新时期农村公共财政支出框架建设研究，本文主要内容关键词为：新时期论文,财政支出论文,框架论文,农村论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
农村公共产品供给严重不足，不仅影响到农业生产的发展、农民增收减负和农村基层政权的稳定，也不利于整个国民经济和社会协调发展，以及全面建设小康社会目标的实现。
尽快建立和健全农村公共财政制度，按照农村社会经济运行特点和要求，逐步将农村公共产品的供给统一到整个公共财政体系中来，让公共财政的阳光普照到广大农村，将是加快和完善我国农村社会经济发展的现实需要和必然选择。
长期以来，我国社会经济发展表现为二元结构，农村与城市的差距明显并呈现扩大的趋势。其中，忽视农村公共财政建设既是这种二元结构的典型表现，也是城乡差距扩大的重要原因。政府提供的公共产品在许多方面基本只涉及城市居民，这是我国过去走农业支持工业化道路所带来的现实后果。政府在提供公共产品时自觉不自觉形成城乡分割，农村公共产品供给严重不足，不仅影响到农业生产的发展、农民增收减负和农村基层政权的稳定，也不利于整个国民经济和社会协调发展，以及全面建设小康社会目标的实现。因此，从统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹社会经济发展、统筹人与自然和谐发展的角度出发，真正给予农民“国民待遇”，尽快建立和健全农村公共财政制度，按照农村社会经济运行特点和要求，逐步将农村公共产品的供给统一到整个公共财政体系中来，让公共财政的阳光普照到广大农村，将是加快和完善我国农村社会经济发展的现实需要和必然选择。
农村公共财政制度的建立是一项长期的、渐进的系统工程。它涉及农村财政收入制度、预算管理制度方方面面。特别是现阶段农村公共财政建设在很大程度上将受现行政治、经济体制，国家财政实力，农村社会、经济发展程度等诸多因素的影响。因此，本报告只是就现阶段我国农村公共财政支出框架建设进行初步探讨，试图在分析我国农村财政支出现状及存在问题的基础上，探索新时期农村公共财政支出框架建设的目标、原则和基本内容。
一、我国农村财政支出的现状与问题
1.现行农村财政支出的数量和结构分析。
从农村财政支出的数量上看，我国农村财政支出总额一直在稳步增长。国家财政用于农业的支出，从1996年的700.4亿元，上升到2001年的1456.7亿元；农村社会救济费从1996年的3.47亿元，上升到2001年的10.91亿元；自然灾害救济费从1996年25.5亿元，上升到2001年41.02亿元。农村财政性教育经费支出从1996年532.47亿元，上升到2001年的900.97亿元。在农村卫生经费方面，1996年，政府对农村卫生的投入为74.66亿元，2000年为100.65亿元（详见表1）。
表1 农村财政支出数量情况 （单位：亿元）
┌─────────────┬────┬─────┬────┬─────┬─────┐
│项目 │ 1996 │ 1998│ 1999 │ 2000│ 2001│
├────┬────────┼────┼─────┼────┼─────┼─────┤
││支援农村生产和各│ 510.1 │
626.0 │ 677.5 │
766.89 │
917.96 │
││项农业事业费││ ││ │ │
│├────────┼────┼─────┼────┼─────┼─────┤
││基本建设支出│ 141.5 │
460.7 │ 357.0 │414.5 │
480.81 │
│ 国家 ├────────┼────┼─────┼────┼─────┼─────┤
│ 财政 │科技三项费用│4.9 │ 9.1 │9.1 │ 9.78 │10.28 │
│ 用于 ├────────┼────┼─────┼────┼─────┼─────┤
│ 农业 │其他│
43.9 │59.0 │
42.2 │ 40.0 │47.68 │
│ 的支出├─┬──────┼────┼─────┼────┼─────┼─────┤
││ │总额│ 700.4 │ 1154.8 │ 1085.8 │
1231.5 │
1456.7 │
││合├──────┼────┼─────┼────┼─────┼─────┤
││计│占财政支出 │8.8 │10.7 │8.2 │ 7.8 │ 7.7 │
││ │比重（％） ││ ││ │ │
├────┼─┴──────┼────┼─────┼────┼─────┼─────┤
││总额│
3.47 │4.48 │
7.91 │ 8.73 │10.91 │
│ 农村 ├────────┼────┼─────┼────┼─────┼─────┤
│ 社会 │占民政事业费比 │2.9 │2.75 │4.0 │ 4.0 │ 3.8 │
│救济费 │重（％）││ ││ │ │
├────┼────────┼────┼─────┼────┼─────┼─────┤
││
总额 │ 30.83 │
41.16 │ 35.57 │ 35.2 │41.02 │
│ 自然 ├────────┼────┼─────┼────┼─────┼─────┤
│ 灾害 │占民政事业费比 │
25.5 │25.7 │
18.2 │ 15.0 │ 14.4 │
│救济费 │重（％）││ ││ │ │
├────┼────────┼────┼─────┼────┼─────┼─────┤
││总额│
4.66 │
86.10 │ 94.21 │
100.65 │ -│
│政府农 ├────────┼────┼─────┼────┼─────┼─────┤
│村卫生 │占农村卫生费用 │
7.01 │ 6.39│
6.39 │ 6.59 │ │
│投入*
│比重（％） ││ ││ │ -│
├────┼────────┼────┼─────┼────┼─────┼─────┤
│农村财 │总额│ 532.47 │616.89│ 675.67 │
733.44 │
900.97 │
│政性教 ├────────┼────┼─────┼────┼─────┼─────┤
│育支出 │占财政性教育经费│ 31.85 │30.35 │29.54
│28.62 │29.47 │
│ 经费 │的比重（％）││ ││ │ │
└────┴────────┴────┴─────┴────┴─────┴─────┘
资料来源：根据《中国农村统计年鉴》、《中国统计年鉴》、《中国财政年鉴》整理。
*见李卫平等《我国农村卫生保健的历史、现状与问题》载《管理世界》2003年第4期。
