论就业体制市场化后的就业重构———个制度演进的案例研究，本文主要内容关键词为：重构论文,体制论文,案例论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中国的渐进式改革是从商品市场开始，然后向要素市场推进的，要素市场（特别是劳动力市场）的改革显然面临着更大的困难。1986年国务院颁布《国营企业实行劳动合同制暂行规定》并于同年建立失业保险制度标志着就业体制市场化改革的开始。1996年全国各地的国有企业都开始大规模的分流富余人员，就业体制市场化进程全面开始。（注：实际上，小规模的下岗从20世纪90年代初就开始了，董晓嫒和Louis Putterman（2002提供的一个681家国有企业的样本数据表明，在1990年样本企业的平均待岗工人人数为5.12，到了1994年平均待岗人数增加到了8.33。）1998年为了配合国企减员的顺利进行，国家在各地推行建立再就业服务中心，职工下岗后直接进入再就业服务中心。2000年和2001年再就业服务中心被逐渐撤销，从制度的规定来看，今后劳动力的就业状态将不再有“下岗”，而只有就业与失业之分，同时，企业也可以根据自身的经营状况在法律允许的范围内解雇职工，因此，从制度建设的意义上来说，企业在用工制度上已实现了市场化。
我们在本文中所关心的是，这种制度建设意义上的市场化究竟有着怎样的内涵？是不是国有企业从此以后就与非国有企业处于同样的就业体制环境之下了？与第二个问题相关的另一个问题是，在就业体制市场化之后，就业的所有制结构的调整是否就结束了？我们基于中国就业体制变迁的案例所提出的这些问题实际上也涉及到制度变迁的理论问题。具体地来说，通过对于中国就业体制变迁过程的研究，我们试图回答的问题包括：制度变迁的影响因素究竟有哪些？制度变迁的性质是否可能是构建式的和激进式的？理性和知识在制度的变迁中发挥着怎样的作用？就传统就业体制的改革而言，上海市一直处于全国的前列，（注：需要说明的是，我们这里所说的“前列”只是就传统体制的改革而言的，这并不意味着上海的就业体制是市场化程度最高的。）因此，我们选择了上海作为考察的对象。在研究中，除了对政府的有关部门进行走访以外，我们选择了三家较有代表性的企业进行调研。从企业的效益来看，这三家企业分别代表了国有企业中的好、中、差三种类型，其中，效益较好的是对外贸易公司A，效益居中的是餐饮公司B，而效益较差的则是大型的化工企业C。（注：应企业的要求，我们隐去了企业的名称。）
本文第二部分结合企业的实践讨论了制度变迁的一些规律；第三部分是对未来就业体制变迁路径的推断，指出就业重构中出现的难点；第四部分是对政策的讨论；最后，我们总结若干有关制度变迁的理论结论。
一、对历史和制度演进过程的考察
1996年上海市的国有企业开始大规模地分流富余人员，为配合分流工作的顺利进行，上海市率先设立了再就业服务中心，1998年对符合条件的国有企业全面设立再就业服务中心，中心的资金由国家、社会、企业三方共同分担。职工下岗后就进入再就业中心，由中心发给一定的每月生活费，代缴养老保险金和失业保险金，并对他进行转岗培训、提供就业信息，下岗职工实现再就业后（或两年内仍无法就业者）即出中心，同时解除与原企业的劳动关系。再就业服务中心的运作对于减轻企业负担，缓解下岗职工直接面对劳动力市场的矛盾起到了十分重要的作用（祝均一、袁志刚，2001）。
