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[中图分类号]D422.7[文献标识码]A[文章编号]1000-8284（2004）10-0068-06
党的十六大提出全面建设小康社会的宏伟目标，从我国现实情况看，全面实现小康社会的难点在农村，关键在于农民脱贫致富。我国是农业大国，农民占人口的绝对多数，因此，农业的基础地位十分重要。党和国家历来十分重视农业的发展。但是，在我国长期的发展过程中，由于历史和现实的原因，我们实行的政策，很大程度上是以牺牲农民的利益为代价的，在政策的执行过程中形成了城乡二元经济结构，造成了城市公民与农民地位上的实际不平等，因而在某些领域形成了对农民的歧视政策。这严重地束缚着农民的手脚，农民难以施展自己的本领，难以致富的根源也就显而易见。笔者认为对农民的歧视，指的是我们在思想观念上，在制定和执行法律政策上，对农民群体利益的忽视以及对农民的不公平和不公正的待遇。在我们的现实生活中，对农民的歧视常常表现为整个社会或居于强势地位的社会集团对农民群体的种种限制上，这些限制日益制度化、经常化，事实上已经构成了中国社会的最大不公。因此，不改变对农民的歧视政策，提高农民的社会地位，农民脱贫致富就是一句空话。
一、加强农村金融体制改革的力度，在信贷、融资、投资上给农民以平等待遇
这几年，大家都说农民存在着“三缺”，即缺资金、缺技术、缺信息。毫无疑问，这“三缺”最重要的恐怕是缺资金。尤其是国有商业银行在县域的业务收缩后，这个矛盾就显得尤为突出了。其实国有商业银行在县域的业务收缩，充分体现出了国家对金融的垄断经营，实际造成了在信贷融资上对农民的歧视政策。这主要表现在：1）国家在信贷上对工业、农业不能一视同仁，存在重视工业，轻视农业，农民贷款难，以致农民在缺少资金周转的情况下，被迫借高利贷。农民背上了沉重包袱，难以致富；2）在融资上，农民没有正常、畅通的融资渠道，对农民的个人融资国家是不允许的，但由于农业的分散性，集体上市融资又是很难办到的。所以农民只能依靠政府进行“输血”，而国家只是“输血”而不去设法培育“造血”功能，农民贷款难以收回，国有商业银行对农村的业务不断收缩；3）农村金融体系尚不健全，国家对农村金融机构建设投入较少，甚至收缩国有银行在县域的业务。实质上是对农业、农民的一种歧视，没有给予同等的国民待遇。
由此可见，农民脱贫致富的关键在于改变国家在金融上对农民的歧视政策，提高农民在这一领域的地位。笔者认为，解决这一问题应从以几个方面入手：
第一，加大信贷扶贫的力度，侧重培养农民和农村的“造血”功能。目前，金融支持农民增加收入的渠道主要是信贷扶贫，信贷扶贫是我们国家支持农民脱贫致富的一条传统老路，曾经并且在今天仍然发挥着非常重要而特殊的作用。从实际情况来看，信贷扶贫要根据不断变化的形势及时调整思路，拓展视野，改变过去信贷扶贫工作“撒胡椒面”式的老办法，要集中资金办大事，加大扶贫资金在农业产业化、“公司型”农业以及农业基础设施建设领域的投放力度，使信贷扶贫资金实现投放一点带动多点的好效果，发挥信贷扶贫投入的辐射作用，实现信贷扶贫从“输血”到“造血”的历史性转变。
