发展我国政策性金融业务的思考，本文主要内容关键词为：政策性论文,金融业务论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、发达国家政策性金融业务的运作经营方式
纵观西方大国政策性金融的发展历程，它们都是在适应市场经济发展需要，弥补商业性金融之不足，以推动本国经济协调发展的过程中应运而生的。它实际上是国家运用“看得见的手”对市场进行干预的一种方式。一方面，它积极配合、执行一国经济与社会发展政策，通过政策融资支持重点产业发展，对国民经济领域中国家急需的项目予以扶持，加快基础设施和基础产业的建设，实现对经济的调节和管理。另一方面，借以补充商业性金融的不足，健全和优化金融体系的整体功能。在政策性金融的运行机制中，既有资金来源方面的财政“无偿拨付”性质，又有资金运用方面的“有偿借贷”性质。因此，从某种意义上说，政策性金融是财政与金融、计划与市场的有机结合体。由于政策性金融在调节和管理经济中发挥着重要作用，当代世界大多数发达国家，甚至一些发展中国家，相继设立了各自专门的政策性金融机构，从事专门的政策性资金融通活动。如日本的开发银行、进出口银行、农林渔业金融公库、住宅金融公库等“二行九库”、美国的进出口银行、联邦中期信贷银行和农业信贷管理局、法国的对外贸易银行、韩国的开发银行、泰国的农业合作银行和产业金融公司等，都是政策性金融机构。
各国政策性金融机构既不同于“银行的银行”——中央银行，又不同于一般的商业性金融机构，具有几个明显的特征：(1)由政府创立、参股或保证；(2)不以盈利为目标；(3)具有确定的业务领域和对象；(4)特殊的融资原则；(5)有独自的法律依据。其基本情况可概括为：
1.运行特征。主要由政府出资或作保证而创立，一般不直接吸收存款，不与其他金融机构开展商业性竞争，资金使用具有严格的专业性和政策性，实行补充、补贴、偿付的特殊融资原则，有专门的管理法规。
2.组织机构。各国政策性金融的运作，一般都以专门的政策性金融机构为载体，都为政府所控制，但其具体组织形式则不拘一格。从产权角度大致可分为三类：一类是政府全资所有，如美国农民家计局、商业信贷公司、韩国开发银行。一类是民间合作性质，如日本由农民按互相合作原则组成的农林渔业金融公库。一类是公私合营，一般由政府中央银行，私人商业银行等共同出资设立。其中政府一般出资比例大，基本上具备控股权，如泰国产业金融公司、澳大利亚资源开发银行、汤加开发银行等。
3.资金来源。政策性金融的运行主要依赖于政府的资金支持，资本金主要由政府出资。出资形式有：政府提供全部资本金：政府持有主要股份，联合其他金融机构共同组建：政府通过给予某些特殊政策间接出资。近年来，发行债券日益成为重要的筹资渠道。由于这些债券由政府作担保，因而较容易接受，筹资能力较强，而且改善了资金结构，适应了中长期资金需求。此外，还有借用国外资金，从中央银行和其他金融机构借入资金等融资渠道。
4.资金运用。政策性贷款是政策性金融的最主要的资金运用形式，既有直接向贷款对象发放贷款，也有通过其他金融机构进行的委托贷款或转贷款；既有自身单独进行的独家贷款，也有政策性金融机构出面组织或参与的联合或协议贷款。此外还有其他的资金运用形式：一是投资。既有对企业的参股，也有认购长期公司债券。二是担保和贴息业务。即对其他金融机构发放的政策性贷款提供信用担保或给予利息补贴。三是对经营政策性信贷业务的商业性金融机构持有的票据办理贴现。不论何种资金运用方式，都必须严格按照政府制定的社会经济政策，在规定的业务范围内运用到特定的服务对象中。
5.管理方式。一是有关部门对政策性金融机构的外部管理。根据出资情况的不同，各国政府与政策性金融机构的关系可分为紧密依附型、相对独立型和间接管理型。不论哪种类型，在具体的业务操作上，政策性金融机构一般都有较大的自主权。如日本政府曾明确向第一任开发银行行长表示，该行在项目可行性评估上不受政府干扰。各国中央银行与其之间是指导、支持关系，均不直接对其领导。二是政策性金融机构本身的内部管理。作为一个经济组织，政策性金融机构在从事业务活动中，严格坚持科学性、安全性、高效性的统一，不仅强调财务上的稳健可靠，更注重宏观经济上的合理性，即要求符合经济发展的政策目标，促进经济发展和社会进步。