然而，在1998年前后，国有企业下岗分流的工作进行得非常困难。一方面，职工难以接受下岗这一事实。另一方面，进入再就业中心等于和企业断绝了劳动关系，那么他们的养老、医疗及各种福利今后是否能够得到保证？同时他们的年龄都普遍偏大，技能素质不高，再就业的前景黯淡，而若两年内仍无法实现再就业就得强行出中心，自己的基本生活和社会保障方面就没有保证了。正是在这样的一种考虑下，许多下岗职工对再就业中心持怀疑和排斥的态度，不愿进入再就业中心。当时国企分流富余人员的工作举步维艰，特别是对于一些自身经营状况不好的企业，由于没有足够的经济实力来安置下岗职工，分流工作遇到了极大的困难。（注：北京大学中国经济研究中心“城市劳动力市场”课题组（1999）在吉林的调研报告了国有企业富余职工粘连企业的现象。）我们调研的C企业正反映这种情况。
C企业原是一家有着6069人的大型化工企业，下属有多家子公司。进入20世纪90年代以来，由于体制陈旧、产品老化、冗员过多等种种原因，C企业在激烈的市场竞争中效益开始下滑，到了1996年底已是三年连续亏损。于是在1997、1998年C企业将四家子公司宣告破产，同时分离了几家子公司，在剩下的企业中也进行人员精简，下岗人员一下子达到三千多人，这一举动在当年引起了极大的反应，下岗职工出现集会声讨、上访等过激行为，有时甚至干扰到了企业的正常生产经营活动。
考虑到当时的现实情况，为推进国企改革的顺利进行，政府又出台了一系列的政策，如提前退休，协议保留社会保险关系（简称“协保”）等。其中“协保”尤其值得一提，因为它将劳动者的养老、医疗保险关系仍保留在原企业直至劳动者退休，大大减轻了下岗对于职工生活的冲击，在推进当时国企分流工作方面起了很重要的作用。然而这一做法其实给企业带来的负担是很大的，后来成了就业体制市场化改革的一个障碍。
2000年，上海市传统产业劳动力结构的大规模调整任务已基本结束，而且再就业中心的存在使得劳动力市场还无法统一起来，同时，在2000年上海市的养老保险和基本医疗保险的社会化进程基本完成，所以政府决定撤销再就业服务中心，实现整个就业体制的市场化过渡。这之后，企业就可以根据生产经营的需要来确定劳动力的使用，如果他需要分流劳动合同未到期富余人员的话，只要按照规定支付买断的金额（实际上是一种劳动合同期内解除合同的赔偿金）就可以了。在我们的调查中发现，实际上不同的企业都在不违反政府规定的情况下根据自己的实际条件采取了灵活的分流富余人员的方式。
从实际情况来看，2000—2002年企业分流富余人员的实施状况明显好于从前，职工不愿与企业解除劳动关系的现象有很大变化，并且在操作中企业受到的阻力小了很多，尤其是来自职工方面的。在我们的调研中，这一点也尤为突出。在A企业里，他们提供了买断和内退（帮助交纳四金至退休，并一次性发放按月计算的生活费）的方式供职工选择。基于他们良好的经济状况，A企业提供的买断补偿金十分优厚，所以即使在合理放宽内退条件后大部分的人仍然选择了买断，这也正是企业所希望的。与A企业相类似，B企业准备实行的是买断和协议保留劳动关系两种政策，根据人事部门的摸底，选择买断的人会占大部分。有意思的是，由于B企业的效益正在下滑，而职工选择买断时获得的赔偿金又是与其上年工资挂钩的，所以现在很多职工都表达了希望企业尽快改革的愿望。但在C企业，考虑到经济实力和企业的状况，该企业在2001年再就业中心撤销后，只采取了买断这一种方式分离富余职工，职工离开该企业后直接进入社会，与企业不再有任何联系。在三家企业最近的分流方案实施过程中，绝大部分的职工都能以较为平和的心态接受，没有过激行为发生，这一点在1997、1998年几乎是无法想象的。
为什么富余人员的分流近来进行得较顺利呢？我们认为，有两点原因是最为重要的：
