公平正义综合指数对国家审计的启示，本文主要内容关键词为：综合指数论文,启示论文,公平正义论文,国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
伴随着时代的发展与改革开放的深入，由于资源供给、收入分配、政策倾斜等原因引起了部分群体劳动收入和社会福利差距扩大，贫富不均的现象越发明显。中国政府认可公平正义不但是人类社会永恒的主题与价值追求，还是衡量社会文明进步程度的参照系，更是中国特色社会主义的内在要求，因此强调和谐社会，要求实现社会公平正义。《2015年政府工作报告》在教育、医疗等各个领域中曾八次提到了“公平正义”，进一步体现了中国政府对此问题的高度关注。 本文整理归纳了前人的研究成果，基于公平正义的历史性、合法性、具体性、相对性，从“两个维度、三个层次”出发，提出了一套评价指标体系，然后进行量化评估和赋权排序，最终构建了公平正义综合指数。依据该指数，笔者对世界上具有代表性的国家的公平正义状况进行评估排名，并且在此基础上给出了优化国家审计的政策建议。在此之前，世界上尚无一个明确地评价公平正义的指标体系，因此本研究在领域内，具备一定的创新性和指导意义。通过评价指数排名，讨论中国的公平正义状况以及在世界上所处的位置，从而发现优势、寻找不足，明确未来社会公平正义保障体系建设的方向和重点。国家审计在国家治理中发挥着重要的基石和重要保障作用，通过运用公平正义指标体系评价国家治理水平和效果，将有利于推动今后国家审计工作的理念、思路和方法创新，对提升审计工作层次和水平具有重要意义。 二、公平正义综合指数 （一）理论依据 由于公平正义具备历史性、合法性、具体性、相对性等特征，不同国家、民族、文化、历史、专业、阶层、性别的个体对公平正义的解读或多或少都有所差异。概括来看，公平正义是社会基本结构的综合体现，不同的资源禀赋要求社会选择不同的制度形态，进而决定社会利益的划分方式。依据社会的基本结构和社会的资源分配方式，公平正义综合指数可以从“初始状态”公平正义和公平正义原则运用这“两个维度”着手进行构建。“第一个维度”，即运用“初始状态”这一概念，“在社会中达成唯一”的公平正义的原则，根据历史性与合法性特征，建立与之匹配的经济制度、法制制度、文化制度，最终形成公平正义的社会基础制度。同时，社会基础制度是本文构建指数的“第一层次”。“第二个维度”主要考察有限的社会资源是否被公平合理地进行配置，即社会分配是否公平正义。本文在研究这一环节时，借鉴了罗尔斯的分配正义思想，以公平正义的具体性和相对性特征为理论依据，把“第二个维度”划分为两个层次进行讨论（即“第二层次”和“第三层次”）：一是以个人劳动收入分配为代表的初次分配环节；二是包括医疗、卫生、教育在内的社会保护性支出部分，即再分配环节。下图描述了本文构建综合指数的思路（图1）：
（二）公平正义综合指数评价结果 本文在确定指标与权重的过程中，采用了德尔菲专家法，征求了十余位专家的意见，选择经济自由度指数、法治指数、世界清廉指数、贫困人口比例、基尼系数、基础教育综合指数、卫生医疗综合指数、社会保障指数等多项具有较强解释力的指标进行考察，经过反复分析和论证最终完成指数构建。在指标构建环节，作者采用了AHP层次分析法，且结果通过检验，保证了所得结果的可靠性，具备较强的说服力。综合指数评价结果见表1。