从各级政府负担农村财政支出的结构看，以地方财政为主。我国大部分农村财政支出是由中央与地方财政共同负担，在一些支出内容上，地方财政负担了绝大部分农村财政支出份额。比如在农村义务教育支出方面，中央财政占2％，98％由地方财政负担，其中乡镇负担78％，县财政负担9％，省财政负担11％。在农村医疗卫生总支出中，中央财政支出仅占2％（注：《中国统计年鉴2003》（第748页）[M].北京.中国统计出版社，2003.）。国家财政支援农村生产和各项农业事业费支出方面，除农垦事业费和气象事业费外，其他各项支出中由地方财政负担的占到80％以上，地方财政支出占国家财政支援农村生产和各项农业事业费支出总额的90％左右（详见表2）。
表2 财政支援农村生产和各项农业事业费支出 （单位：亿元）
┌───────┬──────────┬──────────┬──────────┐
│ │中央财政支援│地方财政支援│地方财政支出│
│ │农村生产和各│农村生产和各│占支农支出相│
│ │项农业事业费│项农业事业费│应项目总额的│
│ 项目│支出│支出│比重│
│ ├────┬─────┼─────┬────┼──────┬───┤
│ │2000│2001 │2000 │2001│2000│2001 │
├───────┼────┼─────┼─────┼────┼──────┼───┤
│ 合计│77.42
│99.09 │689.47│818.87 │89.9％ │89.2％│
├───────┼────┼─────┼─────┼────┼──────┼───┤
│农垦事业费│22.25
│24.95 │1.34 │2.24│5.7％
│8.2％ │
├───────┼────┼─────┼─────┼────┼──────┼───┤
│农业事业费│6.25│7.35 │74.03 │90.15
│92.2％ │92.5％│
├───────┼────┼─────┼─────┼────┼──────┼───┤
│畜牧事业费│0.69│5.95 │27.4 │33.98
│97.5％ │85.1％│
├───────┼────┼─────┼─────┼────┼──────┼───┤
│林业事业费│3.7 │4.96 │40.21 │51.93
│91.6％ │91.3％│
├───────┼────┼─────┼─────┼────┼──────┼───┤
│水利事业费│7.14│8.90 │77.43 │89.33
│91.6％ │90.9％│
├───────┼────┼─────┼─────┼────┼──────┼───┤
│水产事业费│1.39│1.37 │8.41 │10.49
│85.8％ │88.4％│
├───────┼────┼─────┼─────┼────┼──────┼───┤
│气象事业费│8.46│12.76 │5.4
│6.46│39.0％ │33.6％│
├───────┼────┼─────┼─────┼────┼──────┼───┤
│农机事业费│0.29│0.32 │20.67 │24.24
│97.2％ │98.7％│
├───────┼────┼─────┼─────┼────┼──────┼───┤
│其他农业事业费│9.24│9.38 │112.21│151.48 │92.4％ │94.2％│
├───────┼────┼─────┼─────┼────┼──────┼───┤
│农业发展专│18.01
│23.15 │92.99 │109.45 │83.8％ │82.5％│
│ 项资金 ││ │ │││ │
├───────┼────┼─────┼─────┼────┼──────┼───┤
│支援农村生│ —— │
——
│229.38│249.12 │ ——
│ —— │
│ 产支出 ││ │ │││ │
└───────┴────┴─────┴─────┴────┴──────┴───┘
资料来源：《中国财政年鉴2002》第384页。
我国农村财政支出涉及众多的政府部门，实行分散化管理。从农村财政支出所涉及的部门来看，我国农村财政支出牵涉到许多政府部门。在我国的政府组成部门当中，除了农业部是作为专门主管农业与农村经济发展的国务院部委外，有关农业与农村社会经济发展的诸多事项分散在国务院其他部委当中，有些部委还设有专门的或与农业和农村经济发展相关的司局（见表3）。有些农业与农村经济发展相关的支出也由许多部门共同完成。比如在财政农业支出的安排上，首先由财政部预算司安排农业财政支出预算；根据确定的预算，由财政部农业司安排农业各部门的经费预算；农业各部门根据确定的部门预算安排部门经费支出，其中很大一块农业综合开发资金由农业开发领导小组办公室安排（详见表3）。
表3 涉及农村财政支出主要部委及司局的职责概述
┌─────┬──────┬────────────────────────────────┐
│
部委
│司局│主要职责│
├─────┼──────┼────────────────────────────────┤
│ │农村与社会发│编制并组织实施农村与社会发展的科技政策与规划、科技攻关计划、│
│ 科技部
│││
│ │展司│农村及社会发展领域的重大科技产业的示范。│
├─────┼──────┼────────────────────────────────┤
│ 教育部
│基础教育司 │宏观指导基础教育工作和重点推动九年义务教育、扫除青壮年文盲工作。│
├─────┼──────┼────────────────────────────────┤
│ │社会福利和社│拟定保障老年人、残疾人、孤儿和五保户等特殊困难群体社会福利救济的│
│ │ 会事务司 │方针、政策、规章并指导实施。│
│ 民政部
├──────┼────────────────────────────────┤
│ │救灾救济司 │管理、分配中央救灾款物并监督检查使用情况；建立和实施城乡居民最低│
│ ││生活保障制度；指导各地社会救济工作。│
├─────┼──────┼────────────────────────────────┤
│发展与改革│地区经济司 │协调地区经济发展，编制“老、少、边、穷”地区经济开发计划和以工代│
│ ││赈计划。│
│ ├──────┼────────────────────────────────┤
│ 委员会
│农村经济司 │农村经济发展重大问题、战略和农村经济体制改革建议；衔接平衡农业、│
│ ││林业、水利、气象等的发展规划和政策。│
├─────┼──────┼────────────────────────────────┤
│劳动和社会│农村社会保障│农村养老保险的基本政策和发展规划；社会化管理服务的规划和政策并组│
│
保障部 │司 │织实施 │
├─────┼──────┼────────────────────────────────┤