6.业务领域。政策性金融机构的业务领域主要是农业、住房业、中小企业、进出口贸易和经济开发等部门或方面。它们或者是对国民经济发展具有较大现实意义，需要特殊的措施给予鼓励，如进出口部门；或者是国民经济薄弱环节，没有特殊的支持与保证将会停滞不前甚至萎缩，如农业部门、中小企业等；或是对社会稳定、经济均衡协调有重要作用，特别需要政府特殊政策，重点扶持，如落后地区的开发等。它们共同的特殊是不易得到商业性金融机构的资金融通，因此需要政策性金融机构予以特殊的资金支持，以形成宏观最佳的资源配置。由于政策性金融机构的业务活动立足于补充一般商业性金融机构的不足，与后者形成“互补”的关系，因而其业务领域相对狭小，尽力避免与商业性金融机构在业务与内容上交叉。
7.经营目标。政策性金融机构经营活动不以盈利为目标，而是配合政府并贯彻其社会经济政策或意图。之所以如此，是因为政策性金融业务与逐利的经营性业务常常是矛盾的，也就是说政策性业务是非盈利或低盈利的。在经济现代化过程中，相对缺乏的资金，若以盈利为指向，则不仅不会流向落后地区，反而会从落后地区漏出，流向资金盈利率较高的经济发达地区。在这种情形下，对商业性金融机构来说，追逐盈利的行为与宏观经济社会发展目标是相悖的。因此，只有由政府创设的政策性金融机构不追求盈利的大小，而是服从宏观经济社会发展目标的需求，才能向落后地区输送资金，对于由此而产生的亏损，政府给予补贴，或担保其债务。这并非意味着政策性金融机构忽视经营活动的收益，必然发生亏损，而是其履行特有的使命所使然。
8.法律依据。绝大多数国家政策性金融机构不受普通银行法的制约，而是以单独的法律条例规定政策性金融机构的宗旨、经营目标、业务领域和业务方式等。如《日本国进出口银行法》即为日本进出口银行遵守的法律依据。法国政府的政策性金融机构，无须向国家信贷委员会登记注册，后者有关银行的规定对前者不适用。应当明确政策性金融机构在法律地位上是作为与一般金融机构一样的平等主体参加金融活动，并无国家权力代表的身分，更无操纵、干预一般金融机构的权力。
二、关于发展我国政策性金融业务的若干思考
（一）我国发展政策性金融业务的经济社会背景分析
1.运作基础问题。国外金融业发展程序是商业金融在前政策金融在后，其发达的商业银行的存在与发展，为政策性金融的运作奠定了良好的信用基础，而政策性银行的设立，则是为了弥补商业金融的“空隙”，以办理商业银行办不了和办不好的业务。而我国则恰恰相反，各家专业银行起初都是以政策性银行的面目出现的，是由于形势的发展逼迫其“转制”、“分家”。这就注定我国政策性银行诞生之初便是畸型儿，它首先要背上专业银行卸下的包袱。目前被人们称之为“政策性业务”的贷款中，相当大一部分是由于行政命令或变相行政制约的“政策性”投资或经营管理不善所致，其中风险贷款数量巨大。这类业务中的相当一部分已划给政策性银行，政策性银行是难以消化得了的。
2.资金来源问题。办好政策性金融的关键是解决好资金来源和利息补贴，这也是以往和目前我国政策性金融存在的根本问题。这个问题不解决，政策性银行的设立只能意味着将矛盾由专业银行内部转移到外部，而无助于实质问题的解决。国外政策性银行业务的开展是以强有力的财政支持作后盾，财政每年在预算中列支信贷基金和利差补贴。而我国的财政是“吃饭财政”，至少目前无力做到这一点。至于发行债券筹集资金，也要受到信用总量、市场条件的限制，而且不是长久之计。因此，政策性银行的成立并不意味着政策性资金来源的拓宽，而是难度更大了。
3.经营环境问题。政策性金融的运作是建立在一定微观经济基础之上的。而我国经济是投入型的，微观经济基础缺乏自我积累和发展能力。一旦投放减少，企业生产就停滞，财政便告急。政策性项目几乎都躺在国家银行身上。政策性银行的成立无疑将使这种等、靠、要的惰性变得天经地义。低息贷款不借白不借。行政部门和借款者都将认定供应资金是政策性银行的责任。这就很可能在某种程度上恢复“拨改贷”前的某些状态，使政策性银行蜕变为“第二财政”，形成新的资金“大锅饭”。
