“十二五”时期中国财税若干问题研究——“十二五”时期的财政收支规模，本文主要内容关键词为：二五论文,时期论文,财政收支论文,财税论文,中国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
●按全口径计算的中国政府财政收入占GDP比重，自1998年的20.4％不断上升，到2009年达到32.2％，总额近10万亿元。
●1998年以来，中国税收收入占政府收入的比重一直未超过58％，预算外和政府性基金比重一直呈下降状态，社保缴费收入比重呈缓慢上升状态，土地出让金总体呈上升趋势，但波动较大。按全口径核算，中央收入的比重在35％～38％之间波动。
●无论以何种口径，中国当前的财政收入规模均比OECD组织中高税负成员国为低。如仅以税收收入比较，中国近期税负已与美国、日本、德国、韩国等国家接近；如包含社保税，则中国近期税负接近部分发达国家20世纪70～80年代的水平。
●中国非税收入占GDP的比重，明显高于各个发达国家，但社会保障缴费收入比重相对较低。当前中国的全口径财政收入规模已与OECD组织中的低税负国家接近，主要问题是政府收入形式的多样化、复杂化。
●综合判断，“十二五”时期中国税收增长率约在10％～15％之间，且波动性有所下降。社保缴费比重应会进一步上升，预算外资金和政府性基金比重将有所下降。一般预算收入占GDP的比重将会稳步上升；而全口径财政收入占GDP的比重将受土地出让金变化趋势的影响，大约会在31％～35％之间波动。
●“十二五”时期财政收支规模应维持平衡。全部政府财政支出中，社会性支出（尤其是养老和医疗）的比重应有较大幅度的上升。为实现这一目标，应当同时考虑压缩经济建设支出与行政管理费用支出的比重。
财政收支规模决定了财政政策作用的空间，是分析财政相关问题的基础。中国财政收支规模在近年来已经成为社会关注的焦点问题。一些学者和媒体纷纷发表意见，认为中国的宏观税负，或者说财政收支规模偏高，应当采取改革措施以降低宏观税负。然而，当前中国的财政收支规模究竟是多少？由于中国特殊的财政统计制度和财政数据披露状况，这一基础性问题却没有明确的答案。一些机构和学者（林赟等，2009；陈志武，2008；国家税务总局计划统计司，2007；吕冰洋，2008）虽然作出努力，对中国的财政收支规模进行了估算，但各种估算的定义、方法、数据来源不一，其估算的结果并不统一，结论的严谨程度也存在疑问。中国财政收支规模的合适水平应当是多少？从面向“十二五”经济社会发展的全局这一角度分析，这一问题则更迫切需要回答。
本文主要基于国际可比的视角，对中国1998年以来的财政收支规模进行了核算。以此为基础，通过国际比较客观评价中国财政收支规模的现状，提出未来财政收支规模是否应缩小或扩张的基本观点。考虑到政府收入与支出规模的差异仅在于赤字，而中国最近一些年的财政赤字或者盈余规模均较小，本文前两部分仅考察财政收入规模。在此之后，基于“十二五”时期中国经济社会发展的目标以及当前财政收支规模的现状，提出“十二五”时期中国财政收支规模的合理水平，并基于现有财政收支结构对其进行展望性分析。
一、1998年以来中国财政收入规模的演变
（一）财政收入规模。
了解中国财政收支规模的现状，存在一个突出困难，即中国的财政统计口径并未遵循IMF制定的国际标准。长期以来，由于中国政府的财政行为较为复杂，财政统计口径以及公布的数据都与国际标准相差甚远，较为详细的数据往往仅限于一般预算收支。2007年开始修订实施的《政府收支分类科目》开始按照IMF（2001）的标准对政府收支的范围以及分类进行了界定，但公布的财政统计资料依然主要限于一般预算收支，而没有公布全口径的财政收支及其细节。