│ │ 农业司│参与管理和分配财政扶贫资金和重要救灾防灾资金；管理扶贫等政策性支│
│ 财政部 ││出专项贷款贴息；农牧业税特大灾情减免。 │
│ ├──────┼────────────────────────────────┤
│ │农业综合开发│组织实施并监督管理国家农业综合开发政策制度、规划和农业综合开发项│
│ │ 办公室│目，管理和统筹安排中央财政农业综合开发资金。│
├─────┼──────┼────────────────────────────────┤
│ 建设部 │城乡规划司 │组织编制并监督实施村镇建设与体系规划的方针、政策和规章制度。│
├─────┼──────┼────────────────────────────────┤
│ │农村水利司 │组织实施农村水利的方针政策和发展规划；农田水利基础建设和社会化服│
│ 水利部 ││务体系建设；乡镇供水和农村节约用水工作。│
│ ├──────┼────────────────────────────────┤
│ │ 水土保持司 │组织并监督实施全国水土保持规划、法律、法规及措施，协调水土流失综│
│ ││合治理。│
├─────┼──────┼────────────────────────────────┤
│ │基层卫生与妇││
│ 卫生部 ││组织并实施农村卫生工作相关政策、法律、法规、规划和服务标准。│
│ │ 幼保健司 ││
├─────┼──────┼────────────────────────────────┤
│ │县际及农村公││
│ 交通部 ││县际及农村公路的规范与改造 │
│ │路领导小组 ││
├─────┼──────┼────────────────────────────────┤
│ 农业部 ││主管农业与农村经济发展。│
└─────┴──────┴────────────────────────────────┘
资料来源：根据相关政府部门网站资料整理
2.农村财政支出与农村社会经济发展要求存在明显差距：总量不足，体制不顾。
我国目前财政支农支出主要包括农业基本建设、农业科技三项费用、农业科研、支援农村生产、农业综合开发、农林水气等部门事业费、农产品流通补贴、农业生产资料补贴、财政扶贫和农业税收减免等项支出。从政府对农业的投入看，财政资金支持总量偏低，结构存在诸多不合理之处，资金管理体制也不够完善，资金使用效果不理想。
首先，总量不足。尽管“九五”时期政府财政支农资金投入的增长幅度较大，但与我国农业的重要地位和发展要求相比，政府对农业的支持总量仍是低水平的。按WTO农业协议口径统计，把支持贫困地区发展的财政支出、粮棉油糖价格补贴计算在内，1996-2000年，我国农业支持总量占当年农业总产值比例分别为4.9％、5.3％、7.4％、7％和8.8％。按照相同的口径，发达国家的支持水平约为30-50％，发展中国家约为10-20％。在WTO规则允许的12种“绿箱”政策措施中，中国使用了6种（政府的一般服务支出、食物安全储备、国内食物援助、自然救济援助、生态环境保护和地区发展援助）。“黄箱”支出在1996-1998年基期内年均数值占农业总产值的1.23％，与谈判允许的8.5％相比，中国“黄箱”政策的支持空间还有很大。其次，结构不合理。我国政府财政农业支出60-70％左右用于人员供养及行政开支部分，而用于建设性的支出比重不高；在财政农业建设资金中，用于大中型水利建设比重较大，而农民可以直接受益的中小型基础设施建设的比重较小；在政府农业投入中，直接用于流通环节的补贴过高，1998年以来，政府支农投入中，每年用于粮、棉、油、糖流通的补贴在500-700亿元之间，占政府农业支持总量的30％以上，而一些关系农业发展全局的基础性、战略性、公益性项目，如农业品质改良、重大病害控制、食品安全保障、执法体系建设、社会化服务体系建设等，或者没有财政立项支持，或者缺乏足够的投入保障；农业研究和推广缺乏足够的投入保障。第三，政府财政支农资金管理分散，资金使用效果不理想。一是财政农业支出实行分块管理，部门分割严重，有限的资金不能形成合力。目前政府对农业的投入渠道较多，农业财政支出分部门管理。不同渠道的投资在使用方向、实施范围、建设内容、项目安排等方面有相当程度的重复和交叉，但由于分属不同部门管理，因而不同程度地存在条块分割、相互之间协调不够、重复投入等问题。这种体制造成了政府各部门之间职责不清，政出多门，多头管理，力量分散，不利于统一监督、管理和协调，不能形成合力。二是政府财政支农资金使用监督机制落后，资金使用效果差。政府投资的农业项目实行按投资额度确定权限，审批手续繁杂、程序较多。项目审批制度化、公开化、科学化不够，存在一定的盲目性和随意性。财政支农工作的主要内容往往是分资金、下指标，重资金分配，轻资金管理。农业项目的管理存在诸多漏洞，使得很多项目的实施效果较差（详见表4）。
表4 全国财政收支与财政支农增速（％）比较
┌──────┬───┬───┬───┬───┬───┬───┬────┐
││ │ │ │ │ │ │2001比 │
││1996 │1997 │1998 │1999 │2000 │2001 ││
││ │ │ │ │ │ │1996增长│
├──────┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼────┤
│ 财政收入 │ │ │ │ │ │ ││
│ 增长率│18.7 │16.8 │14.2 │15.9 │17.0 │22.3 │ 221.2 │
├──────┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼────┤
│ 财政支出 │ │ │ │ │ │ ││
│ 增长率│16.3 │16.3 │16.9 │22.1 │20.5 │19.0 │ 238.1 │
├──────┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼────┤
│ 财政支农 │ │ │ │ │ │ ││
│支出增长率 │21.8 │9.4
│50.7 │－6.0 │13.4 │18.3 │ 208.0 │
├──────┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼────┤
│ 支农支出占│ │ │ │ │ │ ││
│财政支出比重│8.8
│8.3
│10.7 │8.2
│7.8
│7.7
│ 8.58* │
└──────┴───┴───┴───┴───┴───┴───┴────┘
资料来源：《中国财政年鉴2002》、《中国统计年鉴2003》。[*]财政支农占财政支出的平均比重。