4.机构设置问题。政策性金融的高效运行客观上需要设立专门的政策性金融机构，对其实行集约化管理。我国三家政策性银行的成立正基于此。目前机构改革正成为人们关注的热点。金融的本质意义在于提高资金运用的效率。金融体制改革必须贯彻精简和高效的原则。因此，当前改革的重心不应放在盲目增设机构、增加人员上，而应在加强经营管理、提高服务质量和效率上下功夫。因为每组建一个新银行需要大量铺底资金及一整套人事机构，耗费大量的社会与操作成本，需要若干时间才能运用自如。因此，政策性银行目前不能遍地开花、盲目发展。
（二）发展我国政策性金融业务的基本构想
1.清理“包袱”问题。如前所述，由于历史的原因，政策性银行成立之初就先天不足背上了包袱。为使其轻装上阵，必须将新老债务严格划清，逐笔清理。将所有亏空部分以及债务不能落实的部分从中划分出来，弄清亏空不落实的责任界限和形态，分别落实到责任部分，逐步消化盘活。对确已无法搞活的，可挂帐停息或核销。
2.机构设置问题。政策性银行由于目前主客观条件制约，还只能设这么几家。政策性银行的总行设在北京，依照行政区划和经营区划，可在各大行政区设一、两个分行，各省一般不设分支机构（经济发展中心省市除外）。从中央到地方按照业务量的大小，合理设置机构和配备人员。甚至具体业务除自营外，可由各对口的专业银行代理，即上分下不分，重点放在加强管理、提高效益上。这也是借鉴发达国家的成功经验。在西方发达国家，政策性金融业务一般也都采取政府委托方式，交一家或几家银行去代理。待取得一定的经验后，可根据需要和可能，逐步健全政策性金融体系，如增设住宅银行、科技开发银行等。政策性银行的组织形式可不拘一格，分支行制可以，单元制可以，还可以设立区域性的政策性银行。
3.资金来源。目前，我国几家政策性银行的资本金主要从专业银行信贷基金中划转，另由财政部划拨一部分。此外还应有下述渠道：(1)集中专业银行新增存款的一定比例让专业银行购买政策性融资机构发行的金融债券；(2)向社会公众发行国家建设债券；(3)向国外政策和国际金融机构贷款或转贷款；(4)将专业银行现有政策性存款全部划归政策性银行，并规定今后各机关团体、企事业单位政策性存款一律存入政策性银行；(5)财政性存款由现在人民银行划归政策性银行直接经营，作为政策性银行资金来源；(6)向中央银行借款。应注意的是，为避免同商业银行进行竞争，以及降低筹资成本，政策性银行一般不应向社会公众吸收储蓄存款。
4.资金运用。政策性银行的贷款主要投向国家的基础产生和行业。一般说来，政策性业务是对关系到国计民生、国家政策明确规定支持的项目办理的信贷业务。这类贷款项目创利水平低，但企业生产的产品是国家和群众生产、生活迫切需要的，并直接影响着整个国民经济，以及国家的安定团结。主要包括：(1)国家重要物资储备占款，如粮油棉收购及储备占用的资金；(2)国家重点建设和重点技术改造项目的贷款，如星火计划贷款、丰收计划贷款、三峡工程贷款等；(3)农业开发贷款，如扶贫贴息贷款、国土开发、副食品基地、小水电贷款等。一般说来，政策性贷款具有需求刚性强、期限长、利率低、资金成本高的特征。
5.存贷款利率及资金规模管理。政策性银行的存款利率一律按照国家统一规定的基准利率执行，贷款利率原则上应与存款平均利率相等，一般不得高于或低于存款平均利率，以做到不亏不盈，收支平衡。政策性银行员工的工资及办公费用，纳入国家财政预算，由国家财政统一下拨，对凡开办的低于存款基准利率的政策性贷款，要按照谁出主意谁拿钱的原则，先落实贴息来源，然后再发放贷款。对政策性银行的资金规模实行指令性计划管理，信贷资金不得随意挪作它用，不得将政策性银行资金投资于非政策性行业。政策性银行的贷款对象、范围也是指令性的，未经国家政策允许不得随意改变，贷款规模未经批准，不得突破。
6.运作程序及外部条件。政策性银行的运作程序：一是由各省市自治区、各部门和计划单列的企业集团和国家计委、经贸委提出项目建议；二是由国家计委、经贸委根据国家产业政策和生产力布局的要求审议后向政策性银行提出计划草案，并作出资金安排建议；三是由政策性银行根据筹资能力选择项目送国家计委定出年度投资计划后实施。政策性银行组建后，国家计委、经贸委负责制定国家投资总规模计划和产业政策，向双重性金融机构提出项目计划草案，人民银行依据国家信贷计划核定政策性银行金融债券发行规模和各银行的认购比例，人民银行不再对专业银行信用放款，一律使用以国家建设债券、金融债券抵押贷款方式对专业银行融通资金，各专业银行清理现有政策性固定资产贷款项目，经压缩将余额折成政策性融资机构的金融债券转政策性银行。这就不仅强化了中央政策对投资总量及结构的调整节能力、改变了单纯靠国家预算投资和建设银行信贷资金保重点的局面，而且对投资、金融体制改革及转变国家综合部门职能都带来积极作用。
