构建农地物权制度与完善家庭承包经营制，本文主要内容关键词为：农地论文,物权论文,承包经营论文,制度论文,家庭论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]F301.1 [文献标识码]A [文章编号]1008 —2670（2000）06—0025—05
我国农村经济体制改革后在广大农村推行的家庭联产承包责任制，废除了人民公社制度，农户通过承包方式获得了独立经营集体所有土地的权利，因而大大解放了农村生产力，取得了举世瞩目的成就。这一制度变迁对农业生产的贡献率达到了49.6%（林毅夫，1991）。然而，农户因缺乏对土地承包经营权的财产预期而产生的短期行为，土地按人均承包而形成的土地经营规模小、分散化局面使农业机械化、专业化和商品化受到排斥，缺乏规范化的土地流转机制，排斥土地的流转、集中和规模经营，使农业劳动生产率难以有较大提高，新技术难以推广普及等问题，进一步妨碍了农业经济的发展。许多人将上述种种问题归咎为家庭承包制本身的缺陷（苗锋，1999），但归根到底，暴露出的则是农地占有和利用中的深层问题，即农地权利问题。
综观世界各国，土地权利一般都通过民法体系中的物权法来设置，土地自始至终均为物权最重要的标的，因而土地物权也就成了农户农业生产和经营的最根本权利。因此，要完善家庭承包制，首要的是构建我国农地物权制度。
一、我国现行农地权利制度的特征
（一）所有权边界不明确，权利主体缺失
20世纪50年代初级社变为高级社时，农地所有权边界尚算清晰，高级社经营的土地就是集体所有权覆盖的范围。人民公社化以后，土地所有权几经变动：一是生产队和生产大队的范围多次调整，土地所有权变动比较复杂；二是社团、事业单位兴办农场，基本建设等无偿占用了大量土地，荒废后难以明确所有权。依照现行《土地管理法》规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。”由于土地产权边界不清晰，对于土地所有权到底是属于村农民集体还是农村集体经济组织或者乡农民集体，亦或是集体经济组织中农民按份额共同占有，都没有明确界定，相应的，“集体所有”土地的经营管理权，是否可以由集体经济组织或者村民委员会或者村民小组经营管理也缺乏认证，各级所有者往往为了自身利益而争夺农地管理权，致使许多土地纠纷因之产生，“农村集体”土地无法得到合理利用和有效保护。
（二）农地权利设置不完整、不具体，激励和保障机制乏力
随着我国农村经济体制改革的深入，农村权利更趋于细分化，原来笼统的土地所有权已发展为所有权、承包权、使用权、处置权、收益权、抵押权等多种权能：有些地方的荒山、荒坡、荒地和荒滩在不改变其所有权性质的前提下，进行了有限年期的土地使用权拍卖；乡、镇、村办企业土地使用权的抵押现象也十分普遍。根据物权公示原则，在设立、变更、转移、消灭物权时，必须履行一个能让外界承认该权利变动的程序，对于土地物权而言，该公示就是登记。但我国现行法律仅对集体土地所有权和集体土地建设用地使用权确立法定的登记发证制度（实际上有些地方连集体土地所有权的登记工作也没有很好地开展），对大量农用地（包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等）和未利用地却没有设立使用权。未依法进行登记的各项土地权利，其主体权益难以保障，同时又给农村集体土地的管理工作带来很大难度。
（三）各项权利内容不清晰，权责混乱
我国现行农地权利制度权项内涵不清，权责混乱现象十分突出：一方面，“集体”作为土地所有者对土地使用的管理和监督没有明确的程序和形式；另一方面，土地承包者的权利和义务缺乏具体的规定。在土地所有权与承包经营权的内容、界限和法律形式等都不明确的情形下，明显缺少所有者与经营者之间资产利益约束，农民在耕地上的权利也很不明确，时常面临被乡村两级政权组织征调他用的风险，或者被收回重新分配，全国各地近年来不断发生的农民与乡村政府因土地使用权的纠纷就充分证明了这一点。在这种排他性很低的权利制度下，农民在土地经营上的短期行为以及对土地的掠夺性经营在所难免，农民无法对土地投入产生稳定的预期，难以形成土地投入积累机制，土地投入严重不足，致使耕地肥力不断下降，草场不断退化，农业基础设施因缺乏维修养护以致破坏。土地权利的不明确和不稳定，还为各种侵权行为大开方便之门。农民在土地及其利益被损害时，无力维护自己的利益，只能任人侵害，在近些年的开发区热中，大量良田被圈占，以至被长年撂荒或闲置。
二、我国农地物权制度的构建
（一）明确界定所有权主体及其内涵
