走向“有效的多边主义”——试析欧盟与联合国的伙伴关系，本文主要内容关键词为：联合国论文,欧盟论文,伙伴关系论文,走向论文,主义论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
近年来，随着欧洲一体化的不断深入以及欧盟对外战略扩张的逐步展开，欧盟日益重视联合国在国际事务中的影响与作用，不断加大对联合国事务的参与力度。在各成员国的共同努力下，欧盟在联合国许多重要领域中的集体影响力显著增强。欧盟决心成为“国际机制的主要照管者”和“多边主义的先行者”。随着欧盟的壮大及其“有效的多边主义”的深入发展，欧盟在联合国的地位和作用将愈益增强。
一、欧盟已经逐步成为联合国内一支相对独立的政治力量
欧盟是当今国际舞台上一个独特的行为体。它既非主权国家，又不是一般意义上的国际组织，而是兼有超国家治理及政府间合作的双重性质。欧盟在国际政治和国际组织中越来越多地以独立自主的姿态发挥影响，可是这种影响又往往与其成员国对外政策的影响交织在一起，很难完全分开。因此，为正确了解和评价欧盟在联合国内的作用与影响，有必要进行以下区别：
首先，应将欧盟成员国各自独立的联合国政策与它们在欧盟集体身份下共同遵守的联合国政策区别开来。尽管欧盟发展了共同外交与安全政策，从而扩大了成员国采取集体行动的领域，但是在高位政治领域，成员国依然拥有广泛的自由制订符合本国利益的独立的外交战略。在许多重大的国际政治问题上，欧盟成员国往往发生严重的意见分歧，从而难以形成统一的欧盟立场；其结果是使欧盟在联合国内无法成为一个“全天候”的存在。
其次，在欧盟统一的联合国政策范畴里，依据问题领域以及决策权限的不同，又应将欧共体(欧盟委员会)与欧盟理事会两个组成部分区别开来。欧盟委员会与欧盟理事会之间有着复杂而微妙的制衡关系。欧共体是欧盟的第一支柱，在成员国主权让渡的领域行使超国家权力，并在部分联合国机构中取代成员国成为惟一合法代表；欧盟理事会负责制订欧盟共同外交与安全政策，构成欧盟的第二支柱，它按照政府间合作的原则行事，在涉及传统高位政治的领域里，通过成员国彼此磋商，就特定议题形成统一的联盟立场。欧委会对于欧盟形成并保持连贯的联合国政策具有重要的贡献，其在考虑问题和制定政策时更多地从欧盟整体利益和立场出发。而理事会受到各成员国彼此不断进行的政策博弈的影响，往往难以保持稳定连贯的政策输出。
第三，由于只有主权国家才可成为联合国成员，欧盟轮值主席国在联合国中代表欧盟立场。而在安理会中，由于欧盟轮值主席国可能不是安理会成员，则改由欧盟成员国中的安理会常任和非常任理事国体现和维护欧盟的立场。但是，在贸易、渔业和农业等欧共体拥有专属权力且拥有正式代表资格的联合国机构和重要的国际会议中，则由统一的欧盟立场取代成员国各自的立场，而由欧共体代表欧盟。
因此，说到欧盟与联合国关系，是特指欧共体及欧盟25个成员国在欧盟集体政治身份下对联合国事务的参与。它不是25个成员国联合国政策的叠加，因为各成员国在欧盟未形成共同立场的事务中保有其独立的联合国政策。它也不仅仅是指欧共体层面的超国家因素，因为在共同外交与安全政策领域，欧盟的力量来源于成员国的合力。
欧盟与联合国关系的发展过程，实际上是以欧盟为表现形式的欧洲集体政治身份在联合国内逐步发展、逐步凸显的过程。
在马约签署之前，欧盟在联合国内的存在主要是通过欧共体体现出来，其主要活动领域是贸易、环保及发展援助。早在1974年，第29届联大即通过3208号决议，给予欧洲共同体观察员地位，这是欧盟(欧共体)参与联合国事务的发端。此后，随着欧洲一体化进程的不断加深，欧盟(欧共体)也逐步加强了对联合国事务的参与。欧盟(欧共体)先后成为联合国50多个多边协议和条约的惟一非国家签字方，欧盟(欧共体)还获得了可持续发展委员会和政府间森林问题论坛等多个联合国重要会议的“正式成员”资格。1991年，欧共体成为粮农组织正式成员，首次成为具有完全投票资格的联合国机构成员。可见，在联合国这个主权国家的组织当中，欧盟(欧共体)已经开始在个别机构中取代其成员国，成为惟一合法代表。
