政府产业管理在“入世”后的走势，本文主要内容关键词为：走势论文,产业论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
“入世”在即，关于“入世”对国内产业的影响问题已引起社会各界的广泛关注。实际上，由于世贸组织基本规则和协议的矛头所向主要是限制政府的行为，限制政府干预市场、干预企业，因此，“入世”也将对政府的经济管理工作带来多方面的冲击，而且这种冲击是更深层次的冲击，更应该引起社会各界、尤其是政府经济管理部门的重视。我们认为，在我国“入世”后，为适应世贸组织基本规则和协议的要求，适应市场经济充分发展的要求，政府部门的产业管理工作将发生明显的变化，主要呈现以下三大走势：
一、强化宏观综合调控与提供全方位的服务将成为政府产业管理的重点
随着我国市场经济的发展和市场机制的逐步完善，企业的市场主体地位已经确立，企业在生产、经营方面的自主权也在逐步落实。但至今，一些国有企业的自主权仍受到一些政府管理部门的限制，在企业投资决策、企业兼并与联合、人事安排、用工等方面，仍然存在大量的行政干预，企业仍然承担着大量的社会职能，政企仍然没有完全分开。这种状况与世贸组织基本规则和协议的要求是不符合的，也不利于企业自身积极性和创造性的发挥。因此，在“入世”后，政府经济管理部门应彻底从微观管理领域退出，将主要的精力用于强化宏观综合调控和为企业提供全方位的服务上面。
1.做真正的“裁判员”。调整政府的经济管理职能不是放弃政府管理，而是要转变政府管理的重点，改变政府管理工作的定位，使政府部门从企业微观管理领域彻底退出，由“运动员”彻底转变为“裁判员”，增强政府的宏观调控能力。因为市场不是万能的，存在着许多不可避免的缺陷。因此，即使最推崇市场经济的思想家也不会排斥政府对市场经济的宏观调控，即使实行完善市场经济体制的发达国家也没有放弃政府对推动市场经济正常运转所负的责任。特别是目前我国正处在新旧体制的交替时期，完善的新体制在短时期内还不可能建立起来，在市场调节方面存在着大量的真空地带，企业生产、经营出现了大量的无序和混乱状态，从而就更加迫切地要求政府强化宏观综合调控，当好“裁判员”。政府部门要通过综合运用财政、金融政策和产业政策，从而实现经济总量平衡，防止经济发展大起大落，提高经济增长的质量。同时，要加紧完善经济运行规则，维护竞争秩序，对违规行为加强处罚等，从而为市场发育提供一个良好的制度框架和政策框架，为经济发展提供宽松的环境，实现经济稳定增长。
2.将服务企业作为政府管理经济的主题。随着我国市场经济的发展，政府部门的管理职能已开始由传统的“统治型”向现代“服务型”转变。但是由于体制改革的不彻底及政府部门放权转型所必然遭遇的种种阻力，至今仍然有许多部门尚没有把服务企业作为自己的主要职能之一，衙门作风依然存在，官员还没有真正变成公务员，提供服务的水平还远远不能满足企业的要求。在“入世”后，政府经济管理部门必须加快服务职能的确立和服务功能的完善。政府部门的服务职能主要包括经济政策和经济信息咨询服务、经济决策和经济规划服务、综合协调服务、技术服务和员工培训服务、公共事物服务、监督服务等。以往政府在提供服务方面对企业“欠账”太多，尤其是在公共事物服务方面为企业做实事太少，今后应当加强这方面的工作，从而加快企业生产经营环境的改善，促进企业竞争力的提高。
二、对各种所有制企业一视同仁，鼓励公平竞争，并支持中小企业发展，将成为政府管理部门制定产业政策的基本指导思想
