我国农地制度的系统变革，本文主要内容关键词为：农地论文,制度论文,我国论文,系统论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
（一）
中国农村改革已经走过20个年头。在这20年中，我国农村的土地产权制度改革，在近期并不可能改变的约束条件下，在各个可能的方面都进行了充分的探索和反复的试验，创造出丰富多彩的土地制度形式，也积累了丰富的改革经验。
然而，不管是70年代末、80年代初家庭土地承包制的创造，还是80年代中期以来进行的多种农地制度形式的创新，都没有着眼于我国农村土地产权制度的系统变革。而对当前我国农村来说，迫切需要进行的恰恰是在先前变革的基础上进行土地产权制度的系统变革。
我国农村改革的实践已经证明并将继续证明，在中央政府的事中“默许”、事后“确认”条件下进行的农村改革，绝不能随着时间的推移“自然而然”地完成我国农村土地产权制度系统变革；我国农村土地产权制度系统变革的历史任务，唯有在中央政府作为改革主体的积极参与下才能完成。中央政府作为改革主体参与农村土地产权制度改革，是农村土地产权制度系统变革得以最后完成绝对必需的前提。这不仅因为中央政府是农村土地产权制度系统变革中主要利益主体之一，中央政府绝不是这场变革的旁观者，而且因为这场变革中的许多制度供给唯有中央政府提供，而其他主体没有能力也没有权力提供。
（二）
我国农村土地产权制度系统变革的核心内容是对农户土地产权进行明确的界定与对事实上存在的农户承包权益建立有效的替代制度。
我国人多地少的基本国情决定了农村现代化的根本出路在于非农化。因此，我国农村土地产权制度改革的目标绝不应仅仅考虑农业本身的发展，还应该甚至说更多地要考虑到我国农村非农产业的发展及其与农业发展之间的关系。而两者之间关系的实质性问题是农业剩余劳动力从农业向非农产业的转移。农村的土地产权制度是影响农业剩余劳动力从农业向非农产业的转移速度的至关重要的因素。由于农业剩余劳动力从农业向非农产业的转移，不仅直接促进了非农产业的发展，推进了我国农村的现代化，而且因减少农业就业的人口压力，有利于农业本身的现代化，所以有必要将促进农业剩余劳动力从农业向非农产业的转移作为我国农村土地产权制度的改革最首要的目标。
王新前在《农民与土地》中指出：“中国农村土地制度创新最首要的目标，就是要建立起土地的转让机制，并在此基础上形成农户土地经营规模逐步扩大的演进机制。其次的目标是要增强主要从事农业生产的农户土地使用权的稳定性，解除农民对土地投入的顾虑，不断增加对土地的投入。”“我国土地制度创新的目标可以综合表述为：建立起一种既能适应非农产业不发达条件下使农户对土地使用权有较强稳定感的需要，又能满足在非农产业日渐发展的环境中使土地能够逐步转让和集中的客观需要形成农户土地经营规模逐步扩大的演进机制。”（注：郭晓鸣等《农民与土地》168—169页，贵州人民出版社，1994年。）
稳定农户土地的使用权与促进土地使用的流转和集中两者之间的矛盾，是我国农村土地产权制度内含的基本矛盾。解决这个矛盾的办法是在明确界定农户的土地产权（土地使用权）前提下，寻求对因农户的土地产权而产生的均田利益的替代方式，以促进土地使用权的流转和集中。
家庭土地承包制作为我国农村的基本经营制度已存在20年了。最近中央再一次明确了农民对土地的承包权长期不变。但是，由于家庭土地承包制的实行而产生的农户的土地产权并没有得到明确的界定。其根本原因在于，集体经济组织与基层政府在利益驱动下轻易调整农民的承包权，或者以克服家庭土地承包制的制度缺陷为由，推进规模经营，而未去界定实行家庭土地承包制后的农户土地产权。我们以为，对我国农村改革来说，最为迫切的基础性工作乃是通过对实行家庭土地承包制后的农民土地产权的研究，以全国统一的、可以流通的土地使用证的方式明确界定农户的土地产权。