随着共同外交和安全政策的逐步发展，欧盟作为联合国中一支相对独立的政治力量日渐突出出来，其活动领域也逐步发展到政治及安全问题。欧盟共同外交与安全政策的确立要求欧盟各成员国、理事会及委员会在国际组织中加强相互的协调。欧盟条约则要求它们采取共同立场，以使它们的集体力量在世界事务中发挥更大影响。
欧盟的政策协调领域现在已覆盖联大6个主要委员会及其附属机构。每年，为了准备并敲定欧盟的共同立场，欧盟成员国在纽约和日内瓦要召开大量会议。
在联大，欧盟几乎总是用一个声音说话。自20世纪90年代中期以来，联合国大会通过的所有决议中，欧盟成员国达成一致意见的达到95％左右。
在安理会，欧盟成员国在涉及欧盟已经形成明确政治立场的全球安全问题上也开始注意维护欧盟的立场。
同时，在联合国召开的一系列重要的会议、峰会及其后续措施方面，欧盟也以一个声音说话。
正是由于欧盟成员国之间在一系列问题上有效地协调立场，使得欧盟在联合国的作用和影响稳步增长。“凡是在欧盟团结一致、共同努力的领域，欧盟的声音都成为确保该多边议程付诸实施的‘关键性多数’”。（注：Communication From the Commission to the Council and the European Parliament： The European Union and the United Nations： The Choice of multilateralism， p5.）
二、欧盟谋求建立与联合国的战略伙伴关系
2003年12月，《欧洲安全战略》出台，欧盟正式提出了以“有效的多边主义”为核心的对外战略，把加强与联合国的关系列为重要目标，为欧盟—联合国关系的发展注入了强大的动力。欧盟把联合国视为发挥全球影响的平台及塑造国际秩序的工具，决定与联合国开展经常性、制度化的合作，并进而建立以政治对话、政策协调以及有条件的财政支援为特点的战略伙伴关系。
欧盟对联合国的参与是全方位、多层次的，涵盖了从发展援助、人权、贸易到人道主义、维和、裁军、防扩散和反恐等各个领域。而其中最为突出的是以下三个方面：
(一)在发展援助领域加强与联合国的合作
2001年5月，欧盟委员会发表了题为《在发展及人道主义领域与联合国建立有效的伙伴关系》的报告。该报告指出：世界各国经济社会均衡发展是预防武装冲突和建立公正、合理的国际秩序的关键。欧共体应致力于加强联合国发展机构的效能，与联合国机构一道帮助发展中国家消除贫困、实现社会进步和经济发展。
欧委会认为，联合国机构在合法性、人员配备以及专业经验等方面具有欧盟不具备的多重比较优势。双方在发展援助领域开展互利合作，有利于欧共体实现其特定的对外援助目标。为此，欧共体根据联合国各发展机构的专业和特长，结合欧盟对外援助的重点方向，选择了联合国开发计划署、联合国粮农组织、国际劳工组织以及世界卫生组织等10余个与发展及人道主义有关的联合国专门机构建立战略伙伴关系。
欧共体对联合国各合作伙伴采取了既扶持、又利用的政策，一方面向它们提供更充裕、更稳定的资金保障；另一方面，则要求参与到这些组织的决策过程中，影响其政策制定，进而要求这些机构吸纳欧共体为正式成员。欧盟还对这些组织的财务及资金使用情况进行审计监督，对工作效果达不到欧共体要求的提出改进意见，直至停止资助。
2003年4月，联合国副秘书长路易斯·弗瑞谢特与欧盟发展合作与人道主义援助委员保罗·尼尔森签订了两个组织间新的财政与行政管理框架协定。这一协定降低了项目规划与项目运行的成本，为双方开展更紧密的合作铺平了道路。
