确立行政伦理的依据，本文主要内容关键词为：伦理论文,行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
进入20世纪90年代以来，行政伦理问题在我国的行政学和伦理学研究中日渐成为关注的热点，并被当作专门研究的特定价值问题。但到目前为止，有关“行政伦理”何以成立的问题，即“行政伦理”作为不同于政治伦理的特定价值结构，作为公共行政活动的价值基础、责任要求和调控机制确立的依据，在理论上并未得以系统地阐释或说明。而从理论上解释“行政伦理”何以确立的问题，显然是建构公共行政伦理学的基础。
一
行政与政治的分化，即行政成为执行国家意志、管理社会公共事务的相对独立的活动领域，是行政学成为一门独立学科的前提，也是行政伦理成为有别于政治伦理的特定价值结构的前提，现代行政学实际上是建立在确认行政与政治两分的理论前提之上的。但在传统行政学的视野中，伦理或价值却被人为地排斥在行政领域之外，直到政策科学特别是新公共行政学兴起之后，伦理或价值才被引入公共行政研究的视阈之中，行政伦理问题才引起人们的普遍关注。
从行政伦理由被排斥到得以确认的历程看，确认行政伦理与否，关键不在于是否肯定行政与政治的分工，而在于如何把握“行政”的性质及其特殊性。应当说，相对于政治而言，行政是以执行国家意志、管理公共事务为其基本职能和使命的，与此相关，行政管理就具有与效率追求相一致的事务性和技术性特征，具有更强的专业化和科学化要求。否认这一点，等于否定了“行政”的相对独立性和特殊性。但肯定“行政”的这一特性并不意味着行政领域是一个纯粹的“事实领域”而与价值无缘。从道德哲学的观点看，凡有社会组织和“人”的关系存在的地方都不可避免地存在价值问题。行政领域是行政组织和行政人员从事社会公共事务管理的国家活动领域，当然不会是纯粹的“事实领域”。以威尔逊和古德诺为代表的传统行政学家之所以将价值排斥在其行政研究的视野之外，是因为他们对“行政”作了过于褊狭的界定：只看到行政与政治的分别，而没有看到它们之间的关联，即没有看到行政的政治性及其特定的决策职能。事实上，行政是政治在社会公共事务管理过程中的继续。行政与政治的分别不在于有无“决策”，而在于决策性质、内容和范围的不同。由执政党、立法机构和政治领导人以法律和政策形式表达的“国家意志”或“公共意志”，实际上是相当抽象的规定。行政主体执行“国家意志”或“公共意志”，不仅意味着要将抽象的法律规定或政策规定变为更具体、更具适用性和可操作性的行政法规、行政命令和行政实施方案，而且意味着在具体执行行政法规、命令和方案的过程中要行使准司法性质的行政管制权、行政裁决权和行政处罚权。这后一方面，实际上是涉及公民和法人权益与义务的更为具体的决策。至于执政党的政策制定和立法机构的立法，行政部门和行政专家的咨询和参谋作用也是不可忽视的，其专业性和科学性要求越高，行政部门和行政专家的作用就越突出，这是普遍公认的事实。既然“行政”并不是行政主体简单直接和消极被动地执行法律和政策的过程，而是积极主动和创造性地执行法律和政策的过程，其中伴随着一系列行政决策，而公共决策的实质是权利和义务的分配，是社会资源、财富和利益的分配，那么，这就决定行政主体必然面临不可回避的价值问题，即体现民主政治的核心价值——公正和公平问题。这样，行政主体不只是要忠实地执行国家法律和政策，并为公民社会提供高质量的公共品和高效率的公共服务，而且要维护社会公正与公平，为社会提供公正的秩序和公平的服务。
行政领域不仅是不容置疑的重要价值领域，而且是有其特殊性的价值领域。相对于政治领域而言，其特殊性主要体现在如下一些方面：其一，由于行政主体处于政治团体、立法机构、司法机构与公民社会之间的位置，同时也由于行政组织结构的复杂性，因而，它必然面临更为错综复杂的伦理关系，如党政伦理关系、公私伦理关系、政民伦理关系和上下级伦理关系常常交织在一起。其二，由于行政伦理关系结构的复杂多样性，同时也由于“行政”的具体职能和职责的多重性，因而，行政伦理有其更为复杂的价值构成。从已有的研究来看，行政伦理至少包括以公共利益为基础，以效率、公平和廉洁为核心价值的三大系列。其中，以效率要求为核心的价值构成，如勤政、节约公共支出、快速回应公众、高效服务公众等，是其更为突出的特定内涵所在。其三，由于行政的“公共性”，行政主体作为社会公仆是以维护公共利益和社会公平为基本职责的，同时也由于行政提供的公共品和公共服务具有非市场交易的性质，因而，在忠诚、公正和廉洁方面对行政主体有着更高和更为严格的要求。其四，由社会的复杂性、行政关系的复杂性、行政人员人性结构的复杂性与行政的公共性定位以及行政人员的公仆角色定位的单一性的矛盾冲突所决定，行政主体在其行政过程中必然面临如库珀所描述的利益冲突、角色冲突以及由此而带来的价值冲突和伦理困境。这不仅意味着在行政领域有其特殊的伦理难题，而且意味着在行政领域有其伦理决策的特殊方法和技术问题。
