关于优化集体林权制度改革顶层设计的思考，本文主要内容关键词为：制度改革论文,集体论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
“十二五”规划纲要和2011年政府工作报告均强调：“必须以更大决心和勇气全面推进各领域改革”，“要更加重视改革顶层设计和总体规划”。“顶层设计”成为关系中国未来改革命运的一个关键词。自2008年开始在全国全面推进的集体林权制度改革“是继农村‘大包干’之后，农村经营体制的又一次大变革，农村生产关系的又一次大调整，农村生产要素的又一次大活化，农村社会生产力的又一次大解放”①。目前，林改进入了攻坚阶段，全国近八成集体林地已明晰产权、承包到户，剩下的两成情况更复杂，改革难度更大。同时，配套改革才开始起步，完善政策、创新机制，需要采取更有力的措施。根据林业生产特点、在已经初步取得成效的集体林改基础上优化改革顶层设计，是进一步深化改革的需要。
一、“顶层设计”概念提出的背景
经过30多年的改革开放，中国已经初步建立了社会主义市场经济体制。在经济体制改革不断深化的同时，政治体制、文化体制、社会体制等各方面的改革也不断得以深化，为我国经济繁荣发展、社会和谐稳定提供了有力制度保障。“当前，世情、国情、党情继续发生深刻变化，我国发展中不平衡、不协调、不可持续问题突出，制约科学发展的体制机制障碍躲不开、绕不过，必须通过深化改革加以解决。”②要继续深化改革，就必须适时调整制度设计，打破既得利益者对改革制度的锁定，有效消除制度建设的内卷化现象。“顶层设计”概念的提出为中国未来如何深化改革指明了方向，也标志着我国改革进入了从宏观层面上整体推进的新阶段。
(一)加强“顶层设计”是均衡协调改革中各种利益关系的必然选择
总体而言，中国的改革是渐进式改革。这种渐进式改革必然在不同领域之间、不同部门之间、不同地区之间、不同产业之间、不同阶层之间以及城乡之间形成非均衡的制度安排，从而产生诸多利益矛盾与冲突。进一步深化改革，就是正确处理人民内部矛盾和其他社会矛盾，妥善协调社会各方面的利益关系。福兰克·帕金的“社会屏蔽”理论认为：各种社会集团会通过一些程序，将获得某种资源和机会的可能性限定在具备某种资格的小群体内部。为此，就会选定某种社会的或自然的属性作为排斥他人的标准和理由。这些属性可能是民族、语言、社会出身、地域、宗教等。改革开放以来，户籍制度、城乡限制、行业垄断等成为屏蔽劳动者共享改革开放成果的主要因素。不同身份、从事不同职业的劳动者在公共产品和社会保障的分享方面存在着较大的差异，这些差异所造成的心理失衡已经成为影响社会和谐和稳定的重要因素。消除差异、均衡协调改革中的各种利益关系不再是某一个领域、某一个行业的事情，必然牵一发而动全身。因此，未来中国改革必须从顶层设计的高度，“高屋建瓴、从长计议、深谋远虑、系统设计”③，通过自上而下改革路径的设计，对既得利益进行调整，对深层次矛盾“对症下药”，协调并统筹兼顾社会各方面利益，用长远的战略眼光，谋划均衡发展之道。
(二)加强“顶层设计”是转换制度变迁方式的必然选择
