如何用创新政策促进我国新能源汽车产业的发展&基于政策工具和创新价值链的政策文本分析_新能源技术论文

创新政策如何推动我国新能源汽车产业的发展——基于政策工具与创新价值链的政策文本分析，本文主要内容关键词为：政策论文,新能源论文,汽车产业论文,价值链论文,文本论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。

       0 引言

       新能源汽车产业的发展意义重大，它涉及国家能源安全、节能减排、技术赶超、刺激经济发展等多重因素。我国政府对该产业的扶持可以追溯到“八五”时期(1990-1995)的电动汽车关键技术攻关项目。二十多年来，政府对该产业的创新政策已经涵盖了新兴产业从技术研发到商业化推广的全过程。尤其从2009年该产业被确立为战略性新兴产业以来，政策的支持力度前所未有。在政府的大力扶持下，该产业的发展取得了重大进展。一方面，关键技术取得突破，产业配套基本成熟；另一方面，示范运营推广取得明显进展。

       新兴产业的发展非常重要，政府对新兴产业的扶持离不开创新政策。但“创新政策是如何推动新兴产业发展的？”这一问题还有待解答。找出一条关键主线来展开对新兴产业政策驱动机制的分析是一个关键的理论命题[1]。本文试图从创新政策使用了何种政策工具、这些政策工具又对创新价值链哪些环节发挥作用这两方面来回答上述问题。政策工具讨论的是实现政策目标的手段，这是关于如何将政策意图转变为具体政策行动的问题。创新价值链的视角能将新兴产业的发展视为一个环环相扣、连续递增的价值实现过程，它既可以作为新兴产业成长的阶段性政策目标。由此，本研究构建了一个基于政策工具和创新价值链这两大维度的政策文本分析框架，对大量政策文本进行了内容分析，通过综合考虑创新政策的手段和目的来探索创新政策对新兴产业的作用机制，这同时也能为推动其他新兴产业发展的政策制定提供参考。

       1 文献回顾

       1.1 创新政策对新兴产业发展的必要性

       新兴产业是处于产业发展最初阶段的产业[2]。学者们已从众多不同的理论视角论述了政府创新政策对新兴产业发展的重要意义。(1)市场失灵是政府干预的基本依据[3]。新兴产业发展中存在诸多市场失灵的问题，如技术研发投入成本高、投资风险大、创新收益的非独占性、产品市场推广障碍等，这些市场不足都需要政府力量来弥补[4]。(2)幼稚产业保护理论认为，为了保护新兴产业在初创期不因国际竞争而夭折，就应该对该产业采取适当保护政策。(3)我国当前的转型经济背景为政府干预提供了客观背景。转型经济背景下，政府掌控着大量稀缺资源，而市场的完善还需要一个过程。因此政府在一定时期内和一定程度上还承担着培养市场主体、配置技术创新资源等特殊职能。(4)从国家创新体系的角度来看，制度安排是国家间经济绩效差异的长期原因，而政府在国家创新体系中占据重要地位[5]。当前我国政府在追赶发达国家时还承担着“大国崛起”的历史责任，发挥政府作用可以缩短产业演进的时间和减少演进的代价，从而实现经济的跨越式发展[6]。

       1.2 创新政策及政策工具

       技术创新政策是对一国政府为了影响或者改变技术创新的速度、方向和规模而采取的一系列公共政策的总称[7]，其主要目的是通过缩短技术创新从发明到商业化应用之间的时滞来加快科学技术成果从潜在生产力向现实生产力的转化[8]。

       政策由理念变为现实必须依靠各种政策工具，政策是政府通过对各种政策工具的设计、组织搭配及运用而形成的[9]，这些工具就是实现创新政策目标的手段。分析政策的框架离不开工具性的视角，这种工具性的视角有助于理解政府应如何有目的地影响创新过程[10]，不论从理论还是从实践的意义上来看，均有着很深的根基[11]。

       学者们对政策工具有多种不同的分类。按照政策目标和政策工具可被分为学习、激励、劝告及提高能力四类[12]；根据活动方式，我国的技术创新政策措施被分为金融外汇、财政税收、其他经济措施、行政措施、人事措施五类[13]；结合科技活动特点和科技政策作用领域；有学者将政策工具划分为战略层、综合层和基本层三个层面[14]；根据政策干预程度的强弱，有学者将政策工具分为强制性、混合性和自愿性三大类[15]。