二
行政伦理的确立，对行政主体来说意味着伦理道德责任的规定。这作为一种普遍要求是否可以成立呢？
从道德哲学的观点看，主体道德责任的承担以主体的行为选择自由为前提。这样，证明行政选择自由的存在便成为支持行政伦理作为行政道德责任规定的依据。
在现有的行政学和行政伦理学的理论文献中，行政自由裁量权的存在已获得普遍确认，并且被不少行政伦理学家当作强调行政道德责任的基本依据。什么是行政自由裁量权？它实质上是一种非制度化的具体事务处置权，即行政主体在制度规定不到位、不明确的模糊“地带”乃至制度之外的空间地带作出事务性行政决定或裁决的权力。这种非制度化的行政权力的存在，是由社会生活和社会公共事务的复杂性、动态性以及法律制度和政策规定所具有的抽象模糊性与滞后性所决定的。由于任何社会的执政党和权力机构都不可能对社会公共事务的管理作出事无巨细、包揽无遗的制度化规定，因而，行政的自由裁量不仅成为可能，而且成为社会所必需。行政自由裁量权的存在说明了什么呢？说明了行政机构和行政人员并不是没有灵魂、没有任何意志自由的政治工具，而是有一定意志自由并需要运用价值理性进行独立价值判断和价值决策的公共管理主体。可以说，行政自由裁量权就意味着行政主体具有进行价值判断的价值决策的“意志自由”，因而也意味着相应的道德责任。不过，必须看到的是，由于行政自由裁量权是一种非制度化的或制度之外的微观层次的处事权力，因而它尽管是支持行政道德责任确立的依据之一，但却不是支持行政道德责任确立的全部依据所在。
支持行政道德责任确立的最基本、最重要的依据，是行政主体（主要是行政组织和行政领导）具有相对独立和自主的公共管理权，其中包括行政立法权、行政决策权、行政管制权、行政裁决权和行政处罚权等。这种权力虽是法制化和制度化的权力，它的行使必须遵循严格的制度化程序，并且要受到政党、立法、司法、传媒和公众的广泛监督，但这并不意味着自由的丧失，而是意味着特定的行政自由。从一定意义上说，行政权力就意味着行政自由和行政责任。行政主体在运用这种权力进行行政立法、政策制定、社会监管、争议裁决和违法处罚的过程中，尽管必须忠实于由执政党和权力机构确定的法律和政策，但这并不是简单直接和消极被动地照章办事，而是创造性地执行法律和政策并努力达成法律和政策所确定的价值目标。因此，在这一过程中，行政主体不仅要运用工具理性进行独立的合规律性意义上的科学判断，而且需要运用价值理性进行独立的合目的性意义上的价值判断，并根据判断作出选择。说到底，这实质上就是行政主体在其法定的权限或权力边界范围内所具有的独立决策的自由。由于行政主体基于这种自由作出的种种决策或决定往往会产生较大甚至重大的社会影响，因而，由此而产生的责任（含道德责任）也是重大的。
基于权力的道德责任还与权力的结构及其主观性密切相关。民主社会的行政权力不管是由权威机构授予的还是通过民选的途径获得的，它都是由不同职能系列和层级的行政组织、行政官员及职员具体执掌的，并以“职权”的形式存在或发挥作用。这就是说，行政权力作为一种法制化、制度化的权力，不仅仅是一种抽象的存在或客观的社会控制力量，它在实际运行中必然要分解和演化为具体的权力。当行政权力由抽象权力变为具体权力，即变为行政组织，尤其是行政人员具体执掌的权力的时候，它就不可避免地具有了主观性。因为当处于不同层级和职位的行政组织特别是行政人员掌握并能自主支配和运用这种权力时，源于权力主人意志的制度规约已变为外在因素，而权力执掌者的价值观、伦理观、权力观、公职观以及其他主观意识则成为内部影响力，并会对权力的运用发生不可低估的影响作用，以权力的具体化和主观性则意味着，一方面，权力执掌者具有自主甚至随意地支配和运用这种权力的一定“自由”，另一方面，权力执掌者也有可能滥用这种权力，即把权力用到背离国家意志的错误方向上去。这样，强调权力执掌者的主观道德责任，就是理所当然的事。传统行政学强调行政的“价值中立”，忽视行政道德责任，其根源在于它对“行政”的错误理论定位，即把“行政”仅仅界定为政治的工具，并因此企图把行政人员塑造成只讲效率、不问价值的“职业机器”。其实，“行政”机构作为社会公共事务管理者的相对独立的地位和权力一旦确立，它就不仅作为“工具”而存在，同时也作为公共权力主体而存在，并具有潜力巨大的主体性。而行政人员无论是作为活生生的“人”，还是作为行政权力的具体执掌者，其主体性更是不可抹煞的，这已为大量的行政管理实践的经验事实所证明。所以，行政机构和行政人员的道德责任也是不可回避的。