与苏联东欧等国家的强制性制度变迁不同，我国改革开放制度变迁方式的选择无论是从局部还是从整体而言，大体上都采取了“摸着石头过河”的诱致性制度变迁方式。诱致性制度变迁是在政府的默许或精心安排下，用获利的机会诱导人们自发地变革旧制度安排，改革主体来自于基层，程序为自下而上。由于诱致性制度变迁的推动力相对较弱，路径选择的传统依赖性强以及制度供给与需求主体利益博弈的非均衡性，决定了这种制度变迁方式不能完全解决制度的供给问题。这就要求必须考虑制度需求累增效应，及时推动制度升级和完善。诱致性变迁方式给中国诸多领域留下了改革的“深水区”和难以突破的“硬核”，需要从上到下深层次推进的改革领域越来越多，而且大多已经涉及到上层建筑的改革。只有通过加强改革的顶层设计，发挥强制性制度变迁的优点，选准影响当前和今后中国经济社会发展的重点领域和关键问题，自上而下集中力量进行改革，协调政治改革与经济改革的关系，协调地区之间、城乡之间、内外改革之间的关系，才能为中国的未来发展创造制度条件。
(三)加强“顶层设计”是转型时期重构政府、社会和市场关系的必然选择
经济转型的过程实际上是政府、市场和社会三者之间关系的重建过程。只有“同时协调政府、市场和社会三者之间的关系，使之在互惠共生的基础上实现耦合，才能够建立起支撑一国长期经济发展的制度结构”④。中国的改革开放是经济—社会转型的过程。政治体制和社会管理体制方面的改革滞后，没有在市场经济体制的运行中建立起规范的政府权力运行机制，是转型所面临的—系列问题的重要原因之一。为此，要从顶层设计的高度一方面强化转型时期的政府能力建设和国家执行力，通过政府所具有的强大的政策、法令制定能力和执行能力，顺利地贯彻落实国家意志，协调各方利益，推动社会经济持续稳定发展；另一方面要通过深化社会管理体制改革，培育出有利于社会经济发展，能够发挥社会利益整合功能的民间组织、非政府组织，从而服务于市场经济体制的需要，并规范社会对政府的制约。
二、中国集体林权制度改革的特点
集体林权制度改革是中国土地制度改革的重要内容，涉及到九亿农民的切身利益，关系到“三农问题”的解决和我国“城乡二元经济结构”向现代经济结构的转换。自2008年党中央、国务院出台《关于全面推进集体林权制度改革的意见》(以下简称《意见》)以来，“集体林权制度改革极大地调动了农民的积极性，不仅推进了植树造林，而且促进了林下产业发展，使山地改变了面貌，农民增加了收入，实现了经济、社会和生态效益的统一”⑤。改革的经验得到了国际社会的广泛关注和高度好评。国际产权与资源组织总裁安迪·瓦特评价说：“中国集体林权制度改革是世界林业史上最大规模、最具影响、最有成效的改革。”⑥
中国集体林权制度改革阶段性成就的取得，关键在于《意见》是在中国共产党确定了以“科学发展观”为党的指导思想，是在全社会对“可持续发展”形成了共识，是在政治文明、经济文明、社会文明、生态文明作为“四位一体”被写入党的发展报告，是在党和政府对社会主义市场经济体制的规律认识得更加成熟、深入的基础上确立的改革方案，在制度设计和路径选择上较其他领域的改革具有后发优势。它吸取了其他领域的改革在制度变迁中的经验和教训，既根据林业自身特点选择了不同于其他领域的制度变迁模式，又从顶层设计的高度全面协调各方利益，在统筹各项改革措施中谋划了改革的总体布局。
(一)集体林改采取了“强制性制度创新+渐进方式”的模式
改革开放以来，我国集体林改经历了20世纪80年代初的“林业三定”阶段和21世纪初开始的“包山包林到户”两个阶段。1984年，“林业三定”集体林权改革在全国正式启动。但由于在当时条件下林木价格低，生态保护和环保观念淡漠，且林业统购统销，林权不明晰，导致农民对政策持怀疑态度，滥砍乱伐、偷盗木竹严重，森林火灾频发，集体林权改革被迫紧“刹车”。2003年《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》颁布后，福建、江西、辽宁等省率先开始了“包山包林到户”为主要方式的集体林权制度改革试点工作。此次改革从“明晰产权”入手，旨在确立农民的经营主体地位，真正实现“明晰产权、放活经营权、落实处置权、确保收益权”，给予了林农真正意义上的物权。⑦至2007年，福建、江西集体林权制度改革“主体改革”基本完成，并逐步推进一系列配套改革措施。2008年，党中央、国务院又出台了《关于全面推进集体林权制度改革的意见》，作出了全面推进集体林权制度改革的重大决定，并在2009年首次以中央名义召开林业工作会议，拉开了新一轮农村改革的大幕。