3.农村财政支出职责与其财力不匹配，加剧了县乡基层财政困难
1994年实行的分税制改革，使中央与地方之间在财政收支分配关系方面逐步得以规范，但这一规范还只是在中央与省级地方财政之间，省以下的分税制改革仍在不断完善之中。从分税制改革的情况来看，分税制改革后，中央财政收入比重有所提高，而地方特别是县乡地方财政收入地位有所下降，在总体财政形势不断好转的背景下，县乡财政形势却令人担忧。在许多地方的县乡财政现已是典型的“吃饭财政”，只能勉强保证工资的发放。在这种情况下，将农业和农村社会经济发展事业的财政投入职责界定为地方、特别是县乡财政的支出范围，若没有比较规范的财政转移支付来给予财力上的支持，将使得县乡财政支持农业和农村社会经济发展显得有点勉为其难。在中央明确规定农村义务教育经费支出由县级财政负担后，如何保证农村义务教育经费支出现已成为许多地方，特别是贫困地区县级财政的一大难题，也就谈不上逐步加大对农村义务教育的投入。农村义务教育经费支出主要由县级财政负担的管理体制，是典型的“小马拉大车”现象，说明农村财政支出职责与其财力严重不匹配。
4.农村财政支出方式有待进一步规范和创新。
如何提高农业生产技术水平和生产效益，促进农村社会经济的健康发展，保证基层政权的正常运转，在中央加大对地方财政转移支付的同时，应该说地方政府也在调动一切可用财力。地方财政除了在预算内安排农村财政支出外，还通过乡镇自筹、统筹等形式，确保农村财政支出。比如2000年地方乡镇通过自筹、统筹等形式安排了农村财政支出387.39亿元（详见表5）。2001年通过社会团体和公民个人办学、社会捐资和集资办学、学费和杂费以及其他形式为农村义务教育筹集经费201.3亿元，预算外财政安排农村义务教育经费支出114.8亿元（注：《转型期农村公共产品供给的政策设计——对减轻农民负担的思考》来源于农业部信息中心（www.agri.gov.cn）2003年7月1日）。
表5 2000年地方乡镇自筹、统筹资金支出情况 （单位：亿元）
┌──────────────────┬──────┐
│合计│387.39 │
├──────────────────┼──────┤
│行政事业费 │124.85 │
├─────────┬────────┼──────┤
│ │ 生产性支出│9.63│
│ 基本建设支出├────────┼──────┤
│ │ 非生产性支出 │14.3│
├─────────┼────────┼──────┤
│ │小计│193.7
│
│ ├────────┼──────┤
│ │ 教育经费支出 │66.98
│
│ ├────────┼──────┤
│ │民兵训练经费支出│7.07│
│ ├────────┼──────┤
│ │ 优抚军费政策 │16.61
│
│ 乡镇统筹支出├────────┼──────┤
│ │ 五保户、困难户│6.7 │
│ ├────────┼──────┤
│ │社会公益事业建设│27.95
│
│ ├────────┼──────┤
│ │计划生育经费政策│18.65
│
│ ├────────┼──────┤
│ │其他│49.73
│
├─────────┴────────┼──────┤
│其他│44.91
│
└──────────────────┴──────┘
资料来源：《地方财政统计资料2000》第593页，中国财经出版社2001年。
通过乡镇自筹、统筹以及吸引社会资金可以为农村社会经济发展提供一定的资金支持，但由于这些资金形式具有不稳定性，且支出方式存在很大的随意性和不规范性，有些农村社会发展用这种资金形式可能会有违社会事业发展的初衷。自1998年开始实行农村税费改革以来，许多乡镇在取消“三提五统”等税外收费后，乡镇财政收入大大减少，相应地使农村财政支出缺乏财力支持，使得一些靠乡镇自筹、统筹等形式支持的农村社会事业处于无钱办事、无人管理的状况。之所以会出现这种情况，应该说在很大程度上还是与农村财政支出方式的不规范有关，农村财政支出方式有待进一步完善。
形成上述问题的原因，既有财政体制自身缺陷，例如在政府间财政体制变迁中形成收入权限上收的同时，农村财政支出负担下移；也有财政体制以外的原因，包括长期二元结构背景下政府职能转换不到位，行政管理体制改革滞后以及政府间事权划分不清、分工不合理等等。
5.农村公共财政建设滞后，严重制约着农村经济社会的正常发展。
自20世纪80年代初进行以家庭联产承包责任制为主的农村改革以来，我国农村经济体制一直强调以集体经济和双层经营为主。虽然说这一经济体制与我国当时农村社会经济状况存在一定的适应性，对农村社会经济的发展也曾起到过巨大的促进作用，但随着农村社会经济的发展，特别是在我国实行社会主义市场经济体制改革以来，农村旧的经济体制对农村社会经济各项事业发展的制约作用也越来越明显。这种制约又比较集中的体现在农村公共产品供给制度方面的不健全。“城乡分治，一国两策”的财政制度“二元”现象，使得农村基础设施、医疗卫生、社会保障和基础教育等公共品或准公共品的财政供给不足。农村公共产品的缺乏，不仅严重影响到农村社会经济的正常发展，也使得整个国民经济的健康、协调、全面发展在一定程度上受到制约。
曾被称为中国农村第三次革命的农村税费改革也面临着一个难以绕开的“翘翘板现象”，即基层政权运转难和农民负担反弹交替出现。从根本上解决“三农”问题，不能简单地寄望于农村税费改革减轻农民负担，而必须从根本上改变城乡分割的二元结构体制。
规范的农村公共财政支出体系，分清和规范了农民与政府在农村社会经济发展中的关系和职责权限，以及中央与地方财政在发展农村社会经济中的事权划分，真正做到财权与事权相一致。这将成为减轻农民负担，解决农民问题的制度保障。同时，规范的农村公共财政支出体系，将根据公共产品理论，把社会效益明显、经济效益外溢性强、有助于提高农业生产技术水平和效益、促进农村社会经济以及整个国民经济的稳定与发展的产品和服务的提供，作为农村公共财政支出的主要内容。这将逐步改变我国传统财政体制下农村城市不当的财力资源配置格局，有助于进一步深化农村税费改革、全面繁荣农村经济、加快城镇化进程，使农村财政建立在一个更坚实的制度基础之上。
二、农村公共财政支出框架建设应遵循的原则
构建农村公共财政支出框架的基本原则：既要满足市场经济体制对财政支出体制的一般要求，即体现公共财政的共性；又要适应社会主义基本制度和农村社会经济发展的特点，即体现新时期农村公共财政支出的个性。
从共性来讲，就是农村公共财政支出框架建设必须以市场机制为基础，这是农村公共财政制度改革的必然选择。与以往的财政体相比较（详见表6），它更能体现社会主义经济发展的本质要求。农村公共财政支出不仅考虑经济效益和社会效益，也要考虑其支出的经济成本和社会成本。在农村财政支出活动中引入市场机制，将总体效益与综合成本结合起来，充分利用市场经济原则，对农村财政支出进行综合考虑，不仅是提高农村财政支出效率，建立农村公共财政体制的目的之一，也是农村公共财政支出最明显的特点之一。