首先，相关联的其他制度的变迁减少了就业体制改革的阻力（实际上是改变了就业体制改革所涉及的行为人进行相关决策时的参数）。某个制度结构中制度安排的实施是彼此依存的（林毅夫，1994），因此，某个特定制度安排的变迁要受到其它制度安排的影响。用青木昌彦（Aoki 2001）的话来说，导致制度变迁的“诱发性环境”变化包括“在具有强大制度互补性的邻域（包括国际域）出现大规模制度变迁”。同样的道理也出现在诺斯的理论体系中，诺斯（North，1993）将他的新制度经济学理论总结为五个核心命题，其中，第五个命题就是“一个制度矩阵的范围经济、互补性和网络外部性使制度变迁在绝大程度上渐进和路径依赖的”。（注：参见姚洋：《制度与效率：与诺斯对话》第七章中的介绍。）
就业体制是整个经济体制中的一部分，就业体制的变迁受制于其他制度的改革，特别是养老保险制度和医疗保险制度的社会化。1998年上海市进一步完善养老保险的个人账户制，将覆盖面扩大到各种所有制，同时1999年落实养老金社会化发放，2000年基本完成。这样，下岗职工就不用担心和企业解除劳动关系后没人帮他们缴纳保险金，退休后又找不到企业支付养老金了。即使他们再就业后工作在非国有企业，该企业亦可享受与国企一样的交金制度，他们也可以自己直接向养老金系统交金，而到达退休年龄时，他们是从邮局或者银行领取，与原企业无关。在医疗方面，原有的医疗体制下个人的医疗保险是直接与原企业挂钩的，从1996年起，上海市开始进行职工医疗保险制度改革。逐步扩大其覆盖内容和覆盖对象。而2000年12月1日起，《上海市贯彻〈国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定〉的实施方案》开始实行，医疗保险实现了社会化。这样职工只要向个人医疗账户中交金，他的基本医疗保险就能得到满足。养老和医疗是劳动关系中最重要两大实质内容，如果职工接受了买断政策，用得到的补偿金会交纳保险金，除了得到同等的福利还有剩余的话，他们就会选择买断。所以，进行分流的企业只要把买断的赔偿定得足够高，大于或等于职工到退休期间的保险金的总额贴现，那么被分流出去的职工大多都会选择买断的方式。从企业的角度来看，考虑到以后交金期间可能存在的经营风险以及管理下岗职工的额外成本，企业也往往愿意向职工提供较高的买断补偿。所以，近年来就业体制的顺利变革得益于相关体制的配套改革。
第二，人的观念的变化改变了行为人的选择，从而减小了改革的阻力。观念对制度变迁的影响似乎是显而易见的，但这一点在制度变迁的研究中并没有得到充分的重视。诺斯也许是个例外，他在自己的理论体系中始终给“意识形态”赋予了重要的地位，在《经济史上的结构与变革》一书的第五章中，他指出，“当个人的经验与他们的意识形态不一致时，他们便改变自己的思想观念。实际上，他们试图提出一套更‘适合’他们经验的新的合乎理义的准则。”（North，1981）在他的新著《经济变迁的过程》一书中，他表达了这样的思想：“制度变迁是人类知识积累和认知过程的一部分。这个过程具有三部分重要内容：现实经济形态、人关于这个现实形态的认知以及人基于这个认知而采取的降低不确定性和控制这个经济的结构。现实经济的变化导致人的认知的变化，后者又导致人去修改控制结构，从而再一次导致现实经济的变化。这是一个循环往复的过程。”（姚洋，2002）