同时，欧盟还决心提高发展援助金额，促进联合国千年发展目标的早日实现。就援助总额而言，2002年，欧盟及其成员国总计提供了365亿美元的官方发展援助，占当年全部援助额的57％(美日两国官方发展援助占当年总援助额的比例分别为20.7％和14.5％)。（注：The Enlarging European Union at the United Nations： making multilateralism matter， p.5.）就对外援助占国民生产总值的比例而言，2003年，欧盟15国对外援助达到国民生产总值的0.35％，而美国仅为0.15％。（注：Final ODA data for 2003， OECD.）2005年5月24日，欧盟外交和对外合作部长会议一致决定：欧盟15个老成员国的发展援助金将于2010年提高到各自国内生产总值的0.51％，在2015年提高到0.7％；欧盟10个新成员国应分别将这一比例提高到0.17％和0.33％。
欧盟轮值主席国卢森堡负责合作与人道行动的大臣让—路易·席尔茨表示，尽管一些成员国在达标方面存在财政困难，但是欧盟必须达到目标，以实现为减少世界贫困人口做贡献的承诺。他表示，欧盟将在今年9月纽约的联合国峰会上发挥作用，推动整个国际社会继续增加对发展援助金的投入。（注：新华社布鲁塞尔2005年5月24日电，记者卢苏燕报道。）
(二)在和平与安全领域加强与联合国的配合
冷战后，欧洲的巴尔干地区爆发了大规模武装冲突，对欧洲的安全、稳定构成了严重的威胁。在整个20世纪90年代，欧盟与联合国围绕巴尔干冲突的解决进行了大量合作。
1999年科索沃战争之后，随着欧盟共同安全与防务政策迅速发展，欧盟逐步具备了处理和应对安全领域危机的手段、能力和必要的机构、程序。这就使得欧盟与联合国在冲突预防、危机处理及维和等领域的合作具有了更多的实际内容。
欧盟明确表示，欧盟支持加强联合国集体安全机制，愿为联合国和平行动提供及时可靠的帮助。“9·11”事件之后，美国忙于发动阿富汗和伊拉克战争，进行地缘战略扩张，对联合国和平行动无暇顾及。欧盟则稳步加强与联合国的合作，成为联合国维和行动的主要西方伙伴。
从2003年1月开始，欧盟先后派出警察任务团、军事任务团以及维和部队，赴波黑、马其顿和刚果(金)等地，执行联合国安理会授权的使命。
2003年9月24日，欧盟理事会主席贝卢斯科尼和联合国秘书长安南在纽约共同签署了《欧盟——联合国关于在危机处理行动中进行合作的联合宣言》。双方在宣言中肯定了在和平行动中的彼此合作，并决心在行动策划、人员培训、信息交流等方面进一步加强合作。
2004年6月，欧盟理事会就落实该宣言进一步提出指导意见。在总结实践经验的基础上，欧盟理事会阐述了欧盟与联合国合作开展军事危机处理的两种基本模式，即“待命模式”和“过渡模式”。这两种合作模式有利于发挥欧盟目前正在加紧组建的“战斗分队”的快速反应优势，使其在联合国授权下更有效地进行对外军事干预，进一步扩大欧盟的国际影响。（注：UN-EU Co-operation in Military Crisis Management Operations： Elements of Implementation of the EU-UN Joint Declaration.）
目前，欧盟成员国向联合国和平行动派出大量士兵、警官及观察员。截止到2003年6月，欧盟15国共计派出各类人员3259人，占联合国全部维和人员的9％；在由联合国安理会授权、但并非由联合国直接领导的和平行动中，欧盟是最大的部队提供方。以巴尔干地区两个大型维和行动为例，欧盟成员国向北约驻波黑稳定部队以及驻科索沃国际安全部队提供了60％的部队。在非洲，超过20000名欧洲人在联合国授权下提供服务。（注：The Enlarging European Union at the United Nations： making multilateralism matter， p.28.）