7.资金管理办法。为保证政策性金融营运资金来源的稳定性，在当前经济体制转轨时期，宜试行“二元供给”，即：统一计划、划分贷款范围，规模和资金同步块，分灶吃饭，充分调动中央和地方的积极性，管好用好政策性资金。统一计划，即不论中央或地方政府和部门，每年安排的政策性贷款的计划，都要报中央有关部门审查，由各政策性银行总行进行资金平衡。在平衡过程中，局部要服从全局，全局也要照顾局部。总的政策性贷款计划要由中央政府、主管部门确定的项目和业务，属中央政策性贷款；由各省市自治区主管部门确定的项目和业务，则属地方政策性贷款。规模和资金同步切块，分灶吃饭，就是中央和银行批准各政策性银行总行的年度信贷计划后，各政策性银行要将规模和资金同步切块分配给各省市自治区委托代理的省级商业银行，包干使用，并挑送各级人民银行，以便监控。中央和地方两级管理，就是中央和地方两级政府委托中国人民银行总行和各省分行管理。政策性贷款建立中央和地方两级分工管理的体制，可以形成一种有效的制约机制，不但避免了中央和地方年年争资金，浪费资金的弊端，也有利于根据国家产业政策，结合本地资源特点开展业务，并能节约、合理使用资金，提高资金使用效益。
8.经营管理原则。政策性金融的经营宗旨不是为了盈利，而是为了执行政策。但决不是说政策性金融因此可以不讲成本，不讲核算了。政策性金融是由其特殊性所决定的，既反映其“政策”特色，又体现其“银行”职能。所以，政策性金融的经营性管理原则是由其金融的本质所决定的：第一，政策性金融也是金融。金融作为市场经济的有机组成部分，它无一例外地受到价值规律的制约。作为市场经济中基本规律的价值规律，它不可抗拒地调节着消费和生产、供给和需求的关系，也制约着金融关系，包括政策性金融。因此，政策性金融同样要讲效益。第二，政策性贷款也是贷款。作为信贷资金的一种形式，它同样要遵循信贷资金运动规律，坚持资金来源制约资金运用。政策性贷款的发放只能是建立在银企之间的信用关系上的资金借贷制，而不是供给制。政策性贷款必然有借有还，还本付息。
9.政策性银行应重点处理好的几个关系。第一，处理好与政府部门的关系。政策性银行在行政上接受当地政府的领导，业务经营上实行自上而下的垂直领导。当地政府对政策性银行的经营活动不能直接进行行政干预，不得随意要求政策性银行扩大贷款范围，只能通过政策、立法对政策性银行的经营活动进行监督，引导政策性银行的业务活动沿着正确的轨道运行。当然，政策性银行也要在促进地方区域经济布局和发展方向服务，起到好的作用。第二，处理好与财政部门的关系。政策性银行和财政是聚集和分配资金的两个不同部门。它们以不同的渠道、不同的方式积累和分配不同性质的资金。政策性银行是信用中介，其资金来源主要是存款，不论是国家、集体或个人的存款均要还本付息，所以发放政策性贷款，都要以按期偿还和收取利息为前提。因此，政策性银行成立后，仍要防止政策性银行贷款财政化的倾向与财政必须分工明确，各司其职。第三，处理好与人民银行的关系。中国人民银行作为国家中央银行，要积极加强对政策性银行的领导工作。帮助政策性银行大力筹集资金，管好用好政策性贷款。政策性银行必须严格执行人民银行制订的金融方针政策，自觉维护金融秩序。
10.应该注意的几点。政策性金融有其自身特点，所以在日常业务操作中要注意以下几点：一是要警惕“首长工程”、“条子项目”，严格把关，防止以政策性贷款之名行地方保护主义之实。二是政策性业务的期限往往较长，必须安排好资金来源和占用，做到成本相关，期限相应，掌握好头寸，把握好平衡。三是政策性贷款有较强的专业性，必须加强对政策性贷款的科学化管理，区别不同种类和行业的贷款，确定各自投入的比重，扎扎实实搞好项目的评估和科学论证。
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