本文的主要目的是结合多方面的统计资料，对中国的财政收支进行全口径的考察。结合中国的政府收支分类标准以及IMF（2001）的《政府财政统计手册》，本文将中国政府的财政收支界定为五大类：一般预算收支、政府性基金收支、预算外收支、土地有偿使用收入收支、社保基金收支。① 也就是说，来自于这些方面的收入均是全口径的政府财政收入，而传统上的一般预算收入本文将其称之为窄口径的财政收入。社会上普遍关注的国有企业利润，按照IMF（2001）的界定，是公共部门而非一般政府部门的资金来源。为此，未分红到政府账户的国有企业利润本文也未将其视为财政收入。当然，中国逐年高企的国有企业利润，有很大一块是资源租金，这部分从原理上来说应当归为财政收入，但由于资源税制的不合理在中国目前未纳入财政收入之中。总体上看，本文所核算的全口径财政收入已经基本符合IMF（2001）所界定的标准。
表1给出了1998～2008年中国一般预算收入、政府性基金净收入、预算外收入（在中国的财政统计中，预算外收支有其特定的含义）、土地有偿使用收入、社保缴费收入五大财政收入来源的数据，并加总计算出全口径财政收入。需要注意的是，从全口径核算的角度看，各种资料公布出的各类财政资金来源有重复核算部分。例如，社保基金的收入中包含了来自于一般预算收入的补贴；土地有偿使用收入按现有规定应全额纳入政府性基金预算管理，在2007年之前也有相当部分在政府性基金之中。本文将这些重复计算部分都进行了相应的细致处理，如政府性基金净收入中不包括土地有偿使用收入以及部分社保基金，此处不再详述。公布的各类财政资金，也有遗漏的部分，如企业亏损补贴，中国长期将其作为收入的扣减项。而按照IMF，这部分收入应当视为政府收入并支出项。
最终结果显示，中国全口径财政收入已从1998年的17254亿元，上升到2008年的96965亿元，其占当年GDP的比重，也从1998年的20.4％上升到2008年的30.9％，上升了10个百分点。从表1中数据看，全口径财政收入占GDP的比重在2000～2003年，以及2005～2007年之间上涨幅度较大，2007年达到顶峰为31.5％，2008年实际上有所下滑。这种变化主要受土地有偿使用收入波动的影响。
（二）财政收入来源比重。
根据表1的详细核算数据，计算全口径财政收入中各种收入来源的比重也反映了很多重要的信息。表2显示，1998～2008年之间，土地有偿使用收入占全口径财政收入的比重上升最快，大约上涨10个百分点。但土地有偿使用收入的比重波动也较大，2003年、2004年达到14％，2005年、2006年有所下跌，2007年达到高峰15％，但2008年又跌回到11％。社保缴费收入以及一般预算收入的比重大约上涨了4个百分点，且变化相对较为平稳。而预算外和政府性基金收入的比重则有相对稳定的、较大幅度的下降，1998～2008年间下降了16个百分点。如果将全口径财政收入分为税收收入和非税收入两类，则可看到税收收入的比重在11年间相对稳定，大约在55％左右。如果将全口径财政收入分为中央和地方收入，也可看到中央收入的比重在这11年间相对稳定在37％左右。如果单核算一般预算收入中中央收入的比重，则其呈一定的上涨趋势，从1998年的48％上涨到2008年的53％。这些数据表明，与中国税收收入高速增长相同步，其他财政收入来源也在高速增长，其中较为突出的是土地有偿使用收入和社保缴费收入，共同导致中国全口径财政收入占GDP比重不断攀高。在中央和地方的财力分成方面，中央和地方的财政收入都有较快增长，但中央主要靠税收收入的增长，而地方则主要靠以土地收入为主体的非税收入的增长，两者的共同作用导致中央和地方收入的相对比重较为稳定。
二、中国当前宏观税负水平的国际比较及合理性评估
中国宏观税负的合理性一直是财政理论界和政策部门高度关注的重点和难点问题。宏观税负的研究需要解决两个基本问题：