第二，理顺农村资金循环机制，活跃农村资金市场，壮大支农资金实力。由于各种原因，这几年农村资金存在着外流的问题，这使得本来紧张的农村资金市场雪上加霜。农村资金外流除国有商业银行县级机构的渠道外，还有一个重要的渠道就是邮政储蓄。农业由于效益比较低、风险相对又高，不仅外部资金很难流入，而且自身积累的资金相当一部分却通过商业银行、邮政储蓄等渠道流向城市，出现“抽水机效应”，使农村资金市场发生“贫血”问题。对此，必须及时采取有效控制措施，改变这种现状，稳住并壮大农村资金市场。一是要重视并解决邮政储蓄资金外流的问题，想法让邮政储蓄资金回流到农村资金市场；二是要扩大农发行业务范围，提高政策性金融在农村基础设施建设等方面的投入力度；三是继续加大人民银行支农再贷款的支持力度；四是建立农村金融担保基金，支持农业产业化建设；五是加强商业性金融和政策性金融的有效配合，以政策性金融的先期介入为导向，引导其他商业银行以及社会投资者加大对农村的投入。如果这几方面的工作协调好了，关系理顺了，相信会在农村形成一个资金良性循环的合理机制，不仅可以有效解决农村资金外流的问题，做得好了还能有效壮大农村资金。
第三，进一步完善和发展农村金融服务体系，稳步推进农村信用社改革，进一步提升农村信用社支农的实力和水平。从目前实际情况看，在农村金融体系尚未完全建立之前，积极推进农村信用社改革，进一步提升农村信用社支农的实力和水平，是搞活农村金融工作的重中之重。所以，一是对农村信用社给予必要的政策扶持和倾斜。对农村信用社应在财政补偿、税收优惠、利率浮动、不良资产剥离、再贷款等方面给予一定的支持，切实帮助其减轻历史包袱，改善经营管理，壮大支农的能力和水平。二是，国家应允许农民自愿合资组建股份制合作信用社，给农民在金融参与上真正的平等自由。三是扩大农村直接融资的比例，支持一部分有发展前景的农业产业化项目上市融资。
二、加大农村公用基础设施建设，在建设投资上给农民以平等待遇
目前，我国农村公用基础设施建设滞后，不能适应农村经济发展和农民生活水平提高的需要，成为制约农业和农村经济发展的一个“瓶颈”。造成农村公用基础设施建设滞后的原因主要是国家在这一问题上有着对农村、农民的歧视政策。主要表现在：1）在公用基础设施的投资上，重城市轻农村。国家在这方面的投资99％用在了城市，而给予农村的是微乎其微，甚至是零投入。农村公用基础设施主要靠农村、农民自行来解决。比如农村的道路、交通基本上是原始土路，较好一类的砂石路也是农民自筹资金，自己出力修起来的。2）存在严重的不公平待遇。这主要表现在农村电力、电信、教育和医疗卫生设施上。比如农村电网建设严重滞后，和城市不能同网同价。农村电价比城市高出一倍，甚至几倍，使本来不富裕的农民雪上加霜。同时也严重制约着农民的消费（如电器），制约着农村经济的发展。再如农村教育，农村学校大多都是农民自筹资金建设的。为什么同是中华人民共和国的公民，城市公民的子弟国家出资建学校，而农村公民（农民）的子弟就要农民自己出资来建学校。正因为如此农村教育设施十分落后，农村教育水平严重落后，农村子弟能读完高中在有些村庄已是寥寥无几。这是导致农村人口素质低的主要原因，也是导致农民贫困的主要原因之一。
从目前我国经济发展所处阶段看，内需的培育与扩大重点应当放在农村。但是，农村市场的扩大，离开公用基础设施是难以实现的。因此，在公用基础设施的建设上，给农民以平等的待遇，是提高农民地位，使农民脱贫致富的主要途径。
第一，要以政府为主体加大对农村公用基础设施的投资额度，尽快改变严重落后的现象，要随着经济发展不断增加对农村公用基础设施建设的资金投入。近年来，中央政府的财力增长较快，扩大中央财政对农村转移支付的条件已经基本具备。因此，应该把支持农村公用基础设施建设作为农民分享财政增收效益的一种重要形式，作为今后中央财政向农村转移支付的主要内容。目前，各级政府应主要在电网改造、农村用水、道路交通、电视信号接转台等方面加大投资，促进农村公用基础设施的建设，促进农村城镇化的发展。
