引进房地产制度必须注意衔接和配套，本文主要内容关键词为：制度论文,房地产论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国的现有房地产体制在一定程度上吸取了各国和地区的房地产制度精华。譬如公积金制度是借鉴新加坡的中央公积金制度，土地招拍挂和土地储备制度又是从香港地区以及西欧一些国家拿来的，房地产市场化的程度则类似于美国。通过对比，我们很容易从现有房地产制度找到大量国外房地产各类制度的痕迹。我们不禁要问：如此大规模从各国借鉴各类房地产制度，是否考虑到各国房地产制度的系统性和衔接性？我国现有大量房地产异象在一定程度上，是否由于制度之间的不适造成的？本文将对这些问题做初步的探索，以希望起到抛砖引玉的作用。
各国房地产制度的系统性
借鉴各国各地的房地产制度，必须考虑我国的国情，这已经成为共识。但是借鉴外来的房地产制度，更应该考虑制度的系统性，不能单纯引进某单项制度。国际上能够成功解决住房问题的国家和地区必然有一套有特色的房地产体制，构成这些房地产体制的各种制度其实具有内在的联系性。如果忽视了这些联系性而盲目地引进，必然引起制度之间的摩擦和空白，难以形成制度之间的无缝对接，最后导致住房问题越来越严重。
香港的土地招拍挂制度和土地储备制度的宗旨就是为了获得土地财政收入，这些招拍挂的土地通常地价很高，造成居民的居住水平也难以提高。为了弥补这种牟利性的土地招拍挂制度造成的居民购房能力降低，香港政府修建了大量的公营住房，公屋使用面积在17～59平方米。大约50％的香港居民都居住在公营住房里(卓洁辉，2007)。从这个意义上看，香港房地产是市场和保障相分开的双轨制。所谓双轨制，是指保障轨和市场轨之间有着严格的隔离带，包括严格的进入和退出审查条件以及严厉的罚则。
新加坡
新加坡的公共组屋制度和公积金制度相结合是非常有特色的体系。公积金制度是和公共组屋制度相对应的，购房月供占居民月收入的比例低于20％，每月缴纳公积金超过了月供，因此说公积金制度和公共组屋是配套的，居民的购房压力小，新加坡90％的居民都居住在政府提供的公共组屋中。从人均住房面积上看，新加坡的住房问题解决得比香港要好，但是新加坡并没有从土地中获得较大的收益，而香港财政却从土地上获益甚多，从1996年到2000年期间租地收入占香港政府总收入的17％，是继个人和企业所得税之后第二大财政收入来源(戴双兴，2009)。
美国是利用市场机制解决住房问题比较彻底的国家。即使历史上曾经有过大规模的公共住房建设，这些公共住房也仅仅有130万套左右。美国在上世纪70年代通过“住房券”鼓励低收入者到市场挑选出租房。在上世纪90年代末，通过次级债、通过降低首付和可变化利率，鼓励低收入者买房。从美国住房发展史来看，美国在解决住房问题中尽量利用市场机制，这是与其发达的住房金融分不开的。但是次级债危机证明这种解决低收入者住房模式并不十分成功，反而殃及金融系统安全以及国民经济的稳定运行。
西欧模式是和其社会经济体制分不开的。西欧国家实行从“摇篮到坟墓”的福利制度，其住房保障也是这样。因此与之对应的是，西欧国家通过大规模的政府投资形成大量的公共住房，其次通过住房合作社也同样解决了大量居民住房问题。瑞典非盈利住房企业拥有的住房比例为21.88％，其中住房合作社住房的比例为16.88％。挪威住房合作社的住房占全国住宅总量的15％(住房和城乡建设部，2010)。
我们看到，其实东亚国家包括日本、新加坡、韩国及我国香港地区，是传统的中央集权体制，政府具有很大的影响力，住房问题主要依赖于政府。而住房合作社这类组织在西欧社会非常盛行，则是由于这些国家的传统非政府组织非常发达，帮助政府承担了较多责任。