欧盟25国还是联合国维和行动最大的资助方。其提供的经费占全部维和经费的39％。欧盟对认捐款项的及时足额缴付保证了联合国维和行动的顺利实施。
(三)与联合国各机构建立密切的工作关系
2001年6月，欧盟总务委员会决定全面加强与联合国的工作联系，建立多层次的固定会晤和磋商机制。欧盟三驾马车与联合国秘书长每年在纽约举行一次会晤。联合国副秘书长及其他高官定期访问布鲁塞尔、卢森堡和斯特拉斯堡，与欧盟进行政策磋商。联合国秘书长和副秘书长与欧洲议会的接触也在逐步增加。欧盟军事参谋团将联合国维和事务部作为自己的伙伴；欧盟政策单位则把联合国秘书处政治事务部当作合作伙伴。双方还建立了联合工作组，以增进对警察及军事任务团的管理和协调，并加强了对欧盟维和人员的培训。欧盟及联合国联合“指导委员会”一年召开两次会议。双方分别设在布鲁塞尔和纽约的联络办公室也得到了加强。
凭借巨额的资助，广泛的参与，各种形式、各个层次的对话机制及战略伙伴关系的缔结，欧盟在联合国的影响力正在不断增长，欧盟与联合国正在结成致力于多边主义的伙伴关系。
欧盟毫不掩饰其在联合国等多边国际组织中发挥更大作用的雄心和抱负。欧委会报告认为：“展望未来，欧盟对作为国际多边体系核心的联合国的支持，将决定二战之后建立起来的制度框架是否能够继续充当国际体系的柱石。”“欧盟已经迈出重要步伐，实现作为联合国系统核心支柱的潜力。”（注：Communication From the Commission to the Council and the European Parliament： The European Union and the United Nations： The Choice of multilateralism， p.3.）
英国外交政策中心与欧委会联合发表的报告《有效的多边主义：欧洲、地区安全与联合国的复兴》中也提出：“由于美国不太可能重新扮演其全球多边组织守护人的角色，在许多方面，欧盟开始成为联合国的主要西方伙伴”。（注：参见英国The Foreign Policy Center的报告： Global Europe， Report 1： ' Effective Multilateralism' ： Europe， Regional Security and a Revitalised UN， p.3.）
三、欧盟在联合国改革问题上的基本立场
联合国成立于半个多世纪以前。由于国际形势的深刻变化，联合国在许多方面已经无法适应时代要求，必须进行相应的改革。特别是伊拉克战争之后，联合国安理会的权威受到严重削弱，联合国在事关国际和平与安全的重大问题上有被边缘化的危险。联合国秘书长安南成立了高级别名人小组，就集体安全体制的基本概念以及联合国改革的方向和原则等问题进行了深入研究。欧盟就联合国改革问题也向高级别名人小组提交了报告，系统地阐述了欧盟对联合国改革的立场。
欧盟对联合国改革的主张主要包括：
——联合国应予改革和加强，而不能削弱，更不能抛弃或另起炉灶。
——联合国应成为世界各国平等合作、形成共识、解决全球性问题的平台，不应沦为少数国家谋求国家利益的工具。
——联合国应兼顾和平与发展两大目标。没有普遍的经济发展就没有持久和平。
——安理会的权威必须维护；欧盟对绕开安理会进行先发制人的打击持保留态度。
——联合国等多边机制必须有效。各国不仅应兑现在发展问题上的承诺，还应支持安理会加强对主权国家内部冲突进行干预。只有如此，才能保证各国信任多边机制，遵守多边规则。
欧盟认为，联合国作为国际多边体系的核心，必须适应不断变化着的新环境，对国际社会出现的新威胁和挑战做出有效反应。联合国改革的重点应该是要求主权国家履行其在联合国发起召开的历次峰会及会议上达成的共识，真正促进联合国机构的有效性，而不是另起炉灶，构思新的全球规范和制度架构以取代联合国，那将会导致“灾难性的后果”。