实现各类所有制企业之间的公平竞争，是市场经济发展的客观要求，也是世贸组织基本规则的要求。从我国目前的实际情况看，各类企业之间的不公平竞争现象仍然大量存在。主要表现在两个方面。首先表现为政府对国有企业的偏爱。从表面上看，各种所有制并存已经成为人们的共识，非公有制经济在经济发展中的作用也得到了各方面的认可，但是，在关系到企业生产、经营的重大问题如国家投资、贷款、技改项目确定时，政府部门与国有企业之间的“血缘”关系就会起作用，政府有关部门对国有企业的偏爱就会表现出来，国有企业理所当然地成了财政、金融、工商、税务等部门支持的重点。其次表现为对外商投资企业的种种政策优惠。自改革开放以来，为鼓励外商投资，中央和地方各级政府出台了很多对外商投资企业的优惠政策，涉及到进口商品减免税、企业所得税减免、土地使用费减免、进出口经营权获得、用工制度等各个方面。这些政策优惠是包括国有企业在内的国内企业都享受不了的，因此被称为“超国民待遇”。对国有企业和外商投资企业的种种政策倾斜和优惠的存在，使各类企业根本不可能在同一起跑线上开展竞争，这对无法享受同等政策优惠的其他企业是极不公平的。这种情况在我国“入世”后必须尽快改变。从实际出发，特别是注意以下两个问题：
1.尽快对外商投资企业实行“国民待遇”。“国民待遇”原则是世贸组织的基本原则之一。它是指一国对外国的货物、人员、企业和商务活动，给予和本国货物、人员、企业、商务活动相同的待遇。目前，“国民待遇”原则主要适用于国际贸易和国际投资领域。国际贸易中的“国民待遇”适用于国内税、运输、转口过境、商标注册、诉讼等。国际投资中的“国民待遇”则适用于外国投资者、投资及与投资有关的活动。涉及到投资开业权及开业的条件、获得生产要素的条件、投资实体设立后在经营管理活动中享有的各种待遇、投资权利保障、投资者享有的民事权利等。制定“国民待遇”原则的本意是为了限制缔约国对其他缔约国的货物、人员、企业和商务活动给以歧视待遇，特别是为了防止对外国企业在投资、经营各个方面予以限制，即给予所谓的“次国民待遇”或“歧视性国民待遇”，如对外商投资企业制定外汇平衡要求、产品外销比例要求、当地成份要求、投向限制等。在我国“入世”后对外商投资企业实行“国民待遇”是扩大利用外资的需要，也是实现内外资企业公平竞争的客观要求，但是对这一问题也不能作机械的理解。①开业权、市场准入权依然是各国管理国内经济的主权范围内的事项，这一国际法原则体现在诸多的政府间投资保护协议和有关投资的多边国际规则中。因此不能认为对外国投资者实行“国民待遇”就是要对外国投资者全面开放国内市场。②虽然对外国投资者实行优惠政策也不符合“国民待遇”原则，但实行“国民待遇”原则并不意味着必须取消所有的优惠政策。因为取消优惠政策并不是制定“国民待遇”原则的本意，也不是对外国投资者实行“国民待遇”的必然要求。从我国利用外资的实际需要出发，现有的一些优惠政策在一定时期内还有保留的必要。③从长远看，吸引外国投资不能只靠优惠政策，而应主要依靠良好的投资环境。
2.借鉴国外支持中小企业和保护竞争的经验。由于大中小企业在竞争力方面天然存在差别，而中小企业在实现利税、安排就业、保持社会稳定、增强经济发展活力等方面又具有大企业无可比拟的优势，因此实现公平竞争并不意味着对竞争活动完全放任自流，不加任何干预。而且，从某种意义上讲，实现公平竞争这一要求本身就应包含着政府对中小企业的扶持和保护。目前不仅是发展中国家，包括发达国家在内都十分注重对中小企业的保护。比如，印度早在70年代和80年代就制定了许多保护中小企业的措施，包括为中小企业建设基础设施，在原材料供给和营销、提供财政刺激及额外服务等方面提供支持；禁止大企业生产那些小作坊或小企业能生产的产品等。近年来，美国的小企业在促进和扩大出口方面作用显著，其主要原因是美国对小企业采取的扶持政策。如1993年9月出台的美国“国家出口战略”就制定了一系列鼓励小企业出口的措施，主要包括以下几个方面：①鼓励和扶持小企业技术创新，不断提高小企业产品的国际竞争力；②指导小企业的出口业务，提高小企业的出口业务水平和能力；③为小企业出口提供信贷资金和信贷担保，解决小企业遇到的资金困难；④实行某种程度的出口产业倾斜政策，鼓励高技术型小企业的出口；⑤建立专门扶持小企业出口的机构等。相比之下，目前我国在扶持小企业方面还很少有作为，急需加强这项工作。
三、对国内产业的保护将由以“后期保护”为重点的宽泛的保护转变为以“前期支持”为重点的有选择、有限度的保护