尽管有福建永安洪田村等率先开始“分山到户”的改革先兵，但从集体林改的历史进程可以看出，与耕地制度变迁所采取的渐进式诱致性制度变迁模式不同，集体林权制度改革采取的是渐进式强制性制度变迁模式。这种模式在一段较长的制度体系变革中，从整体上讲，是以政府为主导地位，同时兼有渐进的特点。以政府为改革主导，是由林业生产的特性所决定的。林业生产周期较长，在短时间内生产者对林业生产的收益不会产生预期，不可能像农业生产那样诱使农户通过自发的改革以提高林业生产率增加收益。以渐进的方式逐步推进，采取先试点后全面推进的方式，既避免了政府主导在制度设计上可能出现的差错，又发挥了制度收益的诱使作用，通过比较温和的方式使制度在推进过程中获得了群众的认同和支持。
(二)集体林权制度改革抓住了改革的核心产权问题
“林业三定”未能从根本上解决最核心的产权问题和农民收益问题，使改革流于形式。30年后的集体林权制度改革，就是要“包山包林到户”，真正实现“山有其主，主有其权，权有其责，责有其利”，从根本上解决过去长期存在的产权归属不清晰、经营主体不落实、经营机制不灵活、利益分配不合理等问题。同时，相对于农村耕地制度改革而言，集体林权改革更加完整地保护了林地承包经营权的用益物权，承包期限更长，产权流通性更自由，林地和林木的资本性或资产性更强，因而对产权维护更加严格。集体林权制度改革通过抓住人民群众普遍关心的利益问题，得到了人民群众的拥护，激励了人民群众参与和推动改革的热情和积极性。
(三)集体林权制度改革兼顾了多方利益
随着市场经济体制的完善，国家、集体和个人都已经成为市场体系中的利益主体，无论是公共产品的提供还是商品的提供，都是利益主体在市场体系中不断博弈的结果。林业既具有公共产品的属性同时也具有商品的属性，两种属性的效用如何实现最大化，如何实现林业生产各方利益的帕累托最优，对于决策者而言始终是一个二难选择。集体林权改革考虑了林业生产所涉及的各方利益，确立了统筹兼顾的多维目标体系，并围绕这个目标体系制定了相应的约束机制和配套政策措施。例如，《意见》确立了“坚持统筹兼顾各方利益，确保农民得实惠、生态受保护”的改革基本原则，并对如何确保集体利益、对集体统一经营管理的林地经营权和林木所有权的流转办法及所得收益、对依法妥善处理历史遗留问题等作了明确规定。
(四)集体林权制度改革顶层设计具有较为完善的系统结构
《意见》是党和政府确立的指导现阶段集体林业发展的总体思路，展现了集体林权改革顶层设计较为完善的系统结构。这一系统结构是党和国家从全局视角，对改革系统建设的各方面、各层次、各种要素进行统筹考虑的结果，具有整体性、全面性、秩序性、可操作性的特点。生态文明的理念统领整个改革，现代林业是集体林业发展的总目标。资源增长、林农增收、生态良好、林区和谐从经济文明、政治文明、社会文明、生态文明四个方面确立了一个需要统筹兼顾、协调发展的目标体系。“产权问题”是需要重点解决的体制性障碍和深层次矛盾，“明晰产权”作为改革路径，贯穿整个系统结构。更加值得注意的是，集体林改在抓住产权问题的同时，主动地、有预见性地完成了一系列配套措施的改革，既在不断完善政策措施中推动林业市场化进程，又在不断的林业市场化进程中完善各项政策措施。