简要回顾各个国家和地区的房地产制度，我国内地的土地制度更多参考于香港地区的土地制度，房地产消费金融则借鉴于新加坡的公积金制度，但是这两类国家和地区的保障性住房比例都很高，而我国内地的住房保障比例却很低，保障程度甚至和美国类似，但又缺乏美国发达的金融制度，难以解决低收入住房问题。而与西欧模式相比，我国的住房开发又片面依赖于开发商，非政府组织提供的住房又太少。
房地产制度引入后的变异以及竞争
如果把制度引进理解为生态竞争的过程，我们就能很好地理解各类制度的现存状态：
一方面是制度引进的配套制度缺位。我国房地产各类制度一般都是从国外引进的，在很大程度上这种“拿来主义”忽视了制度的配套性，导致制度的功能发挥失常，不能发挥既定的效果；另一方面，是制度与制度竞争的后果导致制度弱化现象。就像自然界中的高大乔木之下必然是低小的灌木林，我们把制度弱化定义为在实际实施过程中该制度的执行不良的状态。
经济适用房若干变形
同国外同类型的公共住房相比，我国的经济适用房存在两个变异：面积超标和以售代租。这种变异并非是制度引进造成，而是宏观环境影响下形成。我国的房地产制度改革服从于国民经济宏观调控的需要，由此改变了我国房地产制度改革的走向。亚洲金融危机对我国国民经济的影响，不仅真正推进了我国的住房全面市场化的改革，而且还影响到经济适用房的定位和模式。
国际上通行的经验是公共住房出租是一个必经的历史过程，像新加坡的公共组屋，美国、英国、西欧的公共住房，开始仅仅用于租赁。随着供求矛盾的解决，有的国家公共住房可以出售。原因在于只有租赁才能使公共住房更快地在内部循环，更快地解决低收入人群住房问题，但其缺点在于不能及时回收投资。当年，经济适用房是售还是租，我国决策层争论比较激烈，但由于当时受到亚洲金融危机的影响，由决策层定位成“以售代租”(谢家瑾，2009)。当时的思路是经济适用房出售能够快速回笼资金，就能积极拉动国民经济。当然如果经济适用房面积太小，很难被中等收入者购买，因而难以拉动经济，从而催生了经济适用房面积超标等附属现象。
土地储备制度变异
土地储备的目的有两类，像在西欧主要适用于平抑房价和地价，用于公共利益；另一类就是像香港一样追求土地财政。西方土地储备制度的重要目标就是抑制土地投机和平抑土地价格，其手段是不管以出租方式还是出售方式供应储备土地，一般都不采用招标、拍卖方式，主要是在严格的成本测算后采取协议方式出让。而我国地方政府部分城市的土地储备机制运作过程中，存在单纯追求土地高收益的倾向，特别是2004年全面推行土地“招、拍、挂”政策以来，实际上是给了地方政府更多的土地垄断经营权。土地垄断经营权和现有的地方官员的政绩考核方式以及现有财政分税制结合，使得土地储备制度的功利色彩越来越重。土地一级市场(征地)和二级市场(建设用地)的政府垄断，使得地方政府有能力控制土地供给规模、节奏、地段、用途结构，甚至故意造成人为的短缺和“土地饥渴症”，偏离了引进国外土地储备制度的原旨，造成地价和房价的迅速上升，而且引起了保障性住房建设规模的萎缩。
保障性住房萎缩
从国际经验来看，二战后各国为了解决住房短缺，都经历了大规模住房保障建设的过程。只有经历了大规模建设阶段，政府掌握了相当多的房源，才有能力保障低收入者，才有可能控制房价。