宏观税负的“口径”。选择具有可比性的宏观税负口径是进行国际比较的基础。由于当前中国政府收入形式的复杂性，宏观税负的口径至少有四个，即税收收入占GDP的比重（最小口径）、税收收入加社会保障缴费收入占GDP的比重（小口径）、财政收入（一般预算收入）加社会保障缴费收入占GDP的比重（中口径）、全口径财政收入占GDP的比重（大口径）。如前所述，全口径财政收入包括一般预算收入、政府性基金收入、土地有偿使用收入、社会保障缴费收入和预算外收入。②
对宏观税负水平合理性的评价标准。我们认为，脱离对特定国家在特定历史时期政府职能及其支出责任的讨论是难以进行政府收入规模合理性评价的。因此，宏观税负的国际比较只能给我们提供一个对政府收支规模比较直观的认识，要对中国当前宏观税负水平及“十二五”时期财政收支规模的合理性进行评估，需要进一步的深入研究。
（一）税收收入占GDP比重的国际比较。
不含社会保障收入的税收收入占GDP的比重是最小口径的宏观税负，运用这一口径进行国际比较的意义在于：社会保障税（缴费）收入通常是专款专用的，并不能用于满足政府其他的公共支出需求，不同国家政府的社会保障职能及其收支规模具有很大差异。因此，不含社会保障收入的税收收入占GDP比重的变化能够较好的说明政府收支规模演变的基本趋势。
表3是根据OECD口径统计的21个发达国家不含社会保障税的宏观税负演变情况，③ 全部21个国家2007年非加权平均的宏观税负水平为26.9％，比1965年上升了6个百分点。其中欧洲国家上升了7个百分点，非欧洲国家仅上升了2.3个百分点。从国别来看，2007年日本的宏观税负水平最低，仅有18％；④ 低于25％的国家有7个，分别是美国（21.7％）、韩国（21％）、德国（22.9％）、希腊（20.4％）、荷兰（24％）、葡萄牙（24.7％）、瑞士（22.2％）；高于30％的国家有6个，分别是比利时（30.3％）、芬兰（31.1％）、冰岛（37.7％）、意大利（30.4％）、挪威（34.6％）、瑞典（35.7％）。因此，尽管经济发展水平接近，但不同发达国家之间宏观税负水平差异很大。与1965年相比较，21国中大多数国家宏观税负水平有不同程度上升，但德国、美国保持了稳定，没有大的变化。
表4是1994年以来中国税收收入占GDP的比重变化情况，1997年后该比重保持了稳步上升，由1996年的最低点9.71％上升至2009年的17.75％，2008年达到17.27％。这一比重与日本2007年的水平相当，与美国、韩国、希腊、德国、瑞士接近。尽管在GDP总量方面，中国与日本、德国相近；但2008年中国的人均GDP仅3000多美元，与这些国家的差距在10倍以上。
（二）税收收入（含社会保障税）占GDP比重的国际比较。
从表5中可以看出，2007年所有21个发达国家社会保障税占GDP比重的非加权平均值由1965年的5.4％上升至10.1％；其中欧洲国家由5.9％上升至10.9％，非欧洲国家由2.9％上升至6.8％，欧洲国家该比重显著高于非欧洲国家。
从国别来看，1965年，21个国家中社会保障税占GDP的比重超过10％的只有两个国家，法国（11.7％）、荷兰（10.1％）；有12个国家该比重低于5％，即加拿大（1.4％）、美国（3.3％）、日本（4％）、芬兰（2.1％）、冰岛（2.1％）、爱尔兰（1.6％）、挪威（3.5％）、葡萄牙（3.5％）、西班牙（4.2％）、瑞典（4.1％）、瑞士（2.6％）、英国（4.7％）。到2007年，21国中该比重超过10％的国家有13个，其中法国最高，为16.1％，其次是奥地利（14.3％）、比利时（13.6％）、荷兰（13.5％）、法国（13.3％）、意大利（13.1％）等国家；21国中该比重最低的是冰岛，仅有3.2％，其次是爱尔兰（4.7％）、加拿大（4.8％）、韩国（5.5％）；美国、英国均为6.6％、瑞士为6.7％。
2007年，21个国家包括社会保障税在内的税收收入占GDP的比重非加权平均值为37％，比1965年增加了10.7个百分点。其中欧洲国家由26.9％上升至38.9％，增加了12个百分点；非欧洲国家由22.9％上升至29.1％，增加了6.2个百分点。