       而最具有经典性与操作性的应该是Rothwell和Zegveld的分类方法。他们较早地将政策工具引入创新政策分析，根据政策工具对技术创新产生影响的层面不同，将技术创新政策工具分为供给面、环境面和需求面三大类[16]，具体包含12种(见表1)。这种分类将复杂的创新政策体系从工具与措施角度进行了降维处理，具有显著的维度内聚合效度与维度间区分效度，同时又具备较强的目标针对性与内容指导性，因而在政策研究中得到广泛的应用[17]。其中供给面政策工具主要是指政府直接投入财务、人力、技术等相关要素的供给；环境面政策工具指政府通过租税制度、知识产权保障及公平交易法等方式来间接影响科技发展的环境因素；需求面政策工具着重在积极开拓并稳定新技术应用的市场，从而拉动技术创新和新产品开发，如政府采购。综合来看，供给面政策工具主要表现为对科技活动的推动力，需求面政策工具更多地表现为对市场需求的拉动力，而环境面政策工具对新兴产业的发展更多地是起到间接影响的作用[18]。

      

       尽管政策工具能够反映政策发挥作用所采用的手段，但并不能显示政策目的。因此，单独使用政策工具来进行政策分析还不够全面。同一种政策工具可以被用来实现不同的政策目的，如可以用来推动新兴产业发展的不同环节。例如，政策工具“财务金融”可以是推动新技术研发对企业研发的资助，也可以是帮助企业建立生产基地、帮助新产品产业化的低息贷款，还可以表现为致力于市场推广、对消费者购买新产品的补贴。因此，在考虑创新政策如何推动新兴产业发展时，需要同时考虑政策所使用的政策工具以及政策工具所作用的价值环节。由此，本文引入了政策文本分析的第二个维度——创新价值链。

       1.3 创新价值链

       自Porter在1985年提出价值链概念后，大量学者对价值链理论进行了研究与拓展，如技术价值链、全球价值链、知识价值链等。创新价值链(innovation value chain，IVC)是20世纪末在学术界兴起的又一个新概念，它是技术创新理论与价值链理论的结合[19]。创新价值链是指从创新源的获得到把创新源转化为新产品、再到市场化的创新价值实现过程。这一过程是由一系列相互独立、相互联系的创新主体链接起来的，并且是各个环节环环相扣、科技开发价值不断增值的链条式集合体[20]。

       目前，关于创新价值链的研究还处于起步阶段，已有文献从不同角度对创新价值链的含义、结构等方面内容进行了介绍，但关于新兴产业创新价值链的研究还不多见[21]。而实际上，新兴产业的成长与创新价值链的价值实现过程在内涵与结构上比较一致。有学者将新兴产业从技术形成至产业化完成的成长划分为六个环节：基础科学研究、应用科学研究、应用技术发展、技术实用化、技术市场化、市场活动[22]；也可以将这一过程简化为技术产品化、产品产业化、商品商业化三大环节[19]。而学者们对创新价值链的划分也颇为类似。Turkenburg(2002)将创新价值链分为研究与开发、示范、扩散三个阶段[23]；刘家树等将创新价值链划分为研发、产业化、市场化三个阶段[24]；Bamfield(2004)更加微观地将创新价值链分为试探研究、工艺开发、试制、市场启动、生产和销售五个阶段[25]。因此，本文以创新价值链不同环节的价值实现过程来描述我国新能源汽车产业逐步向前推进的成长过程。

       该概念的引入有两方面作用。首先，对创新价值链所包含的一个个环节的推动可以被理解为不同的政策目的，这能从另一个维度来对政策分析的工具性视角进行补充；其次，创新价值链的环节划分是对新兴产业成长过程的一个分解[26]，这为研究“创新政策如何推动新兴产业发展”提供了绝佳的中间桥梁，有助于细致探讨阶段性地成长。

       结合我国新能源汽车产业发展过程的特点及关键事件，本研究将我国新能源汽车产业的创新价值链分为研发、产业化、公共领域推广、私人领域推广四大环节。(1)技术研发。“十五”期间，科技部启动了“863计划”电动汽车重大科技专项，确立了“三纵三横”的研发布局，取得了一大批电动汽车技术创新成果。“十一五”期间，科技部组织实施了“863计划”节能与新能源汽车重大项目，聚焦动力系统技术平台和关键零部件研发。(2)产业化。2004年开始，一系列汽车产业结构调整政策以及节能减排政策开始鼓励新能源汽车的生产。2008年的奥运示范项目首次实现电动汽车规模化示范运行，参与奥运服务的电动汽车共有595辆。(3)公共领域推广。2009年启动的“十城千辆”大规模示范推广工程，逐批发展试点城市在公交、环卫、邮政、警务等公共服务领域开展新能源汽车示范推广。(4)2010年私人购买新能源汽车补贴政策的出台标志着新能源汽车私人消费市场的开启。