我国长期的计划经济体制已经给职工留下了根深蒂固的观念，认为只要进了国有企业就定了终生，自己今后的工作以及生老病死都由企业来管，根本没想过会有失业的可能，所以国有企业刚开始分流富余人员时，职工反应强烈。但是随着现实经济态势的发展，国企必须走向市场，市场化的用工行为是必然的，当所有的国企都这样做的同时，就向劳动者们发出了一个信号：国家不再包办他们的就业了，一切就业都要按市场规则进行。此外，在经济发展的过程中，非公有制经济的壮大也促进了劳动者就业观念的转变。中共十五大重新确定了非公有制经济的地位，1998年下半年上海市发布了鼓励非公有制经济发展的实施意见，上海市进入了非公有制经济快速发展阶段，2000年非公有制经济占全市GDP的26％，职工人数的32.40％，2001年其GDP的比重又上升到28.6％（注：上海统计局：《上海统计年鉴-2002》。）。非公有制企业从一开始就是按照市场法则来运营的，因而非公有经济的壮大也促进了市场化就业观念的深化。
从上述就业体制市场化的过程中我们可以很明显地看到制度的演进性特征，相关联的其他制度的变迁以及人们根据经验对观念的不断修正是导致制度变迁呈现演进性特征的主要因素。在上海市就业体制的变迁过程中，再就业服务中心和“协保”制度都是制度演进的产物。这两项制度的产生都是为了缓解下岗对职工生活的冲击，缓解社会压力，但是如果它们还继续存在下去的话，就业体制的市场化就不可能完成。现在这两项制度都已取消，但是“协保”制度给国有企业带来的影响依然存在，仍然是企业面向市场的一个不利因素，因为“协保”人员直至退休的社会保险金已经在签“协保”合同时由企业一次性交给政府有关部门了，但他们的社会保险关系仍然还在企业，他们如果有什么事企业还是得管，企业相当于还要为之支付额外的管理费，而且是非经营性的成本。所以，C企业的管理人员认为，既然“协保”成了企业用工制度改革的一个后遗症，而现在的制度又允许企业以买断的方式分流富余人员，那么，政府就应该将前几年为“协保”人员一次性交纳到退休的社会保险金退还企业，再由企业根据现有的制度规定对相应人员进行分流。
“协保”制度的产生及其影响突出地反映出了制度变迁的路径依赖性，人类理性的局限性似乎是导致制度变迁具有路径依赖性的重要原因，从根本上来说，我们认为这是一种知识的局限。知识是依时间而逐步积累的，在任意一个时点上，人类的知识具有某个存量，人类的理性也是建立在这个给定的知识存量之上的，知识总是有限的，从而导致在有限知识基础之上的行为也似乎是有限理性的。但是，知识有着依时间而积累的性质，知识的积累可能导致行为人决策的改变，从而可能改变制度的结构。当考察一个制度变迁的历史的时候，我们往往认为在历史上人类的理性是有限的，而事实上，这是人类知识的局限，知识依时间而逐渐积累的这种性质是导致制度变迁的渐进性和路径依赖性的根本原因。
二、体制演进和就业重构的路径与问题
从制度建设的意义上来说，上海市的就业体制已经实现了市场化的转变，但是这并不等于国有企业的用工行为也已经完全市场化了。在现实中我们看到许多国有企业还无法将富余人员完全分离出去，其中的原因主要有以下几个方面：
首先，分流富余人员的成本很大，企业财力不够。如案例中的C企业，由于90年代以来上海市对化工业的投入减少，他们无力追加投入，更新设备和技术，而劳动力成本又相对较高，于是产品逐渐在市场上失去了竞争力，这样的状况迫使企业下了改革的决心。然而分流富余人员是需要成本的，尤其是买断的方式。买断需要一次性对职工进行经济补偿，如果企业富余人员规模较大，分流富余人员就需要一笔巨大的支出，而且要想让更多的职工选择买断，买断的价格就必须足够高、现实中出现的矛盾往往是，越是效益差的企业富余职工越多，也越是难以拿出足够的资金用于分流富余职工。所以在分流富余职工时，企业也会考虑到自己的财力来决定分流的人数。形成对照的是A企业，这家企业效益较好，因而补偿金额较高，平均可达到每人约10万元，同时，这部分分流出去的人员也有很大一部分能够较顺利地实现再就业，所以，在2002年下半年的分流工作中，A企业共分流了140余名员工，占全部职工总数的三分之一。