(五)集体林权制度改革具有重要的政治社会价值
产权是法权形式体现的经济所有制关系，保护产权从根本上讲保护的是公民合法的经济利益。集体林权制度改革通过“明晰产权”，不仅确认和落实了农民对集体山林的各项权益，也强化了农民与集体林权相关的各项政治权益。具体来讲，一方面，集体林权制度的产权改革通过对林木所有权以及派生权利的明确，保护林农资产所有者权益；通过对林地使用权以及派生权利的明确，保护林农的劳动力所有者权益；通过坚持“四权”同落实，对明晰使用权、放活经营权、落实处置权、保障收益权等规定了相应的政策，为农民经营林业提供了制度性保障。另一方面，集体林权改革在“确权”中确立了“坚持尊重农民意愿，确保农民的知情权、参与权、决策权；坚持依法办事，确保改革规范有序”的基本原则，加强了基层民主建设。
由于集体林改较好地处理了集体经济与农民利益的关系，在农民收入增加的同时，村级财政收入得到了增长，基础设施建设、村务支出、林业改革各种配套措施建设、村级产业发展、娱乐设施以及各种公共服务的提供得到了保障。林权纠纷的处理解决了不少历史遗留问题，有效地维护了农村基层社会的稳定，促进了农村社会的和谐。
三、优化集体林权制度改革顶层设计的基本原则
集体林改的最终目标是要发展中国特色的现代林业，如果把集体林权改革放在中国林业未来发展的大局、中国农业未来发展的大局、中国经济社会未来发展的大局、中国生态文明建设的大局中考虑，则需要更进一步思考如何优化顶层设计的问题。在对“顶层设计”概念提出背景的思考以及集体林权改革具体实践的考量中，我们总结出优化集体林权制度顶层设计的基本原则。
(一)以“农民利益”为本的原则
人的因素是生产力发展中的关键因素，是改革的推动力量。决定集体林权改革成败的关键因素是能否得到农民的拥护和支持。产权改革触动了社会关系中最本质、最具有决定意义的经济利益关系。农民最关心的是改革能不能让他们过上好日子，因此，改革“主体方案”与“配套措施”的设计始终要把“维护农民权益”、“服务农民”作为首要目标。不断完善推进“产权”改革的各项措施，通过“让权于民”实现“让利于民”是深化改革的硬道理。
(二)经济、政治、社会、生态目标兼顾的原则
林业是特殊产业，林木既是商品也是公共产品。林业发展既是经济目标，也是生态目标，集体林改健康、平稳的发展关系到林区的和谐与稳定。因此，集体林改方案的设计必须兼顾各方利益，通过改革实现“林农增收、林业发展、林区和谐、生态良好”的目标。
(三)发展现代林业的原则
林业在国民经济建设大局以及生态文明建设中具有重要地位。集体林权改革的最终目标是要促进林业生产力的发展，发展现代林业。“现代林业以可持续发展理论为指导，以生态环境建设为重点，以产业化发展为动力，以全社会共同参与和支持为前提，广泛地参与国际交流与合作，实现林业资源、环境和产业协调发展，环境效益、经济效益和社会效益高度统一。”⑧因此，发展现代林业，根本点就是要以生态文明建设为理念，实现林业发展方式的变革。通过科技创新及推广运用提高林地生产率，通过支持和鼓励探索现代化生产经营方式推动林业产业化发展。
四、优化集体林权制度改革顶层设计需关注的问题
集体林权制度改革是一个不断探索、不断创新的实践过程，集体林权改革的制度设计必须随着制度环境的变化不断优化。当前，集体林权制度改革所遇到的一些问题已经成为进一步深化改革的障碍，必须从顶层设计的高度予以关注。
(一)如何克服强制性制度变迁模式所带来的政策执行失真问题