三
行政伦理的确立，还意味着它作为内部控制机制必须被证明是必要的，不可或缺的。
对于行政腐败的防治和行政责任的实现，西方政治学家和行政学家一度只关注制度约束或外部控制，忽视伦理约束或内部控制。这被越来越多的经验事实证明是一种理论上的偏失或误区。
应当说，对于确保权力的正当行使和行政责任的实现，强化法律制度的外部控制不仅是完全必要的，而且是可行的和有效的。在时下中国，强化和完善控制权力运行的法律制度建设，乃是政治文明建设的至关重要的一环。但是，又必须看到，制度控制既不是完美无缺的，也不是完全有效的，更不是万能的。西方国家有关控制行政权力的法律制度建设和官僚制度建设，至今几乎达到了登峰造极的地步，可行政权力被滥用的情况仍然大量存在，行政腐败仍然有蔓延之势。这甚至引起了有关学科的一些学者对制度控制有效性的质疑。制度控制之所以不是全然有效的，是因为制度控制有其难以克服的局限性：其一，制度作为一种设置，是通过“人”来设计和安排的。由于人的理性不是全智全能的，因而制度的控制不可能没有任何缺口和漏洞；其二，制度的运作环节重重，运作成本极高，并且是通过有人性弱点的“人”来掌控并发挥作用的，这使它的运作不可能不出现任何故障；其三，制度具有机械、呆板和僵硬的特征，而制度控制的对象——具体执掌权力的人却是“万物之灵”，这使制度控制难免相形见绌，且常常陷入无可奈何的境地；其四，制度作为强制性的控制力量，它只能从消极方面限制权力执掌者不做什么，而不能从积极方面硬性规定权力主体应当有什么态度、状态和追求；其五，制度对于具体执掌权力的人具有天然的异己性和外在性，这使它主要只能从外部抑制和控制权力执掌者因权力带来的种种诱惑而产生的不良动机以及由此可能引发的行为不轨，而不能从根本上或内部性方面发挥有效的控制作用。这种主要只能治表而不能治本以及主要只能确定消极责任而不能确定积极责任的功能缺陷，是制度控制的根本缺陷，也是制度控制失灵的根本原因所在。对于制度的作用，中国有句俗话对其作了极为形象的概括：管君子管不了小人。这实际上也可用来表述制度控制的功能性缺陷。此外，还必须看到的是，制度控制对于一个民族国家尊重制度秩序的法治文化传统有很大的信赖性，在缺乏或尚未形成法治文化传统的国家，制度控制的局限性会显得更为突出，其控制效力也会更为有限。
当制度控制的局限性在现实生活中日益暴露出来并且被人们逐渐认识之后，在西方国家的行政管理实践及理论研究中出现了重视和关注伦理控制或内部控制的趋向和气象。至今，人们已经达成这样的共识：伦理控制是防止权力滥用、达成责任行政的重要途径和保证。行政的伦理控制在形式上也表现为他律性控制与自律性控制的统一。行政伦理的他律性控制，是指行政组织建立行政伦理标准并据此对行政人员施加各种形式的伦理约束和伦理影响的活动，如进行系统的行政伦理教育和培训；建构行政伦理文化；将伦理标准纳入公务员录用、考核、评估和晋升等管理环节和系统之中；建立专门负责行政伦理问题调查、咨询和监督的组织机构；实行政务公开、接受来自各个方面的伦理监督等。这种形式的伦理控制尽管具有外部控制的某些特点，但它的根本作用点是行政人员的心灵而不是外部行为，其实质是变“小人”为“君子”或造就“君子”——使行政伦理标准内部化和人格化。因此，行政伦理的他律性控制的物质和优势在于，它能变外部控制为内部控制，即变为行政人员的精神自觉和道德自律。所谓行政伦理的自律性控制，实际上就是行政人员经过他律性的道德训练和自我修养而形成的内在道德精神、道德标准和道德能力的自我调控。这也可以理解为行政人员基于行政伦理理念、行政道德责任感和行政职业荣誉感而形成的自我调节。当行政组织中的绝大多数行政人员形成这种道德自律之后，就意味着他律的伦理控制活动获得了一定成功，同时也意味着伦理控制获得了完备的形态并且成为真正有效的控制系统。所以，不管伦理控制的具体表现形式如何，它本质上是一种非强制性的精神控制和内部控制。相对于制度控制而言，它具有这样一些特点和优点：一是从消极和积极两方面确认行政人员的责任；二是能够把客观责任变为行政人员的主观责任；三是通过影响行政人员的主观世界并形成内部责任机制来达到影响和控制其行政行为的目的，也即通过培养和造就“君子”来达到控制的目的；四是它以行政人员的自我控制为最高形态或理想形态；五是它的运作成本较低。由于行政效率、行政正义和公共利益的维护等行政责任目标必须通过行政人员负责而高效的行为来实现，而行政人员负责任和高效率的行政行为又是在内在道德力量的支持下促成的，因而伦理控制对于行政责任的实现就能发挥制度控制所不能起到的独特作用。
正因为如此，行政伦理建设已经受到越来越多的关注和重视。