第二，引导企业特别是民营企业投资农村公用基础设施的建设。如果这方面的公共政策设计合理，能够形成有效的符合市场原则的利益分配机制，一些大中型企业完全有可能参与农村公用基础设施建设。从目前的发展情况看，大中型企业进入农业，以龙头企业的形式与农户连接，已成为我国农业产业化经营的有效形式。为了提高与农户连接的效率，一些进入农业的大中型企业已经开始积极整合农村资源，参与农村公用基础设施建设，如修建道路、改造农村村落和农户住宅等。企业参与农村公用基础设施建设，一方面推动了农村现代化进程，给农民带来了好处；另一方面为企业培育了良好的周边环境，降低了企业发展的外部成本，实现了企业与农户的“双赢”。目前，我国具有进入农业和从事农村公用基础设施建设能力的大中型企业很多，这是推动农村基础设施建设的一支重要力量。各级政府应制定合理的政策，采取“企业+农户+小城镇”的方式，积极引导和鼓励这些企业在农村公用基础设施建设方面发挥更大作用。
第三，要鼓励农民进入农村公用基础设施建设领域。农民是农村公用基础设施的消费者和受益者，在力所能及的范围内应当有承担所在社区的公用设施建设的义务。农民进入农村公用基础设施建设的方式很多，在道路等公用设施上的劳力投入就是一种形式，还可以采取如股份合作制等筹资形式。无论采用哪种方式，都要根据公用设施的性质和受益范围以及农民承受能力确定。在运作过程中一定要坚持自愿的原则，以不加重农民负担为条件，不能搞强制性摊派，要尽量避免对农民的利益造成伤害。
三、加强农村社会保障制度建设，在各种福利政策上给农民以平等待遇
随着中国经济体制改革的深化和对外开放步伐的加快，中国的社会保障制度建设取得了一些突破性的进展。但主要局限于城镇，而广大农村的社会保障问题还没有引起广泛的关注。中国是一个农业大国，农村人口占全国总人口的71％，农村老人占全国老人的比例达到75％，老有所养问题一直是广大农民梦寐以求的愿望，也是当前我国政府迫切需要解决的问题。特别是我国已经加入WTO，依靠家庭养老给农民带来的经济负担不利于农民参与国际竞争，不利于农村经济发展。从严格意义上讲，中国农村社会保障体系并没有形成，而且，在社会保障体系的建设中，我们也一直存在重城镇轻农村的现象，长期以来形成对农民的歧视政策，其主要表现是：1）农村社会保障资金不足，在社会保障资金的投放上，国家明显地倾向城镇，忽视农村。一个城镇职工工作几十年，到了退休年龄享受退休金等社会福利保障，但农民辛辛苦苦种田一辈子，却没有任何保障。2）农村军烈属优待、五保户供养基本上采取农民自己负担的方式。城镇扶贫人口、军烈属优待、五保户基本上由国家、集体来承担。本来就很贫穷的农民，自己养活自己都很困难，土地承包后，还要供养军烈属和五保户。这实在是我国社会的一个最大的不公平。3）城镇居民退休有退休金、养老保险、医疗保险等，社会保障面在90％以上，已基本解决老有所养，病有所医。而广大农村据1990年统计，享有养老金的农民、五保户和定期救济抚恤的人数占农村劳动者的1.9％，尚有4.1亿农村劳动者未纳入社会保障体系。本来最需要保障的地方，社会保障却是一片空白。4）农村社会保障体系不健全，最明显的歧视就是多头管理，以致没人管理。对所有社会成员都实行平等的社会保障，这是发达国家普遍实行的福利政策。我国是社会主义国家，理应在社会保障方面做得更好。因此我们要真正落实好“三个代表”重要思想，彻底改变社会福利政策上对农民的歧视。