实行家庭土地承包制后的农户土地产权，是农户对土地的承包经营权。以下我们简称为承包权。承包权，对农户来说，是他们以社区集体成员的身份获得的一种权利，即是说，他们具有这种权利是以他们是社区集体的成员为前提条件的，而他们获得社区集体的成员资格是从他们集体化前投入自己的土地私有权为起始条件的。承包权是一种垄断的权利，这意味着，社区集体之外的其他主体不具有这种权利，即不能获得承包权。承包权是一种平等的权利，社区内所有成员都相同拥有这样的权利，而且是平均地拥有这种权利。这种相同而平均的权利的实现，使得家庭土地承包制的实行变成了一种均田模式。
家庭土地承包制中的承包权，并不是一般的所有权主体与经营主体之间的经济关系，而是一种特定的所有权主体与经营主体之间的经济关系。在这里，承包权联结的两方主体，一方是作为所有权主体的社区集体，而这个社区集体是若干个作为另一方的经营权主体的集合体，另一方则是作为经营权主体的承包社区集体土地的农户，而农户能够取得经营权主体的资格，在于他们本身同时也是所有权主体。家庭土地承包制是一种集体内部集体整体与集体成员之间的产权关系，这与市场经济中的其他所有权主体与经营权主体之间的关系具有本质上的区别。社区集体土地所有权与农户个体的土地经营权之间联结的是一种特殊的方式，对这种特殊方式，已历史地被称为承包。反过来说，承包这一概念正是反映了社区集体土地所有权与农户个体的土地经营权之间的特定的、即不同于一般的所有权主体与经营主体之间的产权关系的特定的产权关系。
一旦社区集体将土地经营权让渡给社区集体以外的成员时，家庭土地承包制特定的产权关系的特定内容便暴露无遗了。因为社区集体没有对外部成员让渡土地经营权的义务和责任，而且这种让渡是以牺牲社区集体内部成员的利益为代价的；所以，如果社区集体将土地经营权让渡给外部成员，通常会要求对请求该成员付出更高的费用。通常的作法是社区集体将土地经营权让渡给本社区内部成员的行为称为承包，让渡给本社区以外的成员的行为称为出租。
承包与出租的区别，不仅使我们在质的规定上能够确认承包是一种特定的产权关系，而且使我们从量的规定上找到了社区集体成员的承包权利的价值量。从理论上讲，我们可以认为，土地对外出租时社区集体所获得的租金减去土地对内发包时所获得的承包费用的差，便是社区集体成员的承包权利的价值量。我们将社区集体成员的承包权利的价值称为承包权益。
学界有一种见解认为，给予农户以承包权是不够的，为了保障农户的经营权，应将农户的承包权转变为租赁权。这种见解之不得要领，在于根本不明白农民土地承包本身内含着一种不同于一般产权关系的特定的产权关系。我们赞成农户应拥有一般市场主体一样所必需的完整的经营权，我们在确认目前的承包权具有债权性质的基础上也同意使承包具有物权属性，但承包权无论怎么扩张都不应达到否定它所反映的是社区集体与其内部成员之间的特定的产权关系的地步。扩张和保障承包权的改革要求，完全可以在承包权的旗帜下进行，在承包权之外引入别的术语如租赁，只会带来理论思维的混乱。
对农户土地产权的界定具有两层含义：其一是在农户直接承包土地的情况下对其土地经营权的具体界定，其二是对农户的承包权益的承认与保护。根据我们以上的讨论，承包权益具有量的规定。这不仅在理论上是成立的，而且从实践上看，土地的流转越是普遍，就越会显示出这种推导的正确性。
然而，在土地流转的起始阶段，用这种方法确定承包权益的价值量是会有困难的。在实践中，当社区集体成员放弃承包权时，所获得的补偿通常是原承包人口的口粮。在80年代中期以来的农地制度创新中，诸多创新农地制度的形成都以对承包权益的替代为条件。如两田制集中土地的前提是给原承包户留下口粮田，集体粮库制度与反包倒租（注：集体粮库制度，是“三权分离”的一种形式，在浙江仍处于探索阶段。它是在坚持土地集体所有制的前提下，将土地所有权、经营权、承包权分开。农户可保留承包权，其经营权通过土地管理服务组织流转给企业型粮食专业户。转出土地农户可从基层政府或集体建立的集体粮库领到一份口粮，政府对粮食专业户则实行保护措施。