根据中国各年《人力资源与社会保障事业发展公报》的有关数据，剔除财政补贴后，2007年五项社会保险基金收入为9537.30亿元，占GDP的比重约为3.6％。包括社会保障缴费收入在内的宏观税负水平为20.8％。2008年，养老保险征缴收入为8016亿元，其他四项社会保险（医疗、失业、工商、生育）收入合计为4243亿元，合计为12259亿元，⑤ 占GDP的比重为3.9％，包括社会保障缴费收入在内宏观税负水平保持在21.2％的水平。与发达国家相比，社会保障收入占GDP的比重偏低是中国宏观税负水平较低的主要原因。
但是，考虑到经济发展阶段的差异，从历史的角度看，中国目前21.2％的宏观税负水平与1970年的瑞士（19.3％）、1975年的日本（20.8％）、1980年的希腊（21.6％）、葡萄牙（22.9％）、西班牙（22.6％）、2000年的韩国（22.6％）的水平接近。如果不考虑一个国家特定发展时期的具体国情，我们难以对宏观税负水平高低作出判断。⑥
（三）非税收入占GDP比重的国际比较。
按照OECD的统计口径，社保税（或社会保障缴费）不是非税收入的组成部分。表6是26个国家非税收入、税收收入及其合计值占GDP的比重。从非税收入占GDP的比重来看，26个国家非加权平均值为5.39％。其中挪威的比重最高，为14.74％；比重较高的国家还有：芬兰（9.65％）、瑞士（8.14％，2005年数据）、瑞典（7.29％，2005年数据）、美国（7.07％，2000年数据）、冰岛（7.12％）；比重低于3％的国家有：捷克（2.46％）、比利时（2.79％，2005年数据）、爱尔兰（2.47％）、西班牙（2.38％）。该比重最高的挪威是最低的西班牙的6.19倍。
中国非税收入比较复杂，涵盖了一般预算中的非税收入、政府性基金、土地出让收入、社会保障基金收入、预算外收入等多项内容。2008年一般预算中非税收入为7097亿元，占GDP的比重上升为2.3％。⑦ 不包括土地出让收入的政府性基金收入，2008年为5261.35亿元，占GDP的比重为1.7％。⑧ 纳入财政专户管理的预算外资金，2007年为6820.32亿元，占GDP的比重为2.6％，假设2008年预算外资金增长10％，则其占GDP的比重为2.4％。
2008年国有土地使用权出让收入为10375.28亿元，2009年为13964.76亿元，分别占GDP的3.3％和4.2％。以2008年数据核算，加上土地出让收入后的非税收入比重上升为9.7％。但是，土地出让收入中包含了征地、拆迁补偿以及补助征地农民支出，并不能完全认定是政府的净收入。该项支出2008年为3778.15亿元，扣除该项支出后2008年土地出让净收入为6597.13亿元，占GDP的比重为2.1％。加上国有土地出让净收入后的非税收入比重为8.5％。无论是否扣除土地出让金中的征地费用，当前中国非税收入占GDP的比重明显高于发达国家的平均水平。
（四）对中国宏观税负合理性的评估。
综上所述，2008年中国税收收入占GDP的比重为17.3％；社会保障缴费收入占GDP的比重为3.9％；一般预算中非税收入、政府性基金、预算外收入占GDP的比重约为6.4％；土地毛收入占GDP的比重为3.3％，上述各项合计政府收入占GDP的比重为30.9％。如果以土地净收入占GDP的比重2.1％计算，则政府收入占GDP的比重为29.7％。这一比重与2007年韩国的政府收入占GDP的比重30.80％基本相当。但是韩国2007年人均GNI为19730美元，考虑到人均国民收入水平，从国际比较的角度，中国目前30％左右的总体宏观税负水平并不低。