第一，打破城乡二元结构的保障格局，转变农民主要以土地保障为主的保障制度，实施逆向财政政策，以保障农民的最低生活水平。现行的土地政策客观上构建了城乡二元的保障格局：农民有土地保障，工人有企业保障。由于农民有土地保障，国家得以将社会保障的重心转移到城市，集中精力和财力解决城市日益突出的社会问题，在农村只实行国家救济和社区互助为主的剩余式保障制度，致使农村长期停留在低层次的保障水平上。占全国人口近70％的农民只享用全部社会保障费的11％，而占全国人口30％多的城镇居民却占用了全部社会保障费的89％。从年人均占有社会保障费上看，城镇人均占有达455元，农民人均占有仅为15元，相差整整30倍。
城乡二元的保障格局使得农民的身份长期以来难以改变，限制了农村剩余劳动力的转移，特别是其向城镇的流动。随着改革的深化和经济的发展，农村逐步向农业规模化、非农产业、农村城镇化的方向发展，相当一部分农民（而且这部分人员呈日益扩大之势）摆脱了土地的束缚而成为非农劳动力，他们在遭受经济风险时不可能再从土地上获得生活保障。另一方面，随着市场经济的发展特别是加入WTO以后面临的新形势，留下来继续从事农业生产的农民要承受自然风险和市场风险的双重威胁，原有的“土地保障”也日益靠不住了。
因此，从长期发展利益来看必须打破城乡二元结构的保障格局，政府应当在土地政策之外，通过实施逆向财政政策、失业补偿、福利计划、社会医疗和负所得税等机制，以保障农村居民的最低限度收入。这些机制和保障措施能使农村居民同城里居民一样，不断追求利润最大化的行为，促进农村经济的发展。
第二，国家应加大对农村社会保障资金的投入，在资金投入上力争做到一视同仁，给农民以平等的国民待遇。对所有社会成员都实行平等的社会保障，这是人人平等这一理念的具体落实。因此，迅速改变城乡二元保障制度，特别是在保障资金的投入上建立城乡统筹的统一管理投放机制，公正、平等地对待城乡居民，不再划分城市居民和农村居民，是改变对农民的歧视，提高农民的社会地位，增加农民收入，摆脱贫困的关键。当然，从现在国家的财力来看，马上做到这一点确实难度很大，但是，我们一定要下决心，下大力气来解决。这是因为我们中国共产党人是“三个代表”的忠实履行者，是真正代表全体人民群众（当然包括占人口绝大多数的农民在内）的根本利益，而非仅仅代表某个区域或某个特定群体的利益。
四、加大城市管理体制改革的力度，在户籍管理、就业与教育上给农民以平等待遇
对农民的歧视政策表现较为明显、人们非常关注的是户籍歧视、教育歧视和就业歧视。
1.对农民歧视影响最深远的政策就是户籍管理制度。建国后，我国逐步实行一套严格的城乡分割的户籍管理制度，人为地将全体公民划分为农村户口和城市户口，形成了农村公民和城市公民两种明显相区别的不同公民。这种人为地对农民进行身份限制，其实质就是配合计划经济体制，把农民严格限制在农村，限制农民进入城市工作和生活。改革开放后涌现出的“打工潮”，也只能叫着“打工仔”、“外来人口”或者“盲流”，尽管这些“打工仔”为城市的建设、发展和繁荣流血流汗，但却与城市居民的身份无缘，这完全是剥夺了农民的“住城权”。这种二元分割的户籍制度严重地阻碍了我国城市化的发展。据统计，1949年我国城市化水平为10.6％，到1999年还只有30.9％，50年间仅增长了20个百分点。对农民的长期人为限制是我国城市化水平远远低于发达国家和世界平均水平的关键原因，也是导致对农民歧视的总根源。