       以上论述的政策工具及创新价值链构成了本文对政策文本内容进行内容分析的框架(见图1)。本研究从创新政策使用了哪些政策工具、这些政策工具分别作用于我国新能源汽车产业创新价值链的哪些环节这两个问题来回答创新政策如何推动了该产业的发展。

      

       图1 政策文本分析框架

       2 政策文本内容分析

       2.1 样本的采集、整理及分析单元

       考虑到地方政策通常是对中央政策的延续，本研究仅关注国家层面的政策文件。遵循公开性、权威性以及相关性原则，本文的研究样本全部来源于公开的数据资料，主要包括政府网站、行业门户网站、北大法律信息网，并通过回溯、关联检索扩大搜索范围。通过整理和遴选，本文确定了与新能源汽车产业密切相关的37项中央政策为研究样本并将其编号如表2所示。

      

      

       政策条款是本文对政策文本进行内容分析的基本分析单元。本文对遴选出的37份政策文本内容按照“政策编号—章号—条款号”进行编号。例如，I-10表示编号为I的政策文本的第10条；P-7-2表示编号为P的政策文本的第7条的第2条细则。

       2.2 编码分析

       本文采用内容分析法对我国新能源汽车产业的37项政策文本按照12种政策工具和创新价值链的四个环节进行编码。如果同一政策条款中使用了多种政策工具，则对使用的政策工具都予以记录，然后对该条款中每项政策工具所作用的创新价值链环节进行记录。将各项政策工具在作用于创新价值链不同环节时的应用举例如表3所示。这验证了同一种政策工具可以作用于不同的价值链环节，甚至供给面政策工具也可以作用于市场推广，需求面政策工具也可能被用于推动研发。

      

      

       为保障数据分析的信度[27]，编码工作先由本文作者之一进行，然后由本研究所在课题组的另一名博士研究生进行核对。编码者对有异议的地方进行讨论达成一致，最后向课题组汇报，再进行讨论达成一致看法。基于上述两个维度的编码分析，本文统计出37项政策文本中共有470条政策条款，总计使用政策工具626次，统计结果如表4所示。

      

       3 研究结果

       3.1 政策工具的使用频次及比例

       供给面、环境面和需求面政策工具的使用比例依次为31.6％、53.7％和14.7％。环境面政策工具将近占到了一半。12项政策工具中使用频率最高的五项政策工具依次是环境面的“政策性策略”(148次)、“法规及管制”(124次)、“财务金融”(106次)和供给面的“科学与技术开发”(86次)及“公营事业”(84次)。本文对五项使用量最高的政策工具的内涵进行了分析。

       政策工具“政策性策略”的使用主要包括以下方面：(1)鼓励类，如“大力发展”、“重点发展”、“加强宣传引导”、“进入鼓励产业目录”、“列入优先主题”等，诸如节能减排、汽车行业结构调整、发展战略性新兴产业等宏观调控政策有许多鼓励性的政策内容。(2)规划类，如对技术研发布局、试点城市数量、电动汽车保有量、未来产值等的规划，在科学与技术发展规划、行业十年规划等规划政策里有许多该类表述。(3)号召引导类，如推进国家创新体系建设、激励自主创新、引导企业合并或联盟、引导企业实施品牌战略、引导试点城市工作重点等，这种指引性的表达对深化渐进式改革、协调解决产业发展的突出困难有重要作用。(4)政府部门分工协作类，政策的结尾部分都强调了相关部门要按照职责分工、完善协调机制以确保政策的贯彻实施。

       政策工具“法规及管制”的内容主要包括：生产准入管理、产品及行业标准、示范运行安全监管、确保公平竞争、保证财政补贴过程公正。当产业发展步人产业化推广期后，一些专门针对新能源汽车产业的管制类政策应运而生，如I《新能源汽车生产准入管理规则》和M《新能源汽车生产企业及产品准入管理规则》是两项专门针对新能源汽车产业生产准入的法规，再如W《关于进一步做好节能与新能源汽车示范推广试点工作的通知》明确了对试点城市的工作要求及考核标准，还有V《关于加强节能与新能源汽车示范推广安全管理工作的函》加强了安全监管工作的管制措施。“法规及管制”政策工具的大量使用一方面是由于标准、行业秩序对于大规模生产必不可少，另一方面是由于汽车产品关乎人身安全，必须严格管理。