第二，企业分流富余人员的工作仍然受到体制的约束。国有企业虽然独立经营，但是他还是要受到国家很多部门的管制。政府部门的行为多少都会带有一定的社会目标，如保证社会稳定、控制失业率等等，有时候政府的意愿会与企业的经济理性相冲突，如果企业要满足社会目标的话就必然偏离企业的经济目标。在影响企业经营管理者的体制因素中最为重要的就是国有企业的干部管理体制。现在国有企业的高级管理层仍然是国家干部，要接受组织部的任命与考核，这就必然影响企业管理者的决策。我们的调研中发现，我国的“上访”制度对国有企业的管理者有很大的影响。如果企业的富余人员分流工作引起了职工的不满并导致上访事件，那么即使企业的做法是合情合理的，企业的相关领导仍然要受到处罚（在上级的考核中被扣分），于是，几乎所有的企业在进行富余人员的分流时都是以不激化矛盾为前提的。
第三，职工的一些陈旧观念仍然制约着企业富余人员的分流进程。计划经济体制下一直是企业办社会，所以在很多人的观念中，国有企业应该承担更多的社会责任，要以社会稳定为主。不少职工仍然认为自己的全部生活和命运都是与企业联系起来的，于是便不愿离开企业。即使在买断补偿较高的A企业，仍然有极少数职工宁愿放弃这笔钱而选择待岗。其实，不仅社会和国有企业职工持有国有企业应承担社会责任的观点，一些国有企业的经营者山是这样认为的。在我们调研的三家企业里，在问到管理者分流富余人员所考虑的因素时，他们都提到了国有企业的社会责任这一点。有时，如果一些已经分流出去与企业已经没有关系的职工，一旦有什么事仍然来找企业帮助解决，职工认为这是天经地义的，而企业也认为为他们提供一些帮助是应该的，这样，无形中又增加了一些额外的管理费用。在C企业，虽然再就业服务中心已经取消，但原来的工作人员仍然在开展一些遗留工作。
以上所讨论的几方面影响国有企业富余人员分流的因素与我们在上文中所分析的影响制度变迁的一般原理是一致的。这些因素的存在使得国有企业无法做到与非国有企业实行同样的决策机制和用人体制，实现自己最佳的人员规模。富余人员不能完全分流，成为企业经营中一个沉重的包袱。同时，企业为了提升企业的竞争力，需要引进一些高素质的人才，但是，一方面企业内部还存在冗员，岗位腾不出来，另一方面企业又无财力聘用急需的高素质人才。于是，“想要的进不来，不想要的又出不去”，形成一种恶性循环。国有企业难以有效率地经营，在市场竞争中处于劣势，而这反过来又加剧了国企改革的困难。
三、就业重构与政府政策
在上面所讨论的几个方面阻碍国有企业分流富余人员的因素中，最为重要的一点就是国有企业缺乏运用市场机制分流富余人员的足够资金。那么，这些资金从那里来？是否有可能采取一些相应的措施来帮助企业分离富余人员，从而真正地使得国有企业成为与非国有企业一样健康的市场经济主体？
首先，我们认为政府应该继续提供一些可能的资金帮助国有企业富余人员，特别是对那些效益较差的企业。我们不能将国有企业效益较差的现象完全地归因于企业经营管理的问题，我们必须承认国有企业的很多问题属于历史遗留问题。在历史上国有企业为整个国家的建设和发展做出过巨大的贡献，但在市场经济下却需要独自背负其沉重的历史负担。在就业方面，由于国有企业积存了大量无固定期限合同而又难以分流的富余职工，影响了企业的健康运作。因此，政府的有关部门应该认识到，如果让企业凭借自己的能力去消化富余人员，等于在相当长的一段时期里将国有企业与非国有企业置于不平等的市场竞争地位之上，这样的话，国有企业的状况必然继续相对恶化，并且可能导致劳动力需求的萎缩，从而产生新的富余人员。如果我们希望国有企业能够健康地经营和发展，那么，就必须制定针对国有企业分流富余人员的特殊政策。2002年11月18日出台的《关于国有大中型企业主辅分离辅业改制分流安置富余人员的实施办法》就体现了政府对于国有企业分流富余人员的特殊扶持政策。