反租倒包，是在农户保留土地承包权的前提下，以提供口粮或相应租金补偿等形式将土地反包给集体，集体则将集中后的土地出租给种田大户或其他经营单位，形成土地集中规模经营。它和集体粮库制度有异曲同工之妙。陈东强：《论中国农村的土地集中机制》，中国农村经济1996年3月。）是为放弃承包权农户提供口粮， 而土地股份合作制则是提供部分的股权利益（指只将一部分股权分配给集体成员）。承包权益以承包人口的口粮为等价物，有可能成为一个流行的现象。以获得一份口粮为条件放弃土地承包权，是与我国目前农业的比较利益太低直接相关的。愿意放弃承包土地的农户都必然是已进入非农产业的农户，他们愿意以获得一份口粮为条件放弃土地承包权，一方面在于非农产业的比较利益要高得多，另一方面其承包权益也通过获得一份口粮得到补偿而达到了心理平衡。
承包权益的价值量只能在土地流转中形成。而在实行家庭土地承包制的条件下，土地流转的基本形式有三种：其一是为推进土地规模经营在集体经济组织与基层政府的推动下的土地集中，其二是集体经济组织向社区集体成员以外的主体让渡土地经营权，其三是至少一方是承包经营农户参与的市场土地经营流转。但不管是哪一种形式，在本质上都存在着承包权益的作用，都意味着土地所有权、土地承包权与土地经营的三权分离。
我们不再对上述问题进行进一步研究。对我们这里所讨论的农村土地产权制度的系统变革来说，我们这里的讨论所得出的结论是：承包权益是一种客观存在的农户产权权益，承认承包权益并积极创造对承包权益的有效通用的替代形式，承包权益就会成为推动农村土地流转并走向集中以形成规模经营条件的推动力量，进而形成土地流转与集中的健康的演进机制；相反，如果否认客观存在的承包权益，承包权益就会以农业的副业化甚至撂荒的形式表现自身。
（三）
我国农村土地产权制度系统变革的另一重要内容是对农村集体土地所有权的重新建构。
目前我国农村的土地，从用途考虑，可以分为四类，即：现有的可耕地，农民的自留地和宅基地，有可能转变为可耕地的荒地，企业和小城镇用地。一个完整的我国农村的土地产权制度应该同时考虑上述四类土地的产权归属问题，因为这四类土地是可以互相转化的。作为本文研究主题的家庭土地承包制，涉及的主要是现有的可耕地。
按照我国目前的法律制度，上属四类土地的所有权主体是我国农村的集体经济组织。这是明确的。但在考虑我国农村土地产权制度的系统变革问题时，我们还不能不首先考虑以下两个问题：
一，农村土地集体所有权存在的合理性。
相当一段时间以来，农村土地集体所有权存在的合理性受到了两个方面的怀疑：一方面来自土地国有化的主张，认为只有实行土地国有化，土地才能得到合理利用；另一方面则来自对农村集体土地所有权现状的分析，认为这种所有权并不有利于农业经营，反而具有相当大的副作用，因此应该取消这种所有权。
孙自铎先生曾写下一段值得我们深思的话：“现存的土地集体所有，对农业家庭经营、对农民利益并不起到保护作用。土地集体所有的虚置使集体经济被异化，并处在与农民相对立的尴尬地位。他们拿农民的钱为国家办事，平白无故地要从土地上收取一笔费用用于农村社会管理支出，还名之曰是集体经营的提留。从农业经营上看，以土地为纽带的集体经济组织的存在是压在农民心上的一块重石，农民时刻担心家庭经营权可能被剥夺。而且大量事实表明，集体组织对农地保护最不得力，大量非法用于非农化、私自出卖土地等。因此，集体土地所有制在经济上并无实质性意义。如果说有什么用的话，在农区中仅仅是利用土地收费在财力上支撑集体组织的存在，以便让集体组织承担社会行政职能而已。由此可见，是集体组织需要土地为其所有，而不是农业经营需要土地的集体所有制。当然，村级或是以现在集体经济组织面貌出现对土地的管理职能是客观存在的，而且在一定时期内不管土地制度作如何变革，都是无法改变的。因此，相对于目前集体以土地收入作为支撑点的现实来看，我国农地不管所有制作如何变更，都不会发生对农民的剥夺。而只要处置得当，采取逐步渐进方式，土地的国有化并不会发生人们想象的那样要付出巨大的政治成本。”（注：孙自铎《试论农地制度改革》，载《经济体制改革》1996年3月。）
二，农村土地集体所有权存在的真实性。