当前中国宏观税负的主要问题是政府收入形式的多样化、复杂化，与发达国家相比，社会保障缴费收入占GDP的比重相对较低，而各项非税收入的比重偏高。“十二五”时期，考虑收入分配、老龄化、城镇化及节能减排等经济结构调整的要求，我们认为在保持当前总体宏观税负水平稳定的同时，应着重调整政府收入结构，规范各种非税收入形式，通过费改税等措施相应增加税收收入、社会保障收入占GDP的比重，相应降低其他非税收入的比重。
三、“十二五”时期的财政收支规模展望
“十二五”时期经济增长模式的转型以及社会事业的发展，需要加快财政改革，充分发挥财政政策的作用。财政改革和财政政策的落实，最终要体现在财政资金的配置上。为此，需要对“十二五”时期财政收支的增长前景作前瞻性的分析。鉴于中国政府收入形式的多样性，本文将主要对财政收入中的主体，税收收入的增长作前景分析。其他类财政收入的增长受影响因素较多，不确定性较大，本文将略作展望。在平衡预算的原则之下，财政支出的规模和财政收入基本上是一致的，差别将主要在财政赤字上。为此，本文对财政支出的展望将主要限于财政赤字的走向，兼对若干重点支出项目的需求做简单的分析。
毫无疑问，税收收入的增长，与经济增长以及税制的调整密切相关。本文的展望，首先建立在税制稳定的前提下。经济增长的前景，则主要借助其他机构的预测。因此，预判“十二五”时期税收收入的增长，重要的是判断税收增长与经济增长之间的关系。这个方面，中国在“十五”时期以来长期存在税收增长速度远超GDP增长速度的现象，引起了社会的广泛关注（高培勇，2006）。这种趋势是否还将继续下去？这是判断“十二五”时期税收收入增长前景的一个关键。以下将主要借助日韩两国的历史经验对此进行分析。
（一）经济增长形势对税收收入的影响：日韩的历史经验。⑨
判断中国税收增长与GDP增长之间关系的未来走势，需要借助其他国家的经验。考虑到中国税收超速增长的背景是经济高速增长，税收增长与GDP增长之间的关系必然是受到这一现实背景的影响，因此国际经验的选择对象应当是曾创造增长奇迹的国家。鉴于各国和地区的统计制度差异，并且年代久远的统计数据尤其是税收统计数据较难获得，为此本文仅选择日本和韩国进行比较分析。同时，由于各国一般公布的GDP增长数据是实际值，而税收收入数据却是名义值，导致不能直接比较。本文对此的处理方式是，将两者都按照当年价格核算并且统计口径调整一致，因此计算得到的GDP和税收收入的增长率都是名义值。
日本创造增长奇迹的1955～1983年，可以分成高速增长阶段（1955～1970年）和低速增长阶段（1971～1983年）。在高速增长阶段出现了“神武繁荣”、“岩户繁荣”和“奥林匹克繁荣”等三次繁荣，虽然中间出现了3次短暂经济滑坡，但此阶段GDP名义增速年均15.6％，并且在1966～1970年出现了连续5年的平稳增长期，年均增速17.4％。在低速增长阶段，尽管经济增速基本处于下降趋势，⑩ 并且第一次石油危机导致1975年短暂经济衰退，但年均增速仍达到11％。
日本在经济高速增长阶段，平均来看明显存在税收持续高速增长且增速超过GDP的现象。1966～1970年平稳增长期，日本税收增速年平均值高达20.7％，比同期GDP名义增长率高出3％。在经济低速增长阶段，也存在较长时间的税收增长略高于GDP名义增速的现象。从1976年到1983年，连续8年税收高于GDP名义增速，年平均值为11.6％，高出后者3.2％，并且在1978年超出10.3％。
从波动性来看，日本典型地体现出GDP名义增速向上时，税收收入增速上升更快，GDP名义增速向下时，税收收入增速下降更多的现象，即税收增速相对于GDP增速存在超调现象。尤其是GDP增速大幅下滑的1958年、1965年、1975年，税收收入的增速下滑更为严重。从图1中也可以看到，随着日本GDP增速的趋缓，税收增速越来越接近于GDP增速，即波动性变小。
图1 日本GDP与税收收入名义增长率关系图（1956～1983年）
资料来源：Historical Statistics of Japan:http://www.stat.go.jp/english/data/chouki/.