联合国改革首先应关注经济和社会发展；此外，还应该关注地球环境的重大变化，如燃烧矿物质燃料所导致的大气变暖，水资源紧张及短缺，森林的滥砍滥伐，土地沙漠化等问题。
在国际和平与安全领域，欧盟重申了《欧洲安全战略》中对当前国际社会面临的威胁的判断。认为，恐怖主义、大规模杀伤性武器的扩散、地区及种族冲突、国家失灵和有组织犯罪是当今国际社会的主要威胁。
欧盟报告集中阐述了欧盟成员国在加强联合国集体安全机制、进一步规范国际社会对武力的合法使用问题上的基本立场。
该报告指出：“近些年来，对国际和平与安全的许多重大威胁和破坏都缘于国家机体的颠覆和瓦解，以及伴随出现的恶劣治理、贪污腐败以及内部冲突等。”（注：Paper for Submission to the High-Level Panel on Threats， Challenges and Change， Approved by the General Affairs and External Relations Council at its meeting of 17-18 may 2004， p.12.）尽管国家主权是国际法的基本准则，载明于联合国宪章之中，可是在欧盟看来，当国家机构失灵，或者一国发生内部冲突时，该国人民就将面临重大的危险。此时，不应以维护该国主权为由阻止国际社会对该国情势的干预和介入。主权国家大多签署了人道主义及人权法的国际条约，因而对其本国人民乃至其他国家承担了国际责任；国际社会因而有权对其是否履行责任予以监督。防止国家机构失灵固然应由当事国政府负主要责任，但当该国政府不愿或不能履行此种责任时，为最有效消除由此产生的风险起见，则惟有依赖及早而坚决的多边介入。此种介入，应允许当事国政府参与其中。干预的手段最初可由社会秩序之治理、经济管理以及人权保护入手，必要时更可采取强制手段，包括作为最后手段，在取得合法授权的情况下，由国际社会进行军事干预。设若面临大规模的人员伤亡、种族清洗及种族灭绝的严重威胁时，国际社会依照国际法的有关规定，为保卫人的生命、尊严、安全及和平起见，从事干预的责任尤为明确。这种保护和干预的责任，事实上已为安理会的实践所认可。因为安理会近年来已经对一系列国家内部冲突进行了干预。可以说，欧盟上述主张是冷战结束后国际上盛行一时的人权高于主权学说的进一步发展，显示出欧盟进行对外干预的倾向。
但是在另一方面，欧盟也对绕开联合国安理会，单边使用武力的做法表示反对。欧盟认为，安理会对维持国际和平与安全负有首要责任，应由安理会对提交其审议的危险情形决定做出恰当反应，并决定何种措施最为可取。安理会在履行此种职责时，应遵循以下为国际社会普遍接受的原则的指导，即：应从当事国人民利益出发采取行动；惟有在别无其他可行办法的情况下才可诉诸军事干预；军事打击的手段应与干预的目标成比例，并顾及防止冲突的复发以及确保冲突后的和解与重建所需的社会稳定；安理会还应仔细权衡较量干预行动可能造成的后果与不采取干预行动之间的利弊得失。
欧盟的这一立场显示出与美国发动伊拉克战争之类单边主义军事干涉行动的区别。“在危机处理中，欧盟在过早以及过迟诉诸武力之间寻求微妙的平衡。通过采纳与美国‘先发制人使用武力’的原则相区别的概念，欧盟事实上将自己的立场置于美国与国际社会其他成员之间”。（注：Dr.Kennedy Graham， Towards Effective Multilateralism， The EU and the UN： Partners in Crisis Management， EPC Working Paper No.13， p.7.）
在联合国机构改革方面，欧盟认为有必要全面加强联合国的机制。经社理事会对于创造一个繁荣、稳定和安全的世界极端重要，应强化该机构，以使其更好地履行职责；同时要加强安理会、联合国大会和经社理事会之间的配合，以确保以全面和一致的方式促成和平、安全及发展。欧盟还主张加强联合国各基金、计划和专门机构，改善它们相互之间的分工和合作。