当前我国面临着城市化、收入差距拉大等形势，面临的住房短缺可能比各国二战后的住房短缺更严重，因此更有必要经历大规模的公共住房建设。但是到2008年底，廉租房和经济适用住房建设仅仅解决800多万户城镇低收入住房困难家庭住房问题，占城镇居民家庭的比例仅为4.2％，与各国的公共住房比例有不小的差距。廉租房是我国中央政府近年大规模补贴才有了新的进展，而经济适用房建设却处于不断萎缩趋势中。1998-2005年经济适用房建设量先增后减，2000-2001年达到最高，之后逐步下降到2005年的不到30万套和3200万平方米，相当于1998年的建设量。虽然2006年以来建设量逐步增加，仍然不及2000年的水平。我们观察到，2004年8月31日是土地招拍挂大限，两者叠加起来，可以推断出，可能是由于实行土地招拍挂制度，地方政府逐渐形成土地财政，对经济适用房建设的动力弱化了，才导致经济适用住房比例的萎缩。地方政府缺乏动力修建经济适用房时，主要是因为要遭受两块损失，其一是经济适用房所用土地的机会成本和税费减半的损失；其二是地方政府组织建设经济适用房的管理成本。另外，18号文也压缩了经济适用房的保障对象，确定了普通商品房的供给主体地位。地方政府不仅有内在的利益动机而且有外在的红头文件依据，其压缩保障性住房建设的行为也就顺理成章了。
公积金制度独木难支
新加坡独特的定价制度和组屋与公积金的配合，是组屋制度的思想结晶。因此，在政府的统筹设计下，组屋和公积金形成了一个互为补充的系统：只有组屋没有公积金，“居者有其屋计划”推行不下去；只有公积金没有组屋，单靠起伏跌宕的私人市场难以解决普遍住房问题。
我国在1998年全面市场化的时候提出要形成以经济适用房为供给主体的供给体系，这种房改思路其实是借鉴了新加坡的公共组屋制度和公积金制度相配套的制度体系。但是2003年的非典引发了房地产带动经济的再次启动，在国务院的18号文中把需要购买经济适用房的对象从1998年文件规定的中低收入家庭缩小为低收入家庭，并要“逐步实现多数家庭购买或承租普通商品住房”(谢家瑾，2009)，偏离原先设计的轨道，这说明宏观经济环境的变迁又一次影响了住房改革的方向。我国引进的公积金以及住房补贴却要购买商品房，把个人购房暴露于市场风险之下。与高昂房价相比，公积金以及住房补贴只是杯水车薪，失去了引进的原旨，从某种意义上说这种制度引进不太成功。不过从另一个角度来看，国家公务员住房保障实行的是新加坡住房保障模式(经济适用房+公积金)，而广大事业单位和企业实施的仅仅是半截新加坡住房保障模式。
抑制投机制度缺位
其实抑制投机是保障市场健康发展的根本，国际经验表明税收是抑制投机的主要手段，但我国对其的引进却处于迟滞状态。
国外都将抑制投机作为市场制度建设的重点。其一是市场层面对投机的抑制。如通过征收不动产税、累进资本增值税来打击投资，特别是物业税，是国外通行的抑制房地产投机的主要税种。此外，英国政府还分档征收交易印花税、收入所得税和征收遗产税等等(陈卫东、周景彤，2010)。其二，保障层面对投机的抑制。譬如新加坡公共组屋明确定位是“自住为主”，严格限制居民购买组屋的次数，规定购买五年之内不得转售，也不得出租。如果住户违反规定倒卖或出租组屋，不仅面临高额罚款，而且还会被起诉判刑。
我国在引进物业税等保有税种方面的滞后，难以形成对投机的有效打击。单纯依靠第二套房贷等金融政策抑制投机，存在较大的缺陷。此外，我国在保障性住房层面对投机的打击也是微弱的，因为我国在房地产市场信息系统、收入调查系统、保障房进入退出政策方面都还处于比较幼稚阶段，而国外这方面的制度建设和信息系统都比较成熟，因此，我国不健全的房地产制度成为了滋养投机的土壤。
我国房地产制度改革的修补和复归
美国经济学家菲歇尔曾经说过“收入是一连串事件的组合”。当前的房地产现状也是一连串制度引进、变异和竞争带来的。
1998年遭受的亚洲金融危机一方面启动了住房全面市场化改革的步伐，另一方面也确定了经济适用房的“以售代租”的模式。2003年的非典进一步刺激房地产改革，在18号文中房地产产业被确定为国民经济的支柱产业，并确定了“以普通商品房为供给主体”的供给模式，偏离了1998年原先设计的住房改革轨道。2004年的土地储备和招拍挂制度又进一步压缩着保障性住房的规模。正是由于保障性住房规模的缩小，原本借鉴于新加坡的公共组屋和公积金配套的体系才难以为继，剩下公积金制度独木难支，失去了引进的原旨。而像物业税等抑制投机的税收都属于长期制度建设，除了既得利益阶层的干扰之外，本身确需长期的准备过程。简而言之，房地产制度在宏观影响下的变异以及制度引进的非均衡状态，导致了近年来短期宏观调控越调越涨的怪象。