韩国从1962年开始实施第一个经济发展五年计划，在不到20年的时间里创造了“汉江奇迹”。韩国在经历第一个和第二个经济发展五年计划的飞速增长之后，经济从1974年超过40％的GDP名义增速开始慢慢降温，尽管其后有些年份的增速出现反弹，但是总体趋势是下降的，直到1985年11.9％的名义增速最低点，在1986年之后进入基本平稳的增长阶段。韩国在创造经济增长奇迹过程中，多数年份都出现类似于中国的税收增速超过GDP增速的现象。1974～1983年，税收收入年均增长33.8％，比GDP名义增速平均高5.3％。在波动性方面，图2可见韩国的税收增长的波动要高于GDP名义增速的波动，但自20世纪90年代开始，税收增长率与GDP增长率开始非常接近。
图2 韩国GDP与税收收入名义增长率关系图（1973～1996年）
资料来源：税收来自OECD:SourceOECD; GDP来自Worlld Bank,The World Development Indicators.
从日本、韩国高速增长时期名义GDP增长率与税收收入增长率之间的关系来看，两者基本上是同周期的，但税收增长率的波动性要略高于名义GDP的增长率；在高速增长的后期，税收收入增长率越来越接近名义GDP的增长率。这些基于历史数据分析得出的基本结论，对于判断中国“十二五”时期税收增速相对于名义GDP增速之间的关系，是非常有益的启示。
（二）“十二五”时期中国税收收入增长形势的基本判断。
由于1994年中国进行了重大税制改革，因此分析“十二五”时期税收收入增长形势，应当基于1994年之后的历史数据，在此之前的历史数据本文不再采用。自21世纪以来，中国税收增速一直存在高于GDP增速的现象，成为社会关注的热点问题。1997～2002年是中国经济近乎平稳增长阶段，尽管亚洲金融危机导致中国经济在1999年出现低至6.2％的名义增速，但年均GDP名义增长率仍达到9.2％。中国经济新一轮快速增长始于2003年，当年名义速度为12.9％，这一轮高速增长一直延续到2008年年中。
从变动趋势上看，中国税收增速的变动与GDP名义增速的变动基本保持一致。由于税制改革自1994年开始启动，在1994～1996年间税收增速实际上低于GDP的名义增速。值得注意的是，1997年中国开始遭遇亚洲金融危机，但此后一直到2002年税收增速都高于GDP名义增速。这段时间内，税收增速年均达到16.9％，高出GDP年均增速约7.7％，并且两者之差在2001年高达11.1％。这背后的原因有两点：一是随着新税制的不断完善，征管的力度越来越大；二是在亚洲金融危机期间，中国政府提出了增加税收的目标。自2003年开始，新一轮高速增长期间税收增速同样远高于GDP名义增速。但延续到2008年、2009年，税收增速与GDP增速的差异越来越小。
自1996年开始，中国税收增速远高于GDP增速的现象引起了社会的广泛关注。官方最初给予的解释是经济增长、政策调整和加强监管“三因素论”，并对三因素进行了相应的分解，即经济增长因素占50％，政策调整和加强监管各占25％（金人庆，2002）。后来又提出物价上涨、统计口径、结构差异、累进税率、外贸进出口对GDP和税收增长的影响差异等因素，成为“多因素论”（高培勇，2006）。显然，这些解释都具有很强的解释力，但并没有指出中国特殊因素所在。高培勇（2006）在区分法定税负与实征税负的基础上指出，理解中国税收目前的高速增长应当追溯到1994年税制改革的背景。在当时，宏观经济过热、税收征收率偏低是现实的国情，而增加政府财政收入是改革的重要目标。这三个因素的结合就迫使在税制设计时必须预留出很大的“征管空间”，也就是说需事先建构一个法定税负很高的税制架子。由此随着税收征管水平的上升，使得中国税收走上持续高速增长的轨道。这一解释的一个推论是，未来随着征管空间越来越小，税收增速与GDP的名义增速之间的差距将越来越小。这一趋势从图3也可以看出。