农地所有权主体代表，应当代表社区内的全体成员来行使所有权，保障全体成员的利益。村民小组作为农村最基层的经济组织，虽然掌握着占全国80%的农村土地，但由于其存在组织分散、实力薄弱、构成单一、管理水平低等问题，难以成为农地所有权的主体代表，农村集体经济组织则范围太过宽泛：既有农村政权组织管辖的比较稳定的，又有自由组合非稳定型的集体经济组织；既有分属于乡、村、村民小组的，又有超越社区范围的集体经济组织的。因此，以追求利润最大化为目标的农村集体经济组织，不能完全代表社区集体全体成员的整体和长远利益，也不适合充当集体土地所有权的主体代表。而村民委员会作为具有独立完整财产权利的法人实体，可以在法律规定的范围内享有对土地占有、使用、收益、分配，可以通过对土地的发包、出租、入股、抵押等依法实现其所有权。
应当指出的是，从世界各国对土地自物权的限制越来越多这一趋势看，大都对土地所有权加以限制。对集体土地所有权限制的具体内容，实际上受集体所有土地用途的限制，如为了保护耕地，控制农业用地转为非农业用地等。因此，出于从目前各国对耕地的保护以及我国土地公有制的性质考虑，对农村集体土地所有权加以限制，其上设置规划、警察等国家管理权，并加大力度实施，是非常必须的。
（二）构建农地物权体系
依照物权法定原则，农地物权类型只能由法律强制性规定，而不能由权利人随意创设。由于社会的其它权利都要直接或间接地与这些权利发生必要的联系，因此对这些权利必须设定明确而统一的内容，公民、法人拥有土地权利的内容，只能是法律规定的内容。在现阶段，农地除所有权这种自物权形式外，还应从法律上明确其他物权。
1.农地地上权。我们一直沿用的“土地使用权”的概念在各国的物权法上并未有见，就概念的科学性来讲，此概念并不能完全地揭示其内涵，因为使用权只是所有权其中的一项权能，对于租赁取得的土地，承租人只取得土地使用权而没有物权意义上的权能，另外，从我国现行法律规定来看，土地使用权除“使用”以外，至少还应包括占有、收益等权能。事实上，我们现在运用的“使用权”概念即传统民法中物权法上的地上权。故我国大多数民法学者主张以地上权概念取代“土地使用权”概念。如此现行的国有土地使用权、农村宅基地使用权均包括于其中。地上权作为物权，参考土地使用权的有关规定，其法律特征有：地上权是以支付租金为代价而利用他人土地建造房屋或其它工作物之权；具有物权的一般通性，即绝对性、排他性、优先性等；有权对特定土地享有占有、使用、收益和依法处分的权利；有一定的对世权，即世人有不干扰其依法行使权利的义务；不具有绝对的排他性，当其涉及与第三人利害关系时，地上权的行使必须合法。
2.农地耕作权。农村集体土地作为农业用地时，则将现今的“土地承包经营权”称为“耕作权”比较合适。因为承包经营权是以取得权利之合同行为来命名的，不能恰当地反映其权利内涵；而耕作权将取而代之成为土地之上一系列种植、垦殖、养殖权利的总称。为了保护农民耕作权利，进而保护耕地，把耕作权作为他物权之一依法保护是完全必要的。耕作权作为物权，参考土地承包经营权的规定，有如下法律特征：设定耕作权的目的是为了保护农民按规定用途耕作；耕作权未经登记一律无效；出租方在契约规定年限内未依法定或约定不得撤租或将耕地移作他用；确定耕作权合理的存续期间，如规定耕作权最高年限为30年，期满可续租；耕作权人为改良土壤进行的投资，在耕作权终止时可以请求偿还其特别改良费；耕作权可以转让、出租、抵押、继承等。从法律上设定农地耕作权，赋予耕作权一般物权的特性，农户可依物权的绝对性、排他性、优先性等主张来行使自己的权力，防止他人的不法干预，增加农民对农地的收益预期。将耕作权和地上权作明确区分，实际上给我国可以进入市场机制的土地和不可轻易进入市场机制的土地的划分提供了一个法律基础，能够满足我国区别农业用地和非农用地，建立土地用途管制制度，加强耕地保护，积极培育地产市场的需要。
3.农地抵押权。从现行土地承包经营权的规定以及农村经济发展的实际来看，地上权和耕作权作为物权，必须从法律上予以抵押许可。设立抵押权，可以使耕作权更加稳定，农民的财产预期提高。而且目前也存在许多将承包经营权抵押的客观事实，当务之急是要尽快完善有关的法律依据、操作规范。
4.农地地役权。现代各国的民法，大多继受了罗马法中地役权观念，在民法典中规定了地役权。我国《民法通则》及其法规和司法解释均确认了相邻关系，但并没有明确规定地役权这种物权形式。而相邻关系的规定则太过简单，难以调整不同土地物权主体之间因使用邻地而发生的不同权利关系。无论法律对相邻关系作出各种细致周到的规定，都不可能穷尽客观现实中存在的各种复杂情况。地役权则是法律赋予土地权利人根据具体情况而自由设定权利义务的权利，可以起到相邻关系起不到的作用。因此，除完善相邻关系的规定外，还应从法律上认可地役权这种物权及其相应的权利和义务。
（三）加强土地权利登记
物权公示原则以登记方式来体现，这在各国物权法中概莫例外。我国在不动产物权公示方面的规定极不完善。现实中农村集体所有土地登记工作也几乎空白。许多地区长期以来并没有发放过集体土地所有权证，也没有向承包经营集体土地的农民发放过集体土地使用权证。因此必须按照法律规定的程序，在法定的登记机关，进行土地登记。