2.伴随着二元户籍制度的确立，我国城乡分割的二元经济结构日益凸现和固化，与二元户籍制度相适应，农民的就业歧视就不可避免。其一，一种约定俗成的就业观念，就是农民在农村就业（种田），市民在城市就业（工作）；其二，建国50多年来，从中央到地方，从地方到基层，不管是党政机关，事业单位，还是国有企业，招干招工的首要条件就是你必须具备城镇户口。这一政策至今未见根本的改变；其三，近年来，各大中城市又纷纷不约而同地出台种种限制农民用工的政策措施，使人们进一步看清了我们对农民的歧视已深深扎根于社会的肌体之中。本来农民受教育的程度相对较低，与城市居民在平等竞争中也会处于劣势，可我们的城市就是怕农民来抢自己的饭碗，人为地设置了一道又一道森严的壁垒，实行狭隘的城市保护主义。这种歧视农民就业的城市保护主义政策，不仅与我国社会主义市场经济体制格格不入，而且极大地伤害了广大农民的感情和尊严，挫伤了农民投身于现代化建设的积极性和创造性，动摇了广大农民对社会主义美好生活的信念。
3.对农民的教育歧视，表现在两方面：一是在教育投资上，国家对农村的教育投入很少，农村教育有很大一部分没有纳入国家财政，教育经费主要由农民自筹资金来解决，如校舍建设与维修。二是当前各中小学及高等院校高昂的收费其实也是对农民受教育权的严重歧视。我国虽然实行了九年义务教育制，可中小学学费高得出奇，各种乱收费又名目繁多，农民无法承担高额的学费，上学难成为农民最大的经济负担和精神压力。各类学校的高额收费，其实质是对农民受教育权的剥夺。许多贫困山区的农民子弟因交不起学费而纷纷辍学。广大农民文化程度得不到提高，科教兴国从何谈起？
农业是弱质产业，农民是弱势群体。农民由于缺乏必要的保护自身利益的组织资源，他们不仅仅受到歧视，还受到多方面的侵害。在我国转型时期，从政治上关注农民，消除对农民的歧视，保护农民的利益，改善农民的社会地位，是农民摆脱贫困，走上小康之路的根本途径：
第一，取消二元户籍管理制度，无疑是打破城乡二元治理结构，改变对农民歧视的根本举措。从根本上说，取消农业户口是实现宪法上公民权利的回归，是满足公民自由迁徙需要的重要保证。取消农业户口应当是无条件的，而不应当是有选择的，因为这是公民宪法上的基本权利，任何人、任何部门不得限制或剥夺。如果在取消二元户籍管理制度的同时，又为农民进城设置一些障碍，那么公民的权利仍然没有落到实处，伴随着公民的自由迁徙仍然会衍生出许多不合理的交易，表面上看起来渐进可行的制度，实际上会给农民带来更多的伤害。户籍管理制度改革应该一步到位，应该全国一盘棋，不应该出现湖北户口或其他户口。
打破城乡二元户籍管理制度，有利于城市化发展的进程。我们应转变城市的发展观念，由发展小城镇转向发展大中型城市，因为我们现在的一些省会城市和地级市的中等城市规模还不够大。城市过小，自身难以形成一个有机系统，对周围也没有辐射能力。比如，河北省省会石家庄市区人口只有80多万人，河南郑州只有200万市区人口，和其本省人口总数相比极不平衡。所以，我们应当快速发展现有的大中城市。除了北京和上海因为特殊性可以适当控制人口，其他城市就没有必要实行管理制了，放开户籍给农民自由的住城权，他们会自己解救自己的。
一些人对大批农民进城深感忧虑，他们对农民兄弟的素质非常不放心，害怕他们引起城市社会治安的混乱，害怕他们占用了自己享用的公共资源……一句话，害怕他们分享自己所拥有的一切。这是非常错误的观念。首先，城市的公共资源属于国家所有，昔日的农民兄弟作为中国公民也有权利享用这些资源。其次，大量人口进城，可能会加重城市人口的拥挤现象，产生一些社会矛盾，但这是改革带来的阵痛，理应由社会共同分担。最后，人口的自由流动确实会给政府的管理带来一定的麻烦，但这不能成为留恋昔日不合理制度的理由。只有改变观念，调整管理思路，制定更为科学合理的管理制度，才能实现社会治安的根本好转。