另外，我们可以利用对国有企业的改制来创造出一笔资金用于企业富余人员的分流。从理论上来看，纯粹的公有产权必然存在对企业管理者激励的扭曲，因此，对国有企业进行非国有化的改制能够改善对管理人员的激励，改进企业的绩效，从而通过制度的变迁创造一块“剩余”。实际上，要求改制后的企业承担一定安置企业职工的义务在前几年的乡镇企业改革中也是普通采用的做法。这样一来，通过制度变革创造出来的剩余就被三个方面分享了：原企业资产所有者通过改制避免了资产的进一步贬值，新的企业资产所有者通过改制分享了企业经营的剩余，而企业的原有职工则在改制过程中维持了就业，或者得到了相应的经济补偿。于是企业改制成了具有“帕累托改进”性质的制度变迁过程（陆铭、陈剑，2002）。相类似地，如果国有企业从企业改制所创造的剩余中拿出一块来支付职工的买断赔偿，或者安置职工就业，就能够顺利地解决冗员问题，完成企业劳动用工体制的市场化转变。
引入非公有制经济成份在为企业分流富余人员提供资金的同时，也能帮助企业减少分流的成本。因为转制后企业就不是完全的国有企业了，上文所说的体制和观念上的约束将不再起作用。在政企关系上，改制后企业的经营者不再是国家干部，政府也不再能对企业施加含有社会目标的干预；在观念上，人们也能够接受改制后的企业以利润为第一目标。在我们的调研中有两家企业都将以改制的方式同时实现富余人员的分流。B企业认为，引入了非公有制经济成份后，改制后的企业在进行分流工作时可不受政府的影响，对企业来说操作会更简单，也更彻底。
四、结论：一些有关制度变迁的讨论
前面我们以上海市为例研究了就业体制的变迁以及相应的就业重构过程，从中我们也能得到一些具有一般意义的有关制度变迁的结论。
（一）制度变迁的影响因素
制度变迁是路径依赖的。导致制度变迁的路径依赖性的首要因素是历史，尤其是关联制度的变迁，在就业体制的变迁中，养老和医疗制度的社会化是就业体制市场化的外部条件。中国就业体制的市场化改革并不是一蹴而就的，而是采取了许多从计划体制转变到市场体制的过渡性的措施，如建立再就业中心和实行“协保”制度等等。这些过渡性措施在历史上的特定时点顺利地推进了就业体制的改革，而随着历史的发展又成为体制进一步市场化的阻碍因素。
在本文中，我们还强调了意识形态和观念对制度变迁的影响。诺斯对意识形态（观念）和制度变迁之间的互动关系进行了最为完整的表述（North，1981；姚洋，2002）。如果新的制度与人的观念相冲突的话，它就会受到抵触。而当人们发现自己的观念与现实不相符时，会逐渐修改自己的观念以达到与现实的一致，这种改变是一个不断从现实中获取信息和累积经验的过程，不可能在很短的时间内完成。因此，制度的建设要考虑到观念的影响，过快地逆观念而动很容易导致失败，只有循序渐进，在一点点的改变人们的观念的同时完成制度的变迁。在这个过程中，观念的改变和制度的演进是一个互相促进的过程，逐渐达到一致。在本文的案例中，1998年前和2000年后的分流工作在职工中引起的不同反应就是一个很好的说明。