表6农村传统财政体制与公共财政体制比较
┌───┬──────────┬────────────────┐
│ 内容│ 传统财政体制 │公共财政体制│
├───┼──────────┼────────────────┤
│ │1、以计划为主，排斥 │1、以公共产品理论为基础，划分
│
│公共品│市场作用； │政府与市场关系；│
│ 供给│2、政府全权包揽；
│2、政府为主，社会参与及市场化
│
│ 方式│3、中央集权的统收统 │运作相结合；│
│ │支和行政动员。 │3、政府间合理分工并注重公共品
│
│ ││供给责权下放。 │
├───┼──────────┼────────────────┤
│公共品│1、保障社会经济发展 │1、满足政府基本需要；
│
│ 供给│的一切需要；│2、城乡和地区间公平、均等。 │
│ 政策│2、重城市轻乡村的供 ││
│ │给政策。││
├───┼──────────┼────────────────┤
│ 筹资│筹资渠道比较单一： │筹资渠道多样化：│
│ 渠道│财政渠道和乡村提留 │财政渠道、社会渠道、国外渠道、 │
│ │统筹│私人经济组织渠道等 │
├───┼──────────┼────────────────┤
│ 筹资│筹资手段的计划和行 │筹资手段多样化：计划手段，市场 │
│ 手段│政色彩浓厚，政府筹 │手段（有偿筹资、等价交换、减税 │
│ │资单一。│让利），救助手段等。│
└───┴──────────┴────────────────┘
从个性来讲，就是要考虑农村公共财政支出的特殊性。农业作为国民经济的基础，其产业所具有的天然弱质性等特殊性，使得各国非常重视对农业生产的财政投入。即使在美国和欧盟这样农业生产技术水平和生产效益非常高的国家，加强对农业的财政投入或补贴仍是一个重要的财政支出政策。农业生产技术水平低下、生产效益不高、抵抗自然灾害能力弱、农业生产市场化率不高、规模效益不明显等是我国目前农业生产中最突出的问题，加上我国农业人口占总人口的将近70％，农村社会公共产品的基础非常薄弱，使得我国农村公共财政支出将具有一定的特殊性。
农村公共财政支出的特殊性主要体在：
（1）完善农村公共财政支出实际上是一个逐步加大农村财政支出的过程。在计划经济体制下，我国农村和城市公共品的提供基本上是在集体所有制和全民所有制的基础上分开供给。自1998年开始的主要在城市进行的公共财政制度改革，应该说主要是一个财政支出结构调整与规范的问题。与城市公共财政制度改革所不同的是，在农村集体所有制经济在许多地区已非常弱小、农村公共产品基本上由农民直接提供，而农业生产效益又不高的情况下，农村公共财政支出体制的建立与完善，实际上是一个加大农村财政投入、让公共财政的“阳光”普照到广大农村、真正实现“以工补农”的过程。
（2）农村公共财政支出方式的多样性。由于农业和农村社会经济发展事业与工业和城市社会经济发展事业存在一定的差别，农村公共财政支出方式也将与我国目前公共财政支出方式存在一定的差别。尽管从长期看，农村公共财政支出与城市公共财政支出有可能一体化，但从我国目前的财力来看，实现这种一体化并不现实，再加上以往农村财政支出中存在着一些可以利用和发挥的支出方式。比如在农村水利基本建设方面的“以工代赈”等方式，能够充分调动农民在水利基本建设方面的积极性，提高农村财政支出的效益。农业和农村社会经济发展事业的特殊性，加上我国目前的财政状况以及农村社会发展的实际情况，使得我国农村公共财政支出方式存在一定的多样性。
农村公共财政支出框架建设的具体原则包括：
1.满足社会共同需要原则。
农村公共财政支出，作为社会主义市场经济体制下，根据农村社会经济发展的特点和需要而进行的财政支出，是一种相对于私人支出而为满足社会共同需要所进行的社会资源配置活动。就我国目前农村社会经济发展现状来看，农村社会经济发展的滞后，一个最突出的表现就是农村公共产品供给体制的不完善，不仅不能满足农村社会经济本身发展所需，更不能满足整个国民经济发展所需。具体从农村基础教育事业看，虽然其受益最直接的是广大农村地区，但通过人员流动，城镇社会经济的发展也将从农村基础教育事业发展中间接受益。如果仅从农村的角度来看待农村基础教育，农村基础教育方面的财政支出将很难满足提高全民素质和促进国民经济发展所需。因此，以满足社会共同需要为标准和目的，将是进一步规范和完善农村公共财政支出中最主要的原则之一。
2.弥补“市场失灵”原则。
所谓“市场失灵”原则，其基本内涵和要求，就是在市场经济下，政府及其公共财政只能以弥补市场所需纠正的失效状态作为自己的行为准则。这就是只有市场失效的领域，才是公共财政可以介入的领域。比如在农业生产方面，可以根据外部性的大小，将为农业生产提供的产品和服务分为公共产品和纯私人产品（如下图），农村公共财政支出就应该将纯公共产品的提供，作为自己的主要内容和目标。因为从市场经济的角度来看，弥补市场失灵的客观要求，决定了公共财政存在的必要性。市场失灵作为市场与生俱来的缺陷，是天然存在的，市场无法依靠本身的力量和手段去克服。这就使得市场失灵基本上只能依靠公共财政来弥补，公共财政发挥作用是市场得以正常运行的必不可少的前提条件。
图1 农村公共产品划分
3.综合协调原则。
综合协调作为我国国民经济管理中经常强调的原则之一，对社会经济改革与发展的顺利进行有着重要影响。我国农村税费改革现在面临困境，在很大程度上与农村税费改革的综合协调性注意不够有关。因为整个农村制度是一个整体，税费改革前虽然各项制度相互之间配合得并不是太好，但是由于各种制度之间是相兼容的，还能勉强维持“一个萝卜对一个坑”的状态。但是税费改革后，减少了许多“萝卜”，又不能从外面大量补充“萝卜”，还要坚持“一个萝卜对一个坑”，显然是一厢情愿。这就说明了农村税费改革综合协调性不够。从理论上讲，农村税费改革是相互配套的，“农民减负，乡镇减人，民主支持”，一减对一减，正好还可以维持“一个萝卜对一个坑”。但是百密一疏，始料不及的是负担好减人难减，而且不仅仅是一个减人的问题，还要减债、还要提前支付减人成本等等。
农村公共财政支出框架建设作为公共财政在农村的推广与运用，为了充分发挥农村公共财政支出的积极效应，除了要正确处理农村公共财政支出体系内各项内容之间的协调关系外，还要使农村公共财政支出体制与其他相关政策制度（比如农村税费体系、农村行政管理体制以及国家宏观经济政策等）的相互配合，尽可能地做到综合协调。因为农村公共财政支出框架建设不仅仅是一个财政制度建设的问题，它将关系到整个政府职能能否有效实现和农村社会经济的发展方向。虽然说在体制改革中“单兵突进”能够取得一定的“奇效”，但若没有相关政策制度的配合与跟进，这种体制改革最终仍将不会取得理想效果。另外，国家各项政策制度之间存在一个相互配合与协调的关系，任意一个体制改革都有可能产生“牵一发而动全身”的效应。在农村公共财政支出框架建设中，就更应该注意与其他政策制度的综合协调性。