图3 中国名义GDP与税收收入增长率之间关系（1994～2008年）
资料来源：《中国统计年鉴（2009）》。2009年数据来自于统计局和税务总局的报告。
基于日韩历史经验，随着高速增长逐步放缓，税收增长率与GDP名义增长率的差异将会逐步缩小，越来越接近。中国的历史数据时间较短，难以判断出这一趋势。但基于对中国税收高速增长背后原因的分析，也可以推断出，随着“征管空间”越来越小，未来中国税收增速继续远高于GDP名义增速的现象也不会持续下去。基于这两点，总体上判断，“十二五”时期中国税收收入的增长还会保持略高于GDP的增长速度，但难以维持以往的超高速增长势头。其主要原因是“征管空间”改善余地不大，而经济增长速度也可能不会像以往那样高速度。按照相关机构对“十二五”时期经济增速的展望，这一期间中国的不变价GDP增速将在8％～9％之间，名义增速将在10％左右。基于这一经济增长速度的预测，我们判断“十二五”时期税收收入的整体增速将在10％～15％之间，个别年份之间的增速有所波动，但波动性相对于历史情况将有所减缓。
（三）其他影响财政收入的因素。
如果以政府收入来衡量，按照前文提供的历史数据，税收收入只占其中的55％左右。其余的还包括社保缴费、土地出让金、其他类政府性基金、预算外资金、纳入一般预算管理的非税收入。由于这一部分财政性资金的影响因素较多，判断其在“十二五”时期的增长趋势相对复杂。
依据上文提供的1998～2008年历史数据，由于中国不断加大将以往的预算外资金纳入一般预算管理，纳入一般预算管理的非税收入占一般预算收入的比重不断加大，从1998年的不到9％上升到2008年的接近12％。在2009年，出于确保财政收入增长的需要，中国纳入一般预算管理的非税收入增速非常快，使得其比重进一步提升。在“十二五”时期，由于税收收入增长形势的稳定，2009年的特殊因素不复存在，预计现有纳入一般预算管理的非税收入增长不会如此迅速。然而，随着中国财政管理以及预算改革的逐步深化，可以预期将有更多的预算外资金和政府性基金（不包含土地出让金）会纳入一般预算管理，因此可以预计：“十二五”时期纳入一般预算管理的非税收入比重将会有较大幅度的提高。纳入一般预算管理的非税收入比重上升，加上税收收入比重的缓慢上升，将会使得一般预算财政收入占GDP的比重在“十二五”时期逐步上升，预计将会接近25％左右。
与一般预算财政收入占GDP比重上升相对应，预算外资金以及政府性基金（不包括土地出让金）的比重将会进一步下降。在1998～2008年期间，预算外资金以及政府性基金占政府收入的比重已经有大幅下降，从1998年的29％下降到2008年的13％，其主要原因是越来越多的资金被纳入一般预算管理。预计在“十二五”期间，随着改革的深化，这部分财政资金占政府收入的比重将会有较大回落，逐步接近5％。
土地出让金的增长趋势在过去几年受到全社会的高度关注，从历史数据来看波动较大。其背后的原因是土地出让金的高低受土地出让市场的影响，而后者又受到经济形势、宏观经济调控政策、房地产市场形势等多方面因素的影响。这些因素都复杂多变，难以提前预判。2009年，最新公布的全国土地出让金收入为1.59万亿元，远超2007年和2008年。近期的中央经济工作会议已经提出将城镇化作为未来扩大内需的重要战略，这将进一步提高土地出让金收入。总体上看，如果“十二五”时期房地产市场进一步升温，而政府的调控政策不能进一步落实的话，则土地出让金的收入将会进一步上升，其占政府收入的比重将有可能接近20％。反之，如果房地产市场形势恶化，或者相关调控政策发挥实际作用，则土地出让收入占政府收入的比重将有可能在2009年的基础上回落，接近于2008年的11％。
