城镇化背景下基层民主的发展——对居委会组织法修改的一点意见，本文主要内容关键词为：组织法论文,居委会论文,城镇化论文,民主论文,背景论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
带有城乡二元结构烙印的基层群众自治制度
基层群众自治制度在我国整个政治架构中占有重要的地位，近年来人们对此的认识是越来越高了。2007年中共十七大将“基层群众自治制度”首次写入党代会报告，正式与人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度一起，纳入中国特色政治制度的范畴。2011年胡锦涛《在庆祝中国共产党成立90周年大会上的讲话》中更把“基层群众自治制度”与中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度放在一起，列为我国的基本政治制度。然而这样一项重要的政治制度，却带有城乡分立的色彩，打上了城乡二元结构的烙印。
尽管1982年宪法关于基层群众自治制度的规定，只是在城市和农村基层群众性自治组织的名称上有不同，分别称为居民委员会和村民委员会，其对城乡基层群众性自治组织的组成和产生方式、与基层政权的关系，乃至下设机构和职责任务的表述都是完全一样的，但在宪法具体化的过程中，也就是在制定村委会组织法和居委会组织法的过程中，城乡基层群众自治制度产生了很大的分野。
分野最突出地表现为村委会选举和居委会选举法律规定的不同。1987年村委会组织法(试行)即已规定：“村民委员会主任、副主任和委员，由村民直接选举产生。”1998年正式实施的村委会组织法，在以上规定的基础上，添加了“选举村民委员会，由本村有选举权的村民直接提名候选人”的条款。也就是说，村委会选举采取的是直接选举的原则。与此不同，居委会选举并没有将直接选举作为原则，而是规定了三种选举方式。相比较1954年居委会组织条例中“居民委员会设委员七人至十七人，由居民小组各选委员一人组成；并且由委员互推主任一人、副主任一人至三人”的规定，1989年居委会组织法中“居民委员会主任、副主任和委员，由本居住地区全体有选举权的居民或者由每户派代表选举产生；根据居民意见，也可以由每个居民小组选举代表二至三人选举产生”①的规定，固然有一定的变化和某种程度的进步，但是与1987年村委会组织法(试行)和1998年正式实施的村委会组织法的规定相对照，显得较为保守乃至甚为落伍。
城镇化的发展使得城乡基层民主的差异凸显并由此产生问题
如果说城乡之间处于相互隔绝、人员互不流动的状态，城市和农村各搞各的，村委会选举与居委会选举的差异还不太引人注意的话，那么在城镇化高速发展、城乡一体化大力推进的情况下，城乡基层群众自治制度的不同则特别惹人注目并开始产生问题。
城镇化带来的一个方面的问题是，大量“农转非”的人员、大批“村改居”的地域究竟应当适用什么样的法律规范为好。近些年，全国村委会的数目在逐年减少，由2003年的66.3万个逐年减少为2004年的64.4万个、2005年的62.9万个、2006年的62.4万个、2007年的61.3万个、2008年的60.4万个、2009年的60万个、2010年的59.5万个、2011年的59万个、2012年的58.8万个；全国居委会的数目则在逐年增加，由2003年的77.4万个逐年增加为2004年的77.9万个、2005年的79.9万个、2006年的80.7万个、2007年的82万个、2008年的83.4万个、2009年的84.7万个、2010年的87.1万个、2011年的89.5万个、2012年的91.2万个。村委会数目的减少、居委会数目的增加，有许多是村庄合并或社区分设的结果，也有相当部分是原来的村委会改为居委会即“村改居”引起的。对于那些“村改居”的“城中村”、“城郊村”和村民改为居民的人员来说，继续适用村委会组织法已经不恰当了，因为他们已经不是村委会或村民了，而必须从新学习适用与村委会组织法有很大不同的居委会组织法。在这个过程中，对法律的不适应性倒在其次，虽不必然但很有可能造成基层民主的倒退。因为无论是指导居民自治的政府机关及其工作人员，还是基层自治组织既有的领导成员，在没有外界强大压力的情况下，除了少数例外，大多很可能选择相对不那么费时、费事、费力的居民小组代表选举居委会的方式，也有可能选择较为简便易行的户代表选举居委会的方式，而不太可能选择不太好控制和掌握的居民直接选举居委会的方式。②