4.循序渐进原则。
农村公共财政支出框架建设，应该说是一项长期的、渐进的、复杂的、有机的系统工程。在建设农村公共财政支出框架过程中，不仅原有财政体制的影响在一定程度上仍然存在，而且由于农村的发展情况千差万别，农村社会经济形势又处于不断发展之中。因此，农村公共财政支出框架建设就不可能是“一蹴而就”的事情。在建设农村公共财政支出框架时，不仅要吸收和借鉴原有财政支出体制的经验和长处，还要根据不同的社会经济发展状况，不断地对农村公共财政支出框架进行调整与完善。
虽然说建立农村公共财政支出框架最直接的原因，是由于我国的“三农”问题越来越严重，特别是农村社会经济发展缓慢、农村基层政权运转困难，以至影响到农村社会的稳定和整个社会经济的健康、持续、全面发展。但农村公共财政支出框架建设不能仅从维持基层政权正常运转这一短期目标出发。由于我国农村社会经济发展中所存在问题的根源，既有社会历史原因，也有政策制度因素。作为促进农村社会经济发展、解决“三农”问题政策措施之一的农村公共财政支出框架建设，也就应该在认清农村社会发展现状的基础上，结合整个社会经济发展趋势，注意农村公共财政支出框架建设的层次性和渐进性，并有所选择和侧重地进行农村公共财政支出框架建设。
5.公平与效率原则。
公平与效率作为人类经济生活中的一对基本矛盾，始终是经济学论争的主题，也是制定和完善各项社会经济政策与制度时经常加以强调的原则之一。农村公共财政支出框架建设中的公平与效率原则，就是指运用正确的财政政策促进和达到这两个社会经济原则的基本协调，在注重效率的情况下兼顾公平，通过市场和财政两种机制的有效结合来实现公平与效率的兼顾。具体来说，建立农村公共财政支出框架，就是要充分有效地发挥公共财政职能，使其能够满足农村社会经济发展所需，让农村居民能够享受到生存与发展所需的基本的公共产品和服务，逐步实现城乡居民之间在基本公共产品和服务享用上的机会均等。同时，在建立农村公共财政支出框架时，还需要注意效率原则。因为建立农村公共财政支出框架，是为了能更好地促进农村社会经济的发展，进而实现整个国民经济的持续、全面、协调运行。当然，在政策实践中，从指导思想上看，又不可避免地要根据一定时期的政治经济形势侧重于某一方面，同时兼顾另一方面。对于目前我国农村社会经济发展现状来看，从总体上说，侧重于效率同时兼顾公平，才是应有的选择。
三、农村公共财政支出框架建设目标与内容选择
1.农村公共财政支出框架建设的目标。
农村公共财政支出框架建设，首先要明确各级政府在农村公共产品供给上的职责范围，建立一种运转协调、支出规范的农村公共产品供给机制。我国农村公共产品供给上的不规范，主要体现在以下方面：一是有关政府在供给农村公共产品上的缺位。当前，我国各级政府在供给公共产品时职能不清，责任模糊，造成了农村公共产品供给主体的缺位。各级政府在发展科教文卫体事业上负有共同责任，但相互“踢皮球”，只能由乡镇政府和农村社区自行承担。乡村两级不得不通过制度外收费来弥补建设经费的不足。中央和地方政府在供给过程中的缺位，加重了基层政府的财政负担，进而加重了农民的负担。二是乡镇政府在供给过程中的错位。一方面，由于上级政府的缺位，乡镇政府承担着与其财力不相称的职能，支出负担沉重；另一方面，由于乡镇职能过宽，机构设置过多，生产性支出处于萎缩状态，既影响了农村公共产品的供给，又成为农村“三乱”的重要原因。三是村一级在供给过程中的困境。村委会是本农村社区内的公共物品的组织者。但在乡镇政府与村委会关系没有理顺的情况下，乡镇政府经常利用政治权威干预村提留这一村级内部积累资金的使用方向，从而影响村级公共产品的有效供给。
其次，农村公共财政支出框架建设要有助于目前我国“三农”问题得以有效缓解。因为“三农”问题的产生，在某种程度上与我国农村财政体制的不健全有关。城市公共事业国家办、农村公共事业农民办是我国城乡二元公共产品供给结构的基本特征。1983年农村撤社建乡后，国家将举办农村公共事业的主要责任推给乡村两级，由于农村公共事业财政预算资金缺口大、欠账多，农村公共事业建设主要靠向农民收费和集资来解决，形成了“村提留、乡统筹”的农村公共产品供给局面，“三农”问题也因此而日见突出。据不完全统计（注：《中国财政年鉴2002》（第299页）M.北京.中国财政杂志社.2002.），1999年农民和集体共出资322.20亿元用于农村公共事业建设，承担应由国家统一举办的公共建设。这不仅直接加重了农民负担，影响到农民收入，也使得农村社会经济发展缺乏规范的财力支持。建立农村公共财政支出体制，就是要改变因财政体制而对农村社会经济发展产生的制约作用，使“三农”问题从财政体制方面得以有效缓解，进而促进整个国民经济和社会的持续、全面、协调发展。
同其他许多事物一样，农村公共财政支出框架建设，也是一个历史的过程，并具有阶段性特征。随着农村社会经济的发展和国家财力变化等情况，农村公共财政支出框架建设的目标也需要不断进行调整，其近期、中期与远期目标（详见下表）也会因此而有所不同。
┌─────────┬───────────────┬──────────────┬──────────────┐
│ 主要内容 │近期目标 │中期目标│远期目标│
├─────────┼───────────────┼──────────────┼──────────────┤
│ │ │在维持基层政权正常运转 │适应农村社会经济发展所 │
│基层行政支出 │确保基层政府的正常运转。 │的前提下，妥善解决乡镇债务问│需，提高行政支出效率。 │
│ │ │题。││
├─────────┼───────────────┼──────────────┼──────────────┤
│ │加大对中小学危房改造的│合理调整农村中小学布局，││
│ │投入，完善中小学最基本的教育 │提高基础教育支出效益；进一步│建立起一种既适合农村社 │
│基础教育 │设施；进一步完善和巩固“两基”│完善教育基础设施，提高装备水│会经济发展，又有助于整个社会│
│ │成果；完善基础教育的财政转移 │平；完善基础教育的财政补贴方│生产力水平提高的农村基础教 │
│ │支出方式。│式；提高义务教育年限和居民文│育体系。│
│ │ │化素质 ││
├─────────┼───────────────┼──────────────┼──────────────┤
│ │对现有水利基础设施进行│完成对大江大河大湖的综 ││
│ │修复、更新和巩固，提高抗御自 │合治理，加快实施对小流域的综│建立起适应现代农业生产 │