在引进制度时，我们也许根本就没有预测它的变异和引发的诸多后果。一个制度的引进，都是有限信息条件下进行的，决策层的知识结构也受到较大的约束。正如林毅夫所指出的“制度安排选择集合受到社会科学知识储备的束缚。即使政府有心建立新制度安排以使制度从不均衡恢复到均衡，但由于社会科学知识不足，政府也可能不能建立一个正确的制度安排”(林毅夫，1994)。只有采取不断纠偏的措施，才能使得房地产制度改革回到原来的轨道或者创新出具有中国特色的房地产制度，其中包括保障形式的创新和其他制度的复归。
保障形式的创新
正是由于国外制度引进的不彻底和水土不服，才产生了像夹心层众多、小产权房繁盛等诸多具有中国特色的现象。从利益角度来看，由于地方政府不愿丧失廉租房和经济适用房上的土地财政收益，才会创新出公共租赁房和限价房等具有中国特色的保障性住房形式。这些公共租赁房和限价房在理论上弥补了廉租房和经济适用房留下的空白。像新加坡的公共组屋和公积金构成无缝对接的体系，不需要用公共租赁房和限价房的形式；美国彻底的市场化和发达的金融措施也使得穷人能够购买自己的住房，其公共住房形式仅仅是廉租房；西欧的住房合作社和政府提供了大量的非盈利住房，其公共住房形式也仅仅是廉租房和合作社住房两种。我国各地花样如此繁多的保障性住房形式创新，正说明了国外制度引进的不彻底性和水土不服，才需要探索符合我国特色的保障性住房体系。
其他制度的复归
在数次房地产宏观调控中，国务院也逐渐意识到，健康的房地产市场必须依赖于健康的房地产制度，必须借鉴国际通行的范式逐渐纠偏各种走形房地产制度。譬如2008年底国务院办公厅发布的131号文件提出了加大保障性住房建设力度，争取三年时间基本解决城市低收入住房困难家庭住房及棚户区改造问题。这种大规模的保障性住房建设类似于各国在二战后的公共住房建设；国发24号文中，对经济适用房的面积规定为60平方米，以及提出了对经济适用房的政府回购权和对上市交易的限制性要求，类似于国外对公共住房面积和交易的限制；新国十条规定了综合评标制度，不再以拍卖作为主要的土地出让形式，这在一定程度上抑制着地方政府从土地上获取最大利益的冲动，也向国际社会通行的土地储备制度非盈利性的主轨道靠近了一步；新国十条还规定了在保障性住房建设上要落实地方政府责任，强化了保障性住房建设，相当于给弱势的制度以支持；新国十条中还强化了对投机性需求的抑制，某些行政性措施的严厉性甚至甚于西方国家，这也可视为我国抑制投机的税收制度缺位条件下的一种补救措施。
国外的房地产制度其实是一个完整体系，都是与其社会政治经济的特性相适应的组成部分。我国从一些国家和地区借鉴而来的房地产制度，在我国宏观政治经济环境下(譬如地方官员的GDP考核方式)逐步发生了异化现象。一方面是一些制度异化后，不能起到改善居民的居住水平的效果，另一方面是制度引进的不均衡状态，迫使我国创新一些新制度来弥补这些空白，或者以行政手段补救缺位的制度设计。在这个意义上，我国尚没有建立符合我国特色的住房制度，无论是住房保障制度建设还是市场制度的建设，都需要在解决问题中慢慢摸索，引进后的制度也需要慢慢消化，不可能在短时间内一蹴而就。在房地产决策层和学术界的有志之士共同努力下，我们有理由瞻望房地产制度日益完善的美好明天！
专栏：从宏观层面，结合国内外经济形势，探讨房地产自身长远规划，为理性认识房地产现象，增加房地产宏观调控的控制力，贡献一孔之见。