政策执行失真是指政策在执行过程中出现与政策内容不符、偏离政策目标、违背政策精神的现象。集体林权制度改革是自上而下的政府决策结果，高位推动是其典型特点。改革的顶层设计者是中央政府，具体政策和措施的制定者是地方各级政府和林业主管部门，执行者主要是各村民委员会。改革的过程涉及到集体与林农之间、村干部与普通老百姓之间利益的重新调整。受认知能力的限制等客观因素或者维护本土、本人利益等主观因素的干扰，集体林改在贯彻执行的过程中难免出现政策失真问题。集体林权制度改革在全国的全面推行是国家意志的贯彻，既是国家能力对农村社会的渗透，也是对地方各级政府和林业主管部门以及农村基层民主政权政策执行力的考验。因此，政策失真问题的出现意味着必须从国家治理的高度研究贯彻落实集体林权制度改革各项政策的体制和机制。
(二)如何更有效地保护农民的合法权益问题
集体林权改革抓住了改革的核心问题——“产权”问题，制度的设计和执行稍有偏差，必然会侵犯农民的切身利益。因为“民主治理的缺失”，很多地方出现了农民政治权利维护不到位而导致经济利益受损的情况。诸如，一些地方的村干部以集体享有承包地的所有权为名，剥夺农民的知情权和参与权，宣称“土地是集体的”，任意收回、越权流转林地；一些地方的村干部凭借土地所有者代表的身份和行政权力，操控林地流转，搞硬性流转等。因此，要有效地保护农民的合法权益，必须在顶层设计中更加重视林改的政治社会价值，通过政治体制改革的完善不断推进村级民主建设进程，并通过村级民主进程的完善更好地推进集体林权制度改革。
(三)如何更好地构建利益均衡机制的问题
改革得不到人民群众拥护、流于形式的重要原因是改革中“公平与正义”的缺失、利益关系的失衡。目前在有些地方仍然存在的“大户山”和“大户林”现象、林地流转中存在的农民失山失地等现象，严重侵犯了农民利益，并由此而引发了群体性冲突。因此，集体林权制度改革的顶层设计要从社会主义本质出发，进一步强化利益约束机制，妥善处理好改革中的“公平与效率”之间的矛盾。
(四)如何更有效地建立和完善林业生产的市场体系问题
分散的、小农式的、低效率的生产经营方式是我国集体林业的生产特点之一。目前，集体林改实施过程中存在的“政策排斥、信息排斥、资本排斥”等诸多社会排斥因素，实则是市场化进程滞后造成的。要加快林业生产力的发展、切实提高林改绩效，关键是要加快集体林业的市场化进程。通过合作经营、股份制经营等方式培育出能够抵御市场风险、具有规模经营能力的市场主体；通过建立产权流转市场和创新资本、资产、资源运营模式，建立和完善市场经济运行机制；通过构建科技、信息等服务平台，健全社会服务体系。因此，集体林权制度改革的顶层设计必须把林业市场化建设纳入整个市场经济体系统筹规划，完善各项配套政策与措施。
注释：
①回良玉：《在全国集体林权制度改革百县经验交流会上的讲话》，参见中国林业网2010年12月21日。
②胡锦涛：《在庆祝中国共产党成立90周年大会上的讲话》，参见新华网2011年7月1日。
③辜胜阻：《“十二五”改革重在顶层设计》，参见人民网2011年3月16日。
④孙景宇：《中国的经济转型与国家治理模式演变》，载于《江苏社会科学》2009年第4期。
⑤顾仲阳：《全国林改百县经验交流会在京召开 温家宝作重要批示》，载于2010年10月11日《人民日报》。
⑥参见中国林业网2011年2月15日。
⑦贾治帮：《我国集体林权制度改革进第五个阶段》，参见中华人民共和国政府网2006年5月23日。
⑧江泽慧：《现代林业与西部生态环境建设》，载于《西安交通大学学报(社会科学版)》2000年第12期。
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