       “科学与技术开发”这一政策工具的大量使用是由于对研发的支持是持续的。(1)新兴产业的发展既表现为新技术到产品再到商品的横向推广过程，还表现为技术路线从简单到复杂的技术升级过程。例如当前混合动力汽车和纯电动汽车已步入商业推广阶段，但对燃料电池的技术研发仍在继续跟进。(2)虽然“科学与技术开发”重点是针对创新价值链“技术研发”的支持，但产业发展的后期环节也需要解决一些与商业推广相关的技术问题，如对新产品示范运行进行数据采集和分析、探索适合我国电动汽车可持续发展的商业模式、研究充换电配套装备技术等。

       “财务金融”在产业发展的每个阶段都不可或缺，包括了研发阶段的科研投入、支持企业投资的信贷支持、推动市场推广的补贴政策。

       “公营事业”的大量使用与我国新能源汽车产业优先发展公共服务领域、进而再转向私人消费领域的发展路径有关，该项政策工具的主要内容是对试点城市的确立及对试点城市进行推广工作的管理。

       3.2 政策变迁的特点

       3.2.1 所使用政策工具的变迁

       由于上一年出台的政策在当年仍然会继续发挥作用，各年份新出台的政策数量波动较大。例如，2011年及2012年出台的政策较多(两年共出台11项政策、使用226次政策工具)，2013年仅出台政策4项、使用政策工具41次。因此，本文仅分析历年新出台政策所使用的三类政策工具的使用比例(见图2)。从图2可知，供给面政策工具的使用有一定波动；环境面政策工具所占比例呈现下降的趋势；需求面政策工具所占比例呈现逐渐增长趋势。

      

       注：由于2008年的政策文本数量为0，所以图中省略了2008年的数据，后文图形亦是如此。

       图2 历年新出台的各类政策工具使用比例

       图3显示了各年份各类政策工具的累计使用数量。三类政策工具的累计使用量与年份的拟合方程都是三次多项式最优，这三个方程的一阶导数存在着需求面大于供给面大于环境面恒成立的关系。这再次验证了需求面政策工具的使用量增长最快，环境面政策工具的使用量增长最慢。

      

       注：本图中所添加的趋势线为三次方程曲线。经过spss数据拟合，三类政策工具的累计使用量都是三次多项式拟合最优(供给面、环境面和需求面的R[2]值分别为0.985，0.997，0.991)。

       图3 历年各类政策工具的累计使用量

       另外，本文分析的政策文本始于2004年，但中央科技部在“八五”、“九五”时期就已经开始了相关方面的研究工作，“十五”期间投入了8亿元研发经费，承担研发项目的企业、大专院校、研究院所的总数超过了200家。这些2004年之前的扶持主要是供给面的“科学与技术开发”，但研发项目的分配并没能以政策文本的形式展现。因此，随着产业发展，支持新兴产业发展的政策着力点呈现出从供给面到环境面、再到需求面的逐渐完善。

       3.2.2 政策所支持的创新价值链的变迁

       图4显示了历年新出台政策在推动创新价值链四个环节时所使用政策工具的次数。(1)政策对研发的支持呈现出周期性波动，具体表现为每个“五年”的第一年出台的科技规划会密集扶持研发。数据显示，2006年、2011年和2012年对研发的支持急剧增加，这是由于这三年均有出台专门针对科技发展的五年规划，2006年的E《实施〈国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006-2020)〉的若干配套政策》、2011年的U《国家十二五科学和技术发展规划》、2012年的Y《电动汽车科技发展“十二五”专项规划》(原计划是应该于2011年正式出台)。(2)政策对产业化的扶持力量有限，且呈现“倒U”型趋势。相对而言，作用于推动产业化的政策文本较少，对产业化的支持从2006年开始增多，一直持续到2012年，但在2013年及2014年开始弱化。这表明，中央政策大力从研发和市场这一头一尾两端刺激新兴产业发展，而对中间的产业化环节力量有限。其背后的原因一方面是由于位于中间的产业化环节容易受到前端的研发推动和后端的市场拉动，另一方面是由于企业的产业化实践更多地是依赖于地方政府的大力扶持。(3)政策对公共领域和私人领域推广的扶持都是从2009年开始显著增长，但对公共领域推广的扶持力度更大。

      

       图4 历年政策对创新价值链环节的推动

       3.3 政策工具与创新价值链的关系

       图5展示了三类政策工具与创新价值链四环节的相对比例关系。图5a展示了三类政策工具主要作用于哪些环节，图5b描绘了各创新价值链环节受哪一类政策工具推动。表5标注了显著作用于创新价值链各环节的政策工具。

      

       图5 三类政策工具与创新价值链四环节的比例关系

      