│ │然灾害的能力；加快农村地区乡 │合整治工程；进一步改善农村道│和农村社会发展所需的基础设 │
│基础设施 │村间的简易公路建设、农村电网 │路交通状况和信息交流基础设 │施体系；进一步改善农村的人居│
│ │改造和通讯设施建设；解决农村 │施，提高乡村道路的硬化率和油│环境，实现城乡之间在生态与生│
│ │人口的饮水难的问题，加快完成 │路率，完善农村道路交通体系；│活环境方面的协调一致；加快实│
│ │改水改厕工作。│提高自来水普及率，确保农村饮│施可持续发展战略。 │
│ │ │水质量和安全。 ││
├─────────┼───────────────┼──────────────┼──────────────┤
│ │建立、健全最低生活保障和 │扩大农村最低生活保障覆 │逐步建立起统一的农村社 │
│ │贫困人口的社会救济制度；加快 │盖面，提高养老保障的社会化 │会保障体系；做好城乡社会保障│
│ │社区保障体系建设；加大对公共 │率；建立国家保障与商业性保险│体制之间的协调工作，在条件允│
│ │卫生防疫体系和地方病防治的│相结合的农村居民社会保障模 │许和可能的情况下，实现城乡一│
│医疗卫生与社会保障│投入；进一步完善农村三级医疗 │式；完善农村医疗卫生体系，提│体的社会保障制度；实现与农民│
│ │保险体系和基本医疗补助制度； │高卫生保健水平；逐步实现由 │需求和社会发展相一致的医疗 │
│ │规范基本养老保障和医疗卫生│“有病才看病”向定期检查和专│卫生体系。 │
│ │支出方式。│项检查相结合的卫生保健模式。││
└─────────┴───────────────┴──────────────┴──────────────┘
2.农村公共财政支出内容与选择。
我国目前的农村经济是从自然经济和计划经济体制中直接演进而来，这就决定了在建立我国农村公共财政支出框架时，政府职能定位的共性与特殊性并存。政府既有为农村经济发展提供公共服务和基础设施建设这些世界范围内共同属性的职责，又有为小农经济制度缺陷而进行有效制度安排的重任。在确定农村公共财政支出内容时，既要考虑提供公共基础服务，又要考虑为能够建立起其他有效的制度而进行的财政制度安排。在提供的公共基础服务方面，包括农村大型水利和交通、通信等基础设施、农村义务教育和其他公共教育服务、农业科技推广服务、农村医疗保健服务、农村经济发展信息服务、社会保障和安全服务以及其他财政均等化服务等。在所服务的相关政策制度方面，首先要解决的是尽快提高农户的组织化程度，组织农村经济体的，各种行业协会和合作组织，协调农村经济内部的竞争与合作关系，为农村经济体提供信息服务、人才服务。组织农村经济产、供、销一条龙和农、工、贸一体化，组织统一有序的农产品大市场。其次要解决农村土地使用权的问题，让农村的土地使用权流转起来，引导农村人、财、物等资源的优化配置。第三、制定农村经济发展计划，将分散在各部门的支持农村经济发展的政策、资金聚集起来。第四、推进农村城镇化进程。
在完善农村公共财政支出内容时，必须区分财政支出的性质和层次，突出重点，有保有压，调整和优化支出结构。坚持“有所为、有所不为”的原则。虽然政府职能与经济发展水平和居民收入水平密切相关，也就是说，农村基层政府提供何种公共品和服务在很大程度上取决于经济发展水平，但在一定条件下，经济发展水平和居民收入水平又决定了居民对公共品和服务的偏好。因此，农村基层政府的职能应分为两类：
第一类为农村基层政府的基本职能，这部分职能是不考虑经济发展水平和居民收入水平而必须为本地居民提供的基本公共品和服务，其目的在于使全体公民的基本权利得到保证，以实现社会公平。这些基本职能包括：农村地区公共安全、最基本的教育和医疗服务、最低限度的行政管理等。2004年世界发展报告《为穷人提供服务》有两个主题：一是穷人，二是公共服务。该报告认为健康和教育服务是穷人福利的重要组成部分和千年发展目标之一，因此具有建构性作用；同时健康和教育服务又是重要的人力资本投资，因此具有工具性作用。从这两方面出发，反穷困就需要为穷人提供健康和教育方面的服务。
第二类为农村基层政府的非基本职能，也可称之为扩张性职能。这些职能主要由当地经济发展水平和居民偏好所决定。它包括两部分：一部分是指提供更高质量和水平的基本公共品和服务，例如，高水平的教学设施和教师、较好的医疗设施等；另一部分是随经济发展水平提高所要求提供的公共品和服务，如乡村道路建设、小型水利设施建设（如灌溉排水设施、防洪设施等）、小城镇或集镇基础设施建设（如下水道、路灯等）、水土治理和环境保护，这些公共品的提供可以为当地居民创造更好的生活环境和投资环境。
尽管农村公共财政支出内容在一定社会经济条件下会有所不同，但维持基层政权的顺利运转方面的支出，将始终是农村公共财政支出中的本质内容之一。当前我国部分乡镇由于行政事业公用经费标准偏低，不但确保不了行政事业单位正常运转的需要，一些财政困难乡镇的领导还常为电费、电话费、交通费等公用经费发愁。由于县乡预算收入偏低，上级补助又满足不了需要，为了保工资，近几年拨付的公用经费逐年减少。我国目前基层政权运转出现困难，很大程度上也与各级政府之间的事权划分不规范有关。许多本应该由中央与省级政府共同承担的行政支出（如计划生育、民兵训练等），却由县乡财政负担，在乡镇却又不得不通过“三提五统”来解决。农村乡镇所面临的这种公共财政危机，决不是一个简单的经济问题，它可能导致乡村公共权力机构或组织的瘫痪。在建立农村公共财政支出体制，确保基层政权的稳定，在一要保工资，二要保正常运转的同时，还要完善中央、省、市、县、乡镇之间的财政分配体制，明确各级政府的事权范围和支出责任，尽可能地提高财政支出效率。
总之，现阶段我国农村公共财政支出框架的基本内容可以界定在四个方面：一是确保农村基层政府正常运转，二是基本满足农村基础教育需要，三是保障初级的医疗卫生和社会保障经费，四是提供必要的农村基础设施。
四、农村公共财政支出框架建设的宏观环境对策
1.按照市场经济体制的基本要求切实转变各级政府职能。
转变政府职能作为我国行政体制改革的一项核心工作，在我国经济步入与世界经济深度接轨的新阶段，如何合理地界定地方政府的职能，不仅是完善我国社会主义市场经济体制的迫切需要，也是深化公共财政制度建设的前提条件和重要内容，财政职能的转换必须融于政府职能转换之中。
在农村公共财政支出建设中，合理界定政府职能，还需要结合农业和农村社会经济的特点，政府对农村经济发展不能撒手不管，但也不能像传统体制那样直接干预农民的经济活动，正确的思路应当是市场引导资源配置，国家扶持农业与农村经济发展。
（1）为农业提供适度保护。农业生产物质基础日益脆弱，抗自然灾害的能力不强；农业生产分散经营，规模狭小，生产手段相当落后，难以形成规模效益等。这些问题在很大程度上来源于市场机制的作用。因此，要解决上述问题，促进农业持续稳定发展，必须由政府在一定程度上修正市场机制的作用，对农业提供适当保护，这也是世界各国共同的做法。