三、指数含义与结果评价 （一）指数含义 考虑到数据可得性和可靠性，本研究测算了五大洲67个主要国家的公平正义综合评价指数，包括OECD国家、“金砖五国”以及一些东欧和拉美国家，无论是从经济、人文、地理位置还是意识形态来说都较为全面，具有代表性。数据显示，社会基础制度公平正义性指标权重达到0.5393，收入分配公平正义性指数权重为0.2974，社会保护公平正义性指数权重为0.1633。基础制度所占权重过半说明它在保证社会公平正义过程中起到最为关键的作用，是构成社会公平正义的主体部分，是实现公平正义的重中之重；收入分配公平权重大约为30%，对维护社会公平正义起支撑作用；社会保护公平正义性指数起补充、修正作用。这三个层次的作用各不相同又相辅相成，构成了公平正义保障体系的“三大支柱”。 在指标度量与评价方面，本文借鉴了经济自由度指数、腐败指数等指标的评级思路，将各项指标进行调整，最终得到公平正义综合指数的具体评价值。指标体系认为社会公平正义综合指数达到3以上的国家为优秀水平，2～3之间为良好水平，1～2之间为较差水平，1以下代表公平正义状况极差，最终结果得到专家组的一致认可，且符合世界普遍认知。 （二）指数结果评价 整体来看，公平正义水平达到优秀（得分3以上）的国家共37个，主要为西方发达国家，其中澳大利亚获得3.95分排名第一；传统强国如法国、美国、日本等都获得了3.5分左右的成绩，位列第二集团；智利作为拉美地区社会保障制度的标杆国家，评价值为3.2，达到了优秀水平，排名第33位。 社会公平正义综合评价结果中达到良好水平（2～3）的国家共29个，以发展中国家为主，包括中国、阿根廷、印度、俄罗斯、巴西等国；由于发展较为滞后或者政治局势混乱的国家的数据难以获得，因此样本范围内获得较差评价的国家只有海地一个。 中国在公平正义综合指数中得到2.57分，处于“良好”行列，排名45位，高于其他“金砖五国”成员，反映出中国在发展过程中，社会公平正义与经济发展程度基本匹配。整体来看，中国在样本范围内处于中等偏下位置。从数据上进行比较，中国距离优秀水平仍然存在大约20%的距离；与排名第一澳大利亚相比，至少还需在现有基础上提高50%。除了澳大利亚以外，中国与表2中其他国家也存在较大差距，说明中国实现优秀社会公平正义水准的道路依然漫长，需要从全方位持续不断地提高。 依据“三个层次”的思路进行国际比较，可以获得以下启示：
第一，社会基础制度是中国最为薄弱的环节，评价值仅为2.37，单项排名56位，刚刚脱离“较差”行列。从指标上看，中国需要在自身基础上提高近30%才能达到“3分”的优秀的标准线。其中在经济制度方面，中国排名大约60位，表明在发展过程中，经济制度仍然存在较为严重的不公正现象。法制制度方面中国表现一般，排名54位，分数刚刚达到澳大利亚、法国等法制优秀国家的一半。在政府廉洁状况方面，中国位居第46位，说明在控制腐败方面仍然存在一定问题。整体来看，虽然中国近年来经济增长势头良好，但是在经济制度、法制制度、政府运行状况与发达国家相比仍然存在一定程度的差距。通过比较研究，作者发现智利与中国有着相似之处，其成功经验值得我国学习借鉴。目前，中国仍然处于经济制度调整阶段，他国经验告诉我们，在这个过程中必须坚持改革开放，通过加大反腐力度和法制建设，充分保证个体在经济生活中平等的权利，最终可以实现社会基础制度环节的公平正义。 第二，得益于近些年来经济的飞速增长以及政府对消除贫困这项事业的不懈努力，中国初次分配环节表现得相对较好，但是依然没有达到优秀水准，得到2.88分，排名34位。根据世界银行2013年发布的数据，我国贫困人口比例仅为4.6%，单项排名第29位，体现了政府工作的巨大成就。在肯定进步的同时，我们也应该意识到中国的贫富差距问题较为显著，基尼系数不断升高，从1970年的0.34上升到2013年的0.47，大大超过了国际公认0.4的警戒线，单项排名第53位。收入差距扩大并不是中国独有的问题，美国在该环节仅得分3.03，勉强达到“优秀”，而智利甚至快要落入“较差”国家行列。