1.统一法律依据。目前我国关于土地登记的法律法规和规章主要有《中华人民共和国土地管理法》及其《实施细则》、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行规定》、《土地登记规则》等。但作为土地登记法律制度源头的《民法通则》却缺少关于土地物权的有关条款，更没有一部直接指导土地登记的法律，因此应制订《土地登记法》和相应的实施细则。
2.统一登记机关。按照我国《土地登记规则》规定：“土地登记以县级行政区为单位组织进行。具体工作由县级以上地主人民政府土地管理部门负责。土地管理部门依法履行土地登记职责，任何单位和个人不得阻挠、干预。”我国土地登记机构为行政管理部门。而国外土地登记机关一般是司法机构而不是行政机构，大多数国家是在法院登记，由于土地登记具有决定公民与法人财产权利的司法意义，行政管理机关登记显然削弱了这种意义，因此应当早日结束我国由行政机关多头登记的局面。
3.统一登记效力。土地登记法应当依据实质主义登记的原则，统一规定登记的效力，并将其确定为各种具体的法律制度。地上权及其它物权的设立，只能以登记作为其生效的必要条件，重合同、轻登记的现象应当得到纠正。
三、完善家庭承包经营制
勿庸置疑，随着农村生产力的发展，家庭承包制的局限性也愈益凸显，只有建立和完善农地物权制度，明晰各主体的权利义务，家庭承包制才有更强的生命力。
（一）“耕作权”的平均分配
按照主体产权论的观点，市场经济是以拥有多种多样的主体和拥有明晰和法定的财产权为特征的，社会主义条件下的主体财产权就是每一个劳动者在成熟社会所有制形式下享有的平等财产权。既然集体土地属于社区内的集体成员共同所有，那就意味着每个成员作为集体的一分子享有平等的权利，在全体集体成员之间平均分配耕作权就是集体所有权的体现。其次，从农地之于农民的生存、生活保障作用来说，也必须将耕作权平均分配。
耕作权的平均分配，主要是指耕作的耕地权，而对于非耕地，由于其面积广袤、经营管理难度大、投资大，真正由每一个成员各自经营并不现实。况且对一些目前根本没有开发利用的“四荒”地来说，社区成员拥有其耕作权也无法带来经济利益。因而可仍然由社区集体组织（即村委会）管理，在规定的用途范围内依法采取招标、拍卖、出租、承包等方式将“耕作权”出让给有能力从事开发经营的单位或个人。耕作权的平均分配导致的土地细碎化与农业生产的机械化、产业化之间的矛盾产生，但这一矛盾，可以通过建立社区性的农业经营服务系统，协调农户之间的合作，或者将耕作权入股形成规模经营来解决。
（二）赋予“耕作权”更广泛内涵
农户所获得的耕作权是从集体组织依据所有权依法取得而不是以支付为条件取得的，作为一种新型的物权，除农户拥有对农地经营方式的充分自主权外，无论土地如何流转，耕作权作为一种具有交换价值的资本是必然的。占有它就理应获得相应的利润，转让它则当然要获得等价的补偿。所以必须以法律的形式对耕作权加以固定化，扩大其内涵，并允许耕作权的持有者在规划确定的用途范围内转让、出租、抵押，以便更好地实现其权益。
（三）合理确定承包期限，定期微调
农地使用期限太短，就会影响农户对土地投资的积极性，使用期限延长，就有利于克服农户的短期行为，促使农户对土地进行投资，改良土壤，进行农田基本建设，提高农地的使用效益。但如果使用期限过长，随着农户家庭人口增减不同，“耕作权”平均分配的格局就会打破，必然破坏公平，甚至对社会、经济产生不利影响。特别是经济较落后地区，种植业收入作为农民主要收入来源，如果30年内无地或少地耕作，后果将十分严重。应采取的措施就是针对不同的用地确定承包期限。据估计，种植农作物施用的肥料在3～5年增产效果明显，而投资建设林地一般在5年后有收益，收益期一般在5至15年之间。因此，对于耕地承包期限不必过长（30年较为合适），遇有较大的人口变动，可以在有人口增减的农户之间微调，但保持绝大部分农户耕作权不变；对于非耕地，特别是“四荒”地，由于投资较大，且回收期长，使用期限也应较长，但一般不宜超过50年。
（四）积极鼓励农地合理流转
从农地自身特点以及农地物权特性来看，建立市场化的农地流转机制，是完善农地物权制度的必需。农地流转既包括农用地流转，还包括非农用地流转。农用地流转的实质是耕作权的流动。其方式可以是“四荒”地的拍卖、租赁等；也可以通过耕作权的转让、出租等，将农地重新优化配置，而作为权利持有者也将得到一定的补偿；也可以按照股份制的经营模式，让农民将土地入股，专业农技人员以技术入股，把分散的地块化零为整，达到规模效益。非农用地的流转实质是地上权的流转。地上权的流转从法律上看，实质为地上权人依法律行为方式对其地上权的处分，处分的方式除传统的买卖、互易、赠与、设定抵押权等外，还有以地入股、土地出租联营等。
[收稿日期]2000—09—11