险及其控制[J].合作经济与科技,2017,05:164-165.
论文作者:徐义乐
论文发表刊物:《基层建设》2017年6期
论文发表时间:2017/6/27
标签：项目论文; 政府论文; 数据论文; 模式论文; 建设项目论文; 社会论文; 利益论文; 《基层建设》2017年6期论文;