毫无疑问，初次分配环节是国家选择“公平”还是“效率”的直观体现。应当发现，虽然美国、智利在收入分配环节存在一定缺陷，但是它们通过优秀的基础制度奠定了公平正义基础，进而通过再分配环节对收入不公现象进行了一定程度的矫正。可以说，美国和智利的经验与中国的“以经济建设为中心”不谋而合，是一条可行的路径。但是在发展过程中，我们仍然不能忽略对公平正义的追求，尽可能地做到分配正义、统筹兼顾，最终实现社会和谐发展。 第三，中国再分配环节得分为2.90，排名第57位。中国更加重视“保基础”，在基础教育、基础卫生医疗、基本社会保障方面表现尚可。与世界先进国家相比，中国在该环节主要存在的问题是只能实现较低程度的保障，高等资源明显不足。由于资源有限，政府教育支出总体偏少，常年维持在3%左右，占GDP比例甚至不到美、日等发达国家的一半。虽然中国的基础教育入学率已经超过了80%，但是高等教育入学率只有25%，仅达到澳大利亚、美国、法国等先进国家的1/3；在医疗卫生设施方面，中国因为城镇化率偏低，农村基础设施投入严重不足，医疗资源匮乏，因此排名较差；在社会保障层面，与世界发达国家相比，中国虽然实现了高覆盖率，但是保险额度普遍偏小，养老金替代率水平较低。总而言之，虽然中国在再分配环节“保基础”方面已取得重大进展，但在“增福利”环节依然存较大不足，尚无法充分满足居民对公平正义的更高层次的需求，未来仍需不断进步和完善。 四、评价结果对国家审计的启示 基于“公平正义”成为政府关注的核心，政府职能的转变将更为深入，若以效率与公平的角度来分析，即从“注重效率兼顾公平”转变为“效率与公平都重要”再转变为“基于公平的效率”。新的分配原则和目标要求政府必须转变职能，政府职能的转变又导致政府机构的调整，随之而来的是公共财政框架体系的重新构建。公平正义综合指数恰恰能够从公平正义的角度对政府治理能力和水平进行评价，而这也是当前国家审计的重要目标之一，即国家审计不仅要对国家治理能力和水平进行评价，而且要在发现和指出问题的基础上提出有效的政策建议，从而促进国家实现更好的“公平正义”。因此，将国家审计目标与公平正义综合指数有机结合，为今后完善国家审计工作提供新的理念和思路。现有研究成果表明，公平正义综合指数可以给我们以下启示： （一）站在国家治理的高度，促进社会基础制度的完善和改进 针对我国在经济、法制、廉政等基础制度方面的薄弱环节，国家审计作为国家治理的重要组成部分，应当从维护国家根本制度和人民根本利益出发，通过对公共资金、国有资产、国有资源以及领导干部经济责任履行情况的全覆盖审计，促进有效的法律规则和社会秩序的建立，实现“公平正义”的要义。在经济制度方面，审计机关应当坚持问题导向，重点从公平性、正义性进行审计评价，并通过揭露和查处相关问题提出审计建议，促进建立健全的新办法、新规则，对于重部门轻全局、制约制度公平、阻碍政策落实的法律和行政法规进行及时清理完善；在法制制度方面，审计机关应重点关注政府及其职能部门的职责履行和依法行政的情况，以权力监督为主线，注重实行查处问题与促进发展、分析原因与推进改革、促进整改与推动问责一体化，揭示风险与维护安全、促进公平正义与推进民主法治一体化；在政府廉政方面，不仅要加强对违法违规问题和腐败案件的查处，还要从源头、机制、制度等方面进一步推动建立完善制度，铲除滋生腐败的土壤，建立廉洁高效的政府，促进社会基础制度的持续改进。 （二）加大跟踪审计力度，增强初次分配和再分配的公平性和有效性 审计应通过对涉及民生政策措施贯彻落实情况的跟踪，关注涉及扶贫、“三农”、城市低收入群众以及教育、医疗、住房和社会保障等民生工程和资金的管理，揭示和反映政策落实不到位和政策目标未实现的问题，纠正严重影响和损害人民利益的问题，增强社会资源初次分配和再分配的公平性和有效性，建立有效的民生权益保障机制，促进摆脱贫困和增进福利。