（2）提供农村基础设施。农村基础设施往往存在着供给规模与需求规模不对称的问题，但这些基础设施又是农村经济发展与农民生活所必需的。此外，基础设施存在着投资大、受益面广且难以准确界定等特点，如农田水利基本建设、农村道路、电网、通讯设施、农村教育与保健等。使得大部分农村基础设施具有公共物品或准公共品的性质，存在着市场失灵问题，需要政府对此进行相应地资源配置活动。
（3）维持公平竞争环境，反对垄断。在市场经济条件下，经济主体具有无限扩大生产规模的内在倾向，这种倾向也会导致垄断区域性农村市场的现象的出现。此外，现阶段农村经济活动主体多而分散，还可能出现过度竞争，这些都需要政府进行干预，以维持自由、公平的竞争环境。
政府在社会经济发展中的职能，应该说是一个随着社会经济的发展而不断调整与完善的过程。目前我国政府在农村社会经济发展中的职能，还包括保护耕地与环境，推动农业现代化和引导小城镇建设等。耕地在我国是十分珍贵且不可替代的资源，由于农业比较利益偏低的特点，完全的市场调节很可能导致耕地大量流失。因此，政府必须干预耕地的流动，严格控制耕地资源的流失。环境问题具有典型的“外部效应”，因此也是市场机制本身无法有效解决的问题，必须要有政府的适度干预。而农业现代化和小城镇建设作为农村社会经济发展的重中之重，没有政府的宏观调控和引导，其发展方向和进程难免受到一定的影响。
按照市场经济体制改革的要求转换政府职能，是我们面临的一项紧迫而艰巨的任务。政府职能转换不到位，政府行政方式不规范，是阻碍财政体制改革进程、造成目前财政（特别是基层政府财政）困难的主要原因。反过来讲，财政体制改革不彻底、体制功能退化以及财政管理上的缺陷，又加大了政府职能转换的难度。一些地方政府热衷于争投资、上项目，不切实际大搞形象工程、低水平重复建设，铺张浪费，以及积重难返的乱收费、乱罚款、乱摊派等等现象，无不反映出政府职能转换与财政改革之间恶性循环。所以，从长远看必需进一步强调切实按照市场经济基本原则来转换政府职能，解决“缺位”、“越位”和“错位”问题，在有所为、有所不为的基础上依法行政，重塑政府形象。
2.在科学划分政府间事权的基础上明确各级政府在农村公共财政支出方面的职责。
事权是指某一级政府所拥有的从事一定社会经济事务的责任和权利，将事权在政府间适当进行划分，可以说是世界各国共同的做法。政府间事权的划分，在不同的国家、不同的时期，其划分范围和权重也存在着很大的区别。
在市场经济条件下，政府间事权的划分，大都根据公共产品的层次性理论来确定其大致框架。
我国农村社会经济发展缓慢，在一定程度上与政府间事权划分不明、责任不清存在很大关系。1994年分税制改革大体上划分了中央与省级政府间的事权，而省以下政府间事权划分却还远未完成。完善农村公共财政支出框架，需要在市场经济体制下，对政府间，特别是地方各级政府间的事权进行合理划分。就目前我国农村社会经济发展的实际情况来看，需要进一步完善各级政府在农村基础教育、基础设施以及医疗卫生和社会保障方面的事权划分，加强省、市级政府在农村社会经济发展中的责任，明确县乡政府在具体事务中的职责和权限范围。
3.大力推进行政体制改革。
在我国历史上，长期实行的是中央到县的垂直管理与县以下的乡村自治管理相结合的治理体制。即使是人民公社，实行政社合一时期，公社更多的也是县以下根据农业社会需要设立的一级行政组织，是不完整的一级政权。人民公社体制废除后，乡镇成为国家相对完整的一级基层政权，形成目前我国特有的五级行政管理体制：中央、省（自治区、直辖市）、市（地区、自治州）、县（自治县、县级市）和乡（镇）。
财政作为国家实现其职能的资源配置活动，财政支出始终是为国家政权服务的，有什么样的政权结构，其财政支出结构也就必须与之相适应。随着我国农村税费改革的逐步深入，县乡财政困难和农民负担的反弹压力等问题的出现，加上一些深度接触农村实际问题的学者和实践者的调查研究成果的发表，开始向人们揭示乡村普遍存在农业增长缓慢、农村社会发展停滞和农民负担加重三大问题的经济、社会、体制和政治方面的原因，逐步认识到我国行政体制上所存在的问题。行政管理级次过多，造成管理效率低下、政府运行成本增加，为之服务的财政支出结构的合理化也难以有效进行。目前我国面临的许多财政问题（包括欠发工资、基层财政困难等），表面看是财政体制和财政管理中出现的问题，实际上其深层原因在于行政管理体制改革滞后和政府职能转换不到位等方面。因此，完善农村公共财政支出框架，也就有必要对我国的行政管理体制进行适当调整和完善。
针对我国目前行政体制对农村社会经济发展产生的消极影响，有人提出“强村、精乡、简县”、“实三虚二”、“弱市虚乡”和“废省虚县”等等方案。从我国农村社会经济发展的实际需要来看，行政制度建设的重点都应该是加快行政管理体制改革，进一步完善乡村治理结构。农村基层政权作为农村公共产品的具体提供者，加快县乡政府改革，是为农民提供基本公共产品的重要保障。农民作为一个社会弱势群体，他们在建立权益保障机制中最重要的一个方面就是逐步实现组织化。在进行乡镇政府改革的同时，加强各种类型的农民专业合作组织建设，将乡镇的部分职能改由合作组织具体实施，改进政府指导的方式，为农村公共财政创立良好的支出框架。
4.进一步完善转移支付制度。
农村公共财政支出框架建设作为促进农村社会经济发展的政策措施之一，其目的是要为农业和农村发展提供足够的公共产品。而各地农村之间存在的财力差距，使得各地方政府在基本公共服务能力和公共产品提供上存在着很大的差距。目前，人们对我国地区间财力不均衡的状况已成共识，缩小地区间差距的呼声越来越高。随着社会主义市场经济的体制框架基本确立，中央和地方的事权和财权也基本做了划分，建立规范的政府间财政支付的条件已基本具备。加快政府间转移支付制度建设，也将有助于完善农村公共财政支出框架的财力支持体系，完善政府调控手段，促使农村公共财政体制协调运转。建立规范的政府财政转移支付制度的根本目标是在提高财政收支效率的基础上，使各地农村都能提供大体均等的公共服务，满足农村社会经济发展对公共产品的需求，从国家整体和宏观角度协调和促进区域间均衡发展。完善转移支付制度还应遵循以下原则：一是保运转原则，县乡政府应该有足够的资金满足其法定的支出需要；二是均衡性原则，转移支付应与县乡政府财政需要成正比，与财政收入能力成反比；三是透明原则，转移支付资金的分配应该公正合理，杜绝拨款过程中的寻租行为；四是激励原则，转移支付资金分配应激励县乡政府开源节流，培植地方财力和税基，避免无效率的财政行为。同时，还要遵循公平为主，兼顾效率原则，否则转移支付制度无法完成其应有的使命。
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