从我国的经济现实考察，很容易确定这样的事实，即我国农村集体的土地所有权是残缺不全的，或者说还并不是一种完整意义上的所有权。我国农村集体土地所有权的不真实表现在两个方面：
其一是作为法律规定的土地所有权主体的“集体”含混不清。如在《土地管理法》中集体被界定为乡（镇）、村和生产队（村民小组）三级，而在《民法通则》中集体又被界定为乡（镇）和村二级；《土地管理法》中规定村民集体所有的土地可以由村民委员会经营管理，而在《村民委员会组织法》中却规定村民委员会对集体土地只有管理权，没有经营权。我国《宪法》及《土地管理法》规定：“农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有”，而“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营管理”。这表明，依照现有法律规定，我国现行集体所有制下的土地所有者主体存在三种形式：村农民集体所有、乡（镇）农民集体所有和村以下农业集体经济组织的农民集体所有。所有者主体的代表机构是相应的农村集体经济组织或村民委员会。这就使得土地所有权的归属模糊界区过大，土地产权主体呈现出多元化的特征。这种不十分明确的规定常常引起人们的疑问：这个“集体”从组织上说究竟是指哪一级？在现实中，有些地方对土地产权主体和所有者代表机构确认不清，经常存在着亦此亦彼的现象。
其二是集体土地所有权受到国家与农户“两面夹击”。在先前的人民公社的“三级所有、队为基础”体制下，尽管生产队是土地使用和收益分配的基本单位，但来自“上级”的指令性计划不仅严格控制了作物种植品种、种植面积、公粮上缴、收入分配等，而且长期占有了土地收益的剩余索取权，使土地的集体所有制成为事实上的“领导”所有制。这一状况尽管在实施家庭联产承包责任制后有所改善，但在实际工作中仍可以找到其得以维持的基础和痕迹。农村实行经济体制改革后，农户又在事实上瓜分了集体所有制的土地产权，成为土地的又一所有权主体。来自集体的“上级”和“下级”对土地的集体所有权的双向侵削使农地的集体所有制有名而无实。（注：王万茂、钱忠好《关于中国农村土地制度的产权经济学思考》，载《资源开发与市场》1997年6月。）
要对农村土地产权制度进行系统变革，就不能不正视上述两个问题，同时必须对这两个问题给予明确回答。
我们认为，土地国有化可能是我国农村土地制度的未来前景，但在当前农村土地的经营权为上亿农户分割拥有的情况下，希望国家充当好这个包括全部国土在内的城乡土地所有权的主体，是根本不现实的。土地国有化的主张，若被实施，在其可能的形态上，或者是使国家的土地所有权成为名义上的，或者是通过实行分级管理而在这个分级管理的末端与我国农村的现状没有什么区别。
我们同时认为，农村土地的集体所有权在当前与今后相当长的时间内存在的合理性，并不能以目前这种所有权的功能发挥的绩效不佳被否定，因为产生绩效不佳的最根本的原因，恰恰在于这种所有权并未以应有的形态被建构出来。目前我国农村土地集体所有权的不真实之现状，不仅不是否定其存在价值的理由，而只是说明，对这种所有权还需要付出巨大的努力才能真正建构出来。
农村集体的土地所有权的目前不真实状况，说明对这种所有权建构乃是农村土地产权制度变革的至关重要的内容之一。应该指出的是，在目前农村农民的集体经济组织已经多元化的条件下，土地所有权的主体就不应该是所有的集体经济组织，同一块土地的所有权主体只应该是一个集体经济组织（不应该再有所谓分级所有），而这个经济组织必须是包括这块土地上的所有农民参加的集体经济组织。这种充当土地集体所有权主体的集体经济组织的确切名称应该是土地合作社。土地合作社的职能当然可以由村民委员会执行。土地合作社，在实行家庭土地承包制的条件下，作为土地集体所有权主体的职能不是经营土地、组织农业生产，而是通过土地经营，推进本社区的土地规模经营与非农化。
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