在初次分配领域，审计应重点关注公共政策中可能导致贫富差距扩大、影响社会稳定的风险性因素，及时提出相关审计建议；结合财政收支结构和支出变化，分析国家扶贫政策的制定和实施效果，按照“发展式脱贫”和“精准扶贫”的理念，促进扶贫政策和扶贫资金更好地发挥效用。在二次分配领域，要加大民生项目审计力度和覆盖面，必要时要建立公共政策落实、重点民生资金等跟踪审计制度，发挥预防、揭示、抵御的“免疫系统”功能，及时防止挤占、挪用、套取民生资金的违法违规行为，提高在二次分配使用上的公平正义和效率效果，进而监督各项惠民资金的绩效。 （三）做好民生政策执行情况评估，推动建立公平正义政府 国家审计工作应由传统的财政财务收支审计拓展到以政策改进和制度完善为核心的政策执行情况绩效审计。在政策评价和政策评估审计中，如能引入公平正义综合指数，构建政策执行效果综合评价指标体系，对评价政府工作成效、提升政府绩效、强化政府责任等方面具有重要意义。评价指标体系的构建以“维护社会公平正义”为基本价值取向，以改善民生、维护人民群众的根本利益为出发点，全面、客观地评价社会发展水平和目标实现程度。从评价的有效性出发，审计评价指标体系应做到有重点、多层次、广覆盖，既要重点提炼和选取若干关键性指标和核心指标，又要保证指标体系的整体性和覆盖面，通过对指标进行横向、纵向对比，比较审计对象不同时期、不同区域间发展程度和变化趋势，尤其要综合反映一定时期内地方经济社会动态发展水平以及变化特点，为提出切实可行的政策建议奠定基础。当然，在采集相关指标数据时，需要对指标数据的真实性、可靠性进行必要的审查，鉴别指标信息的有效性和可靠性。审计机关可以通过构建统一的审计评价指标体系，对目标地域内（既可是全国范围，也可是局部地区）相关数据指标进行同口径采集，通过对数据指标进行综合分析，全面客观、实事求是地反映该地域内公平正义程度。同时，审计机关通过综合运用数据挖掘、多维分析、地理信息分析等数据分析方法，并结合发现的典型问题，综合评价政策预定目标、规划目标、政府考核目标等完成情况和实施效果，揭示该地区政策制定和执行中存在的突出问题，并从历史、体制、机制和制度等方面深入分析原因，提出有针对性的改进建议，促进政府职能转换和优化，不断提升本地区的公平正义水平。 （四）提高审计能力，拓展组织模式，提升审计效能 公平正义综合指数框架涉及内容繁多，领域宽广，彼此交织，涵盖了财政学、统计学、人口学、保险学、投资学和工程学等多学科知识，对审计人员知识背景和专业能力提出了更高要求。如党的十八届三中全会提出“探索编制自然资源资产负债表，对领导干部实行自然资源资产离任审计”。这一部署提出便受到社会各界积极关注，其对于推动各级政府在维护资源节约公平利用、环境全面保护方面具有重要意义。但在目前自然资源资产负债表编制尚处于探索阶段，领导干部自然资源资产经济责任界定尚未明确的情况下，尽快建立并不断完善领导干部自然资源资产审计评价体系就显得尤为重要，对审计机关和审计人员的理念思路、专业能力以及审计组织方式提出了更高要求。因此，新形势下审计机关和审计人员唯有不断提升自身职业能力，并不断优化整合审计团队专业构成，才能有效提升审计效率和效果。另外，审计机关应采取措施加强审计资源整合，强力推进审计由单点离散审计向多点联动审计转变，由局部审计向全覆盖审计转变，由现场审计向现场与非现场审计相结合转变，由微观审计向微观与宏观审计相结合转变，使审计效能发生质的提升。
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