第二，解决对农民歧视问题要从城市改革入手。解决对农民的歧视问题，提高农民的社会地位，使农民尽快富裕起来，关键在于城市化的进展，如果80％的人口留在农村，农村收入永远赶不上城市，也不能实现整个国家的现代化。为了解决农民进城就业的问题，我们在城市发展方面，需要有一个“生态系统”的观念。一方面，城市生态系统是多样化的，有不同的服务、不同的行业。现在我们城市里的服务行业很单调，许多外国都有的行业在中国受到禁止，中国人口这么多，这样做当然是自设障碍。从我国的实际情况看，城市的服务行业应寻求不同层次，多门类的发展，而且不应限制农民工进入，应一视同仁，平等竞争，这样才能为农民提供更多工作岗位，提高农民的收入。另一方面，要求我们克服那种完全平均、平等的观念，不要一提提高农民的社会地位，就以为农民到了城市就要与原来的城市居民完全平等，这是不现实的，也是做不到的。
第三，农民问题不能只依靠政府来解决，更重要的是给农民平等的公民待遇和同样的竞争机会。现在一提农民问题，就是喊着要让政府投资，喊着要机构、要干部，这是典型的计划经济思想与封建主义家长制观念。解决农民问题有的是要政府多投资，但不是所有的项目都依靠政府投资；有些问题的解决是要设立相应的机构，但不能像现在农村乡镇机构设立“七所八站”。比如，我们要搞农村的社会保障就没有必要再设立农村低保处。重新设立管理农民问题的机构，其实质仍然是城乡二元格局政策在起作用。我们要转变观念，不要事事都依靠政府，只要给农民平等的公民待遇和同样的竞争机会就足够了，农民有能力自己解救自己。
五、加强法制建设，在立法上给农民以平等的公民待遇
对农民的歧视政策表现最为突出的是对农民权利问题的普遍忽视，具体表现就是农民不能成为共和国公民中的平等一员。1）在政策上实行城乡分割的二元管理体制，比如在户籍身份上，严格区分城镇户口和农村户口，使农民事实上不可避免地降为二等公民的地位；2）在法律上存在严重的对农民权利的忽视。比如，城乡二元的户籍管理制度，是完全违背中国宪法精神的（宪法规定法律面前人人平等），但是多年来却无人问津，即使目前学界众多学者在强烈呼吁彻底改变这一制度，然而，这块坚冰虽有融化的迹象，仍然坚如磐石，不可动摇。在法律上对农民权利的忽视，不仅缺少宪法关怀，而且在一些部门立法上也严重存在对农民权利的漠视和淡忘。比如，《劳动法》，明明是保护劳动者劳动权利和其他利益的最高法律，却把农民界定在劳动者之外，这种在立法上对农民的不公平进一步强化了对农民的歧视，农民地位一落千丈。当农民作为一个被管理的对象而不是平等参与国家和现代社会管理的主人之时，它所导致的后果必然是把农民当作工具任意摆布。因此，不改变这种违反宪法，缺少宪法关怀的政治上对农民权利的忽视的现状，农民脱贫致富就是一句空话。
历史的教训和理性以及严峻的现实告诉我们，要想彻底解决中国农民问题，使农民走上富裕的生活之路，就必须加强社会主义制度建设，依法治国，对农民真正体现人人平等这一宪法精神的关怀。
第一，认真执行和贯彻宪法精神，给农民真正的宪法关怀。主要做法，一是让农民参与制定游戏规则；二是彻底取消农业税，确定“不经人大批准，政府不能征税”的理念。
第二，在立法上正视农民权利，给农民平等地位以法律的保障。一是对现有法律忽视农民利益的地方进行修正，加入保障农民合法权利的条款。二是在未来的新的涉及农民权益的立法中，不能再把农民这个中国最大的群体排斥在外。
解决农民脱贫问题任重而道远，但我们相信，只要给农民自由，农民就会创造出惊人的历史奇迹，只要在政治观念上、在法律制度上给予农民真正的宪法关怀，农民问题就会迎刃而解，农民就会走上幸福富裕的康庄大道。
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