       结合图5和表5，本文总结出政策工具与创新价值链环节的一些关系。(1)供给面政策工具主要作用于推动技术研发，其次是作用于公共领域推广，而对产业化的力量有限(见图5a)。其中“科学与技术开发”、“教育与训练”和“资讯服务”对推动技术研发效果显著，而“公营事业”对推动公共领域推广作用明显(见表5)。(2)在推动创新价值链各环节的三类政策工具中，环境面政策工具的使用量都是最多的(见图5b)，并且环境面政策工具对创新价值链四个环节的支持较为平均(见图5a)。(3)由于供给面和需求面政策工具对刺激产业化的效果有限(见图5a)，产业化的推动相对而言主要是依赖环境面政策工具(见图5b)，具体包括政策工具“租税优惠”、“法规及管制”和“政策性策略”(见表5)。(4)需求面政策工具对推动市场(包括公共和私人消费领域)推广有显著作用(见图5a)。由于需求面政策工具中的“贸易管制”和“海外机构”这两项主要针对于开拓海外市场，而目前我国新能源汽车产业的发展还处于开拓国内市场的阶段，因此目前这两项政策工具还未发生显著作用(见表5)。

       4 结论及启示

       本文的主要研究结果如下：(1)三类政策工具中，环境面政策工具的使用最为频繁。(2)随产业发展，所使用的政策工具呈现出从供给面到环境面、再到需求面的不断完善。(3)中央政策对新兴产业的推动主要从研发推动和市场拉动这一头一尾两端进行，对产业化的直接推动比较有限。(4)研发主要依赖于供给面政策工具及环境面政策工具“财务金融”；产业化推广环节受供给面和需求面的推动有限，相对而言主要受到环境面政策工具的推动；需求面政策工具“政府采购”和“公共服务”对公共和私人消费市场推广有针对性作用，供给面政策工具“公营事业”对推动公共领域推广也有显著作用。

       本文的理论贡献体现在以下四个方面：(1)本文创新性地将创新价值链这一概念引入创新政策分析，该概念能帮助区分并证明同一种政策工具的多种使用目的。本文列举的各项政策工具在致力于推动创新价值链不同环节时的应用(见表3)即是最好的例证，这打破了“供给面政策工具推动研发、需求面政策工具拉动需求”的常规认识[14,18]。(2)目前关于创新价值链的研究还处于起步阶段，对创新价值链的应用也主要局限于评价创新效率[19,26]，关于新兴产业创新价值链的研究还不多见[21]。本研究以新兴产业这一新背景扩展了现有创新价值链研究的边界，补充并丰富了相关研究。(3)本文构建了一个基于政策工具和创新价值链这两大维度的政策分析框架，这为日后的政策分析提供了极具指导性和操作性的分析框架。(4)本研究从政策工具和创新价值链这两个维度综合考虑了创新政策的手段和阶段性目的，从而探讨了创新政策如何推动新兴产业发展的中间机制。如果说推动新兴产业发展是创新政策的宏观目标，推动创新价值链各环节的价值实现就是这一宏观目标的阶段性目标细化，而政策工具正是实现目标的微观手段，其本质就是连接政策目标与政策结果的桥梁[28]。创新政策是一个装满政策工具的工具箱[9]，它通过针对性地使用某些政策工具依次推动创新价值链各环节的价值实现，进而推动新兴产业的成长。

       基于研究框架和研究结果，本文提出以下政策建议。(1)针对政策工具“政策性策略”的大量使用，应增加更多细化的实施步骤、具体措施和具体要求等操作性内容。“政策性策略”的大量使用是我国政策的一项特点，这得到了其他学者在其他产业政策的验证[10,18]。虽然该项政策工具能为产业发展起到一定的宣传鼓励引导作用，但需要补充可操作的实施细则。(2)政策的着力点应该从供给面到环境面到需求面不断完善，结合我国新能源汽车产业正处于市场化前夜的现状，应增加需求面政策工具启动市场力量、重点关注消费者这一环。除已经大力使用的政策工具“财务金融”(表现为购买补贴)外，还需要大力发挥政策工具“公共服务”(小区建设充电桩)、“租税优惠”(电费、过桥过路费、保险费、上牌费优惠)、“教育与训练”(宣传环保理念、引导消费习惯)。(3)要注意政策工具与创新价值链的匹配。本文探讨的这二者之间的相关关系为日后政策制定者在推动其他新兴产业所面临的价值链环节时该采取何种政策工具提供了参考意义。

       最后，本研究还存在不足之处。政府在制定政策时需要将不同的政策工具同时且和谐地应用，本研究没有考虑不同政策工具之间的联系、搭配及组合。未来研究可以进一步深入。

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