城镇化带来的另一个方面的问题是，如何真正能够从制度上保障和实现广大农民工选举基层群众性自治组织的民主权利，尊重和满足广大农民工参与所居住的社区居委会选举的民主愿望。农民工现已成为我国极其重要的社会群体，人数已占我国城市劳动力的1/3以上，且近年来全国农民工的总量和外出农民工的人数仍在不断地增加，2010年、2011年、2012年分别为2.4亿人、2.5亿人、2.6亿人和1.5亿人、1.58亿人、1.6亿人。农民工，特别是在本乡镇地域以外从业6个月及以上的外出农民工，背井离乡来到城市打工，总体来说，处于城市的最底层，工作艰辛，生活艰难，在住房、社保、就医、子女上学、建立城市和社区认同以及社会关系网络等方面遇到一系列的障碍，有着特殊的利益和要求，需要通过一定的途径予以表达和获得资助。尽管农民工在城镇或城市遇到许多困难，但比较农村更为低下的生活水平，他们定居城镇和融入城市的意愿仍然十分强烈。调查表明，希望在各类城镇定居的农民工高达90%以上，愿意在所居住的社区参加居委会选举的农民工达到了60%以上。从另一方面来讲，城市基层干部和社区居民对外来农民工参与社区居委会的换届选举并不持十分反对的态度，反倒是非常欢迎。有部分地区的调查表明，赞同外来农民工参与社区居委会换届选举的城市基层干部和社区居民，均达到了90%以上。
2011年国家民政部出台了《关于促进农民工融入城市社区的意见》，从政策上对鼓励和保障农民工参与所居住社区居委会的选举作了专门规定：“进一步完善社区民主选举制度，探索农民工参与社区选举的新途径，在本社区有合法固定住所、居住满一年以上、符合《中华人民共和国城市居民委员会组织法》选民资格条件的农民工，由本人提出申请，经社区选举委员会同意，可以参加本社区居民委员会的选举。鼓励符合条件的农民工经过民主程序担任居民委员会成员、居民小组长、居民委员会下属委员会成员、楼栋长和居民代表。”这个规定好不好？当然好，但能否真正起到鼓励和保障农民工参与所居住社区居委会选举的作用，疑问则比较大。
在现有的居委会组织法规定的居委会选举方式中，如果是采取居民小组代表选举的形式，除非有相当数量的农民工居住在一起，单独组成了居民小组，否则农民工是很难成为居民小组代表参加居委会选举的。如果是采取户代表选举的形式，首先，在2012年1.6亿的外出农民工中，只有20%即0.33亿是举家外出的农民工，80%的农民工是不可能作为户代表参加居委会选举的；其次，外出农民工在居住形态上，以雇主或单位提供住宿为主。2012年，以受雇形式从业的农民工，在单位宿舍中居住的占32.3%，在工地或工棚居住的占10.4%，在生产经营场所居住的占6.1%，与他人合租住房的占19.7%。只有13.5%的外出农民工独立租赁住房，0.6%的外出农民工在务工地自购房。满打满算，以受雇形式从业的农民工最多只有20%的人有可能作为户代表参加居委会的选举。也就是说，不改变居委会组织法现有的法律条款，鼓励和保障农民工参与所居住社区居委会选举的政策规定很可能得不到落实。
修改居委会组织法是推动基层民主发展的当务之急
修改居委会组织法的工作早在2004年就曾经启动。2004年11月，根据全国人大“十五”立法规划，民政部即已拟定和公布了《城市居民委员会组织法(修订稿)》，并在当年12月组织召开了该修订稿的听证会。2011年，修改居委会组织法的工作再次启动。2011年6月，民政部召开新闻发布会，通报了《城市居民委员会组织法》有关修订情况。我们不无遗憾地看到，无论是在2004年的《城市居民委员会组织法(修订稿)》中，还是在2011年的《城市居民委员会组织法》修改情况说明中，民政部都没有表明打算改变居委会选举中的间接选举方式。