此外，在特定的条件下，制度变迁还需要政府的推动。正如穆勒（Mill，1848）所说，国家有权力“决定什么样的制度将存在”。在制度变迁的过程中，政府干预的合理性在于，如果让制度自然地演进，可能达到均衡制度的时间会过长（Schotter，1981）。同时，政府采取一些措施去影响制度变迁的过程还可以减少一些由于制度变迁所带来的社会成本。在我们讨论的就业体制的变迁中，再就业服务中心的设立到撤销始终体现了政府在制度变迁中的作用。当然，政府在制度变迁中所起的作用还必须以政府的高效率为保障。
（二）经济增长与制度变迁的相互作用
诺斯早已提出经济增长的决定性原因在于制度（戴维斯和诺斯，1994a；1994b）。好的制度应该可以激励人们发挥他们的创造力，提高他们的生产效率，有效地实现技术进步。反过来，经济的增长也会促进制度的变迁。实现一种新的制度安排是需要成本的，而经济的增长可以消化由制度变迁所产生的成本。所以，经济增长和制度变迁是相互影响，相互推动的（陆铭、陈剑，2002）。从整个上海市来看，也正是因为上海市的经济增长速度较快，从而能够较顺利地推动养老、医疗等社会保险制度的改革和再就业工程的实施，从而能够在传统就业体制的市场化进程中领先于全国，反过来看，就业体制的市场化又势必提高劳动力资源的配置效率，为国有企业减轻负担，从而推动经济增长。
企业的改制也表现出了制度变迁和经济增长之间的相互作用。B企业在1997年时正处于亏损状态，没有足够的经济实力来很好地安置下岗人员，所以分流工作进行得困难重重。1997、1998年B企业坚持完成了企业的改制，建立了适应市场经济的经营机制和管理机制。到了2000年企业改制的效果表现出来了，开始有了盈利，2001年他们再实行分流工作时，买断的补偿已高于上海市的相关规定，职工也就能够平和地与企业解除劳动关系了。在国有企业的进一步改革过程中，我们也主张通过改制来提高企业的绩效（促进经济增长），并以此来进一步实现富余职工的安置与分流，推动就业体制的市场化改革。
（三）理性设计和制度演进之间的关系
制度变迁是一个演进的过程，制度设计者的理性是有限的，要预见到所有必要的制度变迁并设计出所有必要的制度安排已超出了人的理性范围。既有的知识存量和观念必然制约着人类的理性，因此，理性的有限性从根本上来说是人类知识的有限性。“人类历史的进程受人类知识增长的强烈影响”，这正是卡尔·波普在《历史决定论的贫困》中提出的第一个论题（Popper，1957）。历史经验的积累总是不断丰富着人类的知识，从而引导人类会创造和完善制度。但是，我们并不能由于人的有限理性而否认了理性的作用。一项制度在其演进的每一个时间横断面上都是理性选择的结果。在某一特定的条件下，人只能基于自己有限的知识来做出理性的选择。
完全正确的理性设计是不可能的，因为世界的多样性和复杂性决定了制度设计者不可能得到和处理所有的信息，而且这些信息也是在不断变化的，同时，人们的偏好和观念在制度变迁的过程中也是内生的。因此，人类不能设计出均衡的制度，而只能逐步去修正既有的制度。最后让我们用新古典经济学鼻祖马歇尔（Marshll，1938）的一段话来结束本文，这段话提醒我们，当代新古典经济学将人类的理性推向极致，可能已经偏离了它的起源所指引的方向。
“实行巨大而急剧的变革的计划，现在和以往一样，注定是要失败的，而且也会引起反作用；我们是不能稳步前进的，如果我们前进得如此之快，以致我们新的生活方式超过了我们的本能的话。的确，人性是可以改变的——新思想新机会和新的行为方法甚至用几代的时间就可以使它有很大的改变，如历史所表明的那样；人性的这种改变所涉及的范围也许从来没有现在那样广泛，所进行的速度也许从来没有现在那样快。但它仍然是发展的，从而是渐进的；我们社会组织的变革必然由它而生，因此也必然是渐进的”。