在当代国际贸易的发展中，贸易自由化的呼声很高，有关贸易组织也在极力推动贸易自由化。但是在客观上，由于世界各国在科技水平、生产能力、出口产品竞争力状况等方面都存在严重的不平衡，因此，不同类型国家对贸易自由化问题的态度是不同的。从我国的实际情况看，由于科技水平相对落后，国内产业竞争力严重不足，目前尚不具备实行贸易自由化的条件（实际上，即使是发达国家目前也没有实行完全的贸易自由化）。因此，即使在我国“入世”后，从国内产业发展的实际需要和国家的经济安全出发，国家也必须对国内产业实施必要的保护，这也是世贸组织规则所允许的。
1.要有选择、有限度、有时间性地保护国内重点产业和幼稚产业。以往我们对国内产业的保护比较宽泛，主要是通过进口高关税和进口数量限制达到保护的目的。这种宽泛的、无期限的保护，一方面为国内产业的发展提供了宽松的环境，但从另一方面看，也有副作用。汽车工业就是一个例子。汽车工业是我国的重点产业，也是幼稚产业，国家理应实行保护。但多年来实施的高关税保护和进口数量限制，虽然使低水平、小规模、重复建设的汽车工业得以生存，却没有从根本上提高我国汽车工业的总体竞争力。尤其是轿车工业在设计开发、产品质量、生产规模、生产成本等方面问题十分严重。国内粮食种植业的状况也基本如此。事实说明，如果没有必要的发展措施相配合，没有保护时间方面的约束，一味实行宽泛的、无期限的保护，很可能会使保护本身变成目的而不是手段，很可能使国内产业丧失危机感，失去发展动力，国际竞争力也难以提高。而且这种宽泛的、无期限的保护，在我国“入世”后也是世贸组织规则和其他成员国不能允许的。开放市场，逐步降低关税，逐步取消非关税壁垒是世贸组织对成员国的基本要求。因此，在我国“入世”后，必须对以往的保护方式进行大的改变，只能有选择、有限度地对重点产业和幼稚产业实行有时间性的保护。
2.重点实施“前期支持”。以往我们对国内产业的保护是以“后期保护”为重点的，主要措施包括价格补贴、出口奖励、经营亏损补贴、出口退税等。在我国“入后”后这种情况已难以为继。①从世贸组织规则和协议的要求看，“后期保护”的多数措施都是被限制的，而采取“前期支持”措施则是可行的。《乌拉圭回合农业协议》将国内农业政策分为三类，即“红箱政策”、“黄箱政策”和“绿箱政策”。“红箱政策”是指容易引起市场扭曲和价格失真的政策，如价格补贴、出口奖励等（属“后期保护”措施），要求成员国立即停止使用。“黄箱政策”是指投入品补贴、信贷补贴等（也属“后期保护”措施），只能在“入世”后的过渡期内使用。只有“绿箱政策”是协议允许成员国在“入世”后继续使用的，主要是指政府在支持农业科研、技术推广、基础设施建设、粮食安全储备、作物保险、贫民救济、环境保护等方面的补贴政策（属“前期支持”措施）。世贸组织的《补贴与反补贴措施协议》将补贴划分为禁止性补贴、可起诉的补贴，不可起诉的补贴三类。禁止性补贴是指在世贸组织农业协议规定以外，在法律和事实上按出口实绩提供的条件性补贴和以进口替代为目的的条件性补贴（属“后期保护”）。这一类补贴属专向性补贴，成员方对此既不授予，也不维持。可起诉的补贴是指在世贸组织农业协议规定以外的，会给其他成员方造成有害影响的补贴，主要包括经营亏损补贴和债务豁免（属“后期保护”）。此种补贴如对其他成员方的国内产业和利益造成“损害”或形成“严重歧视”，则可予以起诉；如实施补贴的成员方能够证明有关补贴没有造成以上后果，就不能起诉。不可起诉的补贴是指非专向性的补贴，以及为资助企业研究活动，促进落后地区发展，资助现有设施改造使之适应新的法定的环境要求而提供的专向性补贴（属“前期支持”）。这些补贴，只要符合协议规定的条件，成员方可自由使用，不受限制。②从政策运用的实践过程和效果看，也应以“前期支持”措施为重点。从近年来国际贸易发展的实践可以看出，由于“后期保护”措施违背国际多边协议的精神，其运用已经越来越困难，贸易对象国往往会采取制裁措施，如进行反倾销和反补贴等，因此不宜轻易采用。而实施“前期支持”措施则因为符合国际多边贸易规则，其运用有较大的空间。从措施应用效果看，“后期保护”措施的主要功能是有利于减轻企业的资金负担，提高企业出口创汇的积极性，而“前期支持”措施则可以从根本上改善企业的经营环境和
技术状况，提高企业的竞争力。很明显，“前期支持”措施的效果更为理想。