有一种意见认为，农村村委会与村民的利益联系十分紧密，因此一定要采取直接选举的方式；城市居委会与居民的利益联系不是十分紧密，所以既可以采取直接选举的方式，也可以采取间接选举的方式。按照这种意见，如果一定要以利益联系的紧密作为直接选举的根据，那么由于国家的法律和政策与人民的利益有十分紧密的关系，因此全国人大代表就应当由选民直接选举产生了；相对而言，我国的选民与县乡人大及其代表的利益联系实际并不是十分紧密，因此也就可以不采取直接选举的方式了。这行不行呢？不行。就我国整个国家权力机关和基层自治组织选举的制度设计而言，有一个空间距离由近至远的原则，离得最近或较近的采取直接选举的方式，离得较远的采取间接选举的方式。所以，法律规定县乡人大代表和村委会采取直接选举的方式，县级(不包括县级)以上的人大代表采取间接选举的方式。这与利益联系的紧密有一定的关系，但并没有直接对应的关系。
另有一种观点主张，在社区居委会的选举中，继续采用居民(居民小组)代表选举、户代表选举、选民直接选举三种方式(不改变现有的选举制度)，并将选举方式的选择权交给社区(而不是由“上级组织”硬性规定社区自治组织的选举方式)，应是促进基层民主的理智选择，并应成为未来社区居委会选举的一个重要要求。[1]说得多好啊！不是社区自治吗？由社区自己决定好了。问题在于这里所说的“社区”指的是什么，是社区的全体居民吗？显然不是。社区居民如果能够聚在一块开会，讨论决定究竟应当采取什么方式选举居委会，倒不如由他们直接选举居委会来得更加便捷和高效。是指社区居民代表会议吗？社区居民代表会议应当没有权力，做出让社区居民放弃直接行使自己选举居委会民主权利的决定。是指社区居委会吗？由社区居委会来做出决定，在大多数情况下，结果不用想就可以料到。
其实，现行居委会组织法关于居委会选举两种间接选举方式的规定，于规定之初就很不合理且有违宪之嫌。社区居民既然可以参加居民小组会议，选举代表二至三人参加居委会选举，为什么又不能直接参加居委会选举。社区居民要选户代表参加居委会选举，怎么选户代表是个问题，家庭成员彼此之间对于选举谁为居委会成员意见相左怎么办又是一个问题。宪法规定居民委员会的主任、副主任和委员由居民选举③，虽没有“直接”的字眼，但确有“直接”的意思。对照宪法关于人大代表选举的规定，可以类比地领会到这一点。宪法没有笼统地说人大代表由选民选举，而是分别说“全国人民代表大会由省、自治区、直辖市、特别行政区和军队选出的代表组成”。“省、直辖市、设区的市的人民代表大会代表由下一级的人民代表大会选举；县、不设区的市、市辖区、乡、民族乡、镇的人民代表大会代表由选民直接选举。”这样规定就是为了区分直接选举和间接选举，由选民选举的是直接选举，否则就是间接选举。同理，宪法关于居委会由居民选举的规定，即指直接选举；如规定由居民代表选举，才是指间接选举。
在此意义上，居委会组织法的问题并不是一个新问题，而是一个老问题。只不过城镇化的发展使这个问题更加凸显了出来。过去中国革命曾经走过农村包围城市的道路，今天在城镇化的背景下，中国基层民主的发展也有可能要走农村包围城市的道路。而如欲取得成功，其中关键的一步就是要“拆开制度的城墙”，修改居委会组织法的有关规定，使之向村委会组织法靠拢。
①根据崔乃夫1989年8月29日在第七届全国人大常委会第九次会议上《关于〈中华人民共和国城市居民委员会组织法(草案)〉的说明》，在国务院向全国人大常委会提交居民组织法草案时，草案曾经只有“居民委员会主任、副主任和委员，由本居住地区全体有选举权的居民或者由每户派代表选举产生”的规定，没有“根据居民意见，也可以由每个居民小组选举代表二至三人选举产生”的规定。
②吉林省曾在一份文件中专门规定：村改居型社区原则上全部采取直选方式。这向我们透露，如果没有这份文件的规定，许多村改居社区很可能不采取直选方式；有了这份文件的规定，有的村改居社区仍然可以不采取直选方式。
③蔡定剑在解释宪法中“居民委员会、村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举”这一条款时写道：“群众性自治组织由民主选举产生是民主自治的前提和基础。根据‘两委’组织法的规定，居民委员会、村民委员会的主任、副主任和委员完全由村民或居民直接选举产生，任何组织和个人不得指定、委派或者撤换村民或者居民委员会成员。”(见蔡定剑：《中国宪法精释》，第424页)在这里，蔡定剑虽然对居委会组织法规定的引用不是十分精准，但对宪法立法意旨的解读却是完全正确，即根据宪法的规定，居委会应当由居民直接选举产生。