在最为敏感的安理会改革特别是安理会扩大问题上，由于欧盟成员国之间存在严重的分歧，因此欧盟无法提出具体意见，而只是“点到为止”。欧盟重申应加强安理会在维持国际和平与安全方面的首要地位，强调只有安理会有权决定军事干预的合法性。对于如何具体改革安理会的构成及运作，欧盟并没有提出明确的主张。
四、对欧盟在联合国事务中地位和作用的评价
欧盟实力雄厚，对联合国的财政支持远远超过美国和日本，是联合国日常经费的主要提供者。据统计，2003年，欧盟及其成员国提供了联合国日常经费的37.8％(美、日分别为22％和19.5％)，联合国维和经费的39％(美、日分别为27％和19％)，以及联合国各项基金及计划所需经费的一半。（注：The Enlarging European Union at the United Nations： making multilateralism matter.）欧盟积极参与联合国各个领域的活动，拥有广泛的影响力。作为由25个国家组成的国家集团，欧盟共同立场体现了一定范围的国际共识，具有相当的合法性和政治分量。随着欧盟成员国在联合国各机构中的政策协调日益密切频繁，它们的集体政治意志也越来越多地体现在联合国事务中。
欧盟大力加强与联合国的关系，目的是借重联合国机构的合法性，拉抬自身在国际事务中的地位和作用，引导国际秩序朝着符合欧盟观念与利益的方向发展，并显示欧盟有能力与美平起平坐。欧盟成员国的政治团结客观上对美国在联合国内推行单边主义政策构成有力制衡。
当前，联合国改革面临紧要关头。美国从狭隘的国家利益出发，要求联合国改革更多体现美国的意志，联合国的活动服从美国的“领导”，部分美国国会议员还屡屡以拖欠会费相要挟，向联合国机构施加压力。然而，从现阶段联合国内美欧力量对比看，美若希望在联合国推动符合美国利益的改革计划，或者利用联合国达成任何政治目的，都须放弃傲慢姿态，主动与欧盟开展平等的谈判、协商。特别是在阿富汗和伊拉克战后重建、中东和平进程以及伊朗、朝鲜核问题等重大国际问题上，美国若想动用联合国的旗号，也必须寻求欧盟的帮助与支持。今年4月美副国务卿伯恩斯在英国表示，联合国改革将成为今年美国与欧盟合作的重要议题。这表明美将在联合国改革问题上寻求与欧盟的协调、合作。
另一方面，欧盟在联合国内部的作用与影响有一定的限度。
其一，欧盟的力量来自成员国政治上的团结。但是这种团结往往是脆弱的、有条件的、暂时的。欧盟大国之间存在战略分歧。在重大国际政治斗争中，欧盟各国均以本国利益为重，随时可能分道扬镳，使共同外交与安全政策形同虚设。在对美政策上，欧盟不可能实行“共同外交”。如在对待美国发动的伊拉克战争中新老欧洲的分裂。欧盟成员国尤其是大国的利益不同和战略分歧在对待联合国问题上也时有表现，如在安理会改革问题上德国和意大利之间的尖锐对立。这些不可避免地对欧盟共同外交的可信度造成严重破坏。
其二，欧盟决策效率低下，为形成统一的对外立场需要经过长时间复杂的内部协调，而且其决议往往反映各成员国最低限度的共识，而不是有战略意义的决策。内部磋商占用了说服其他国家、与别国协调立场的时间，使欧盟难以采取主动行动。欧盟立场的任何改动都需要重新进行内部讨论，为避免重复，欧盟往往坚持僵硬的对外姿态。上述状况如不根本改变，将妨碍欧盟在联合国等多边场合发挥更大政治影响。
其三，欧盟外交体制复杂，成员国、委员会、理事会、轮值主席国的权力互相交织，政出多门，使欧盟难以在不同政策领域之间以及双边与多边外交场合下保持协调一致的外交策略和外交姿态，这也限制了欧盟的整体行动能力。
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