在“十二五”时期大力发展社会保障事业，已经成为社会各界的共识。由于中国的主要社会保障项目都采取了社保缴费的形势，由此可以预计：随着社保缴费覆盖人群越来越广，社保缴费占政府收入的比重将会稳步上升。在1998～2008年间，社保缴费占政府收入的比重稳步从9％上升到13％。“十二五”时期这一增长趋势有望继续维持，初步预计到“十二五”期末，社保缴费占政府收入的比重有望达到15％。
综合以上分析，可以预判在“十二五”时期：主要由于部分预算外资金和政府性基金纳入预算管理，加上一般税收收入的缓慢增长，一般预算收入占GDP的比重将会稳步上升，有望达到25％。至于全口径财政收入占GDP的比重，其变化趋势将会受土地出让金变化趋势的较大影响。如果土地市场继续升温或者维持现有趋势，加上社保缴费的稳步增长，则全口径财政收入占GDP比重有可能突破35％。如果土地出让金增长趋势出现回落，则全口径财政收入占GDP比重有可能维持在现有的31％左右。
（四）财政支出发展趋势分析。
1.财政支出总体规模。在平衡预算原则之下，财政支出的规模将与财政收入的规模基本适应。一般说来，在短期内财政收支必然会遵循“以收定支”或称“量入为出”的原则，支出规模与收入规模的差异在于财政赤字的大小。因此，判断“十二五”时期财政支出规模的增长趋势，主要是在判断收入增长趋势的基础上，判断赤字规模的大小。
在2009年，出于应对全球金融危机的需要，中国大幅度增加了当年财政赤字到9500亿元。2010年，经济已经出现企稳回暖迹象，但总体判断，经济刺激政策尚不能立刻退出。中央经济工作会议已确定2010年积极财政政策的力度不减，从目前已公布的数据来看，2010年财政赤字的规模略高于2009年，为10500亿元，以此保证经济刺激力度。积极财政政策对于中国克服国际金融危机的消极影响起到了积极的作用，但是应看到，积极财政政策的连续实施也使得财政风险逐步累积。从近期欧洲的经济形势来看，财政风险逐步积累所带来的危害非常巨大，应当高度关注。
在“十二五”时期，从各个角度考察，中国不应当进一步增加财政赤字的规模。首先，随着经济逐步复苏，中国已经没有必要继续扩大财政赤字规模。其次，连续大规模的财政赤字刺激经济也不可持续，且累积的财政风险副作用很大。由于前些年中国财政收入的高速增长，实施积极财政政策的空间较大。当前，中国赤字以及债务余额占GDP的比重尚不高。然而，中国的一些隐性的政府债务规模目前尚不清晰，比如在实施经济刺激计划期间，快速膨胀的地方政府融资平台。其规模和财政后果目前尚未被掌握。这些隐性债务在一定条件下，同样会转化为显性债务。为此，需要在尽可能的条件下，控制政府的显性赤字规模。近期召开的中央经济工作会议，也明确提出需要高度关注财政风险。基于这些分析，我们判断在“十二五”时期，为消化已有的财政赤字与政府债务，中国财政赤字的规模将会大幅度消减；财政支出的规模，将与财政收入规模总体适应。
在规模大体确定的情况下，“十二五”时期财政支出的结构可能会发生较大的变化。财政政策是国家经济战略的财务反映。从实施科学发展观以及加快经济结构转型的目标出发，财政支出结构必然要从侧重于经济建设，转向社会性支出。然而，社会性支出由于涉及每个人的切身利益，具有一定的刚性特点。如果社会性支出增幅较快，而其他类支出难以相应压缩的话，则会对财政支出总规模控制产生较大的压力。因此，关注“十二五”时期财政支出规模问题，也必须同时关注财政支出结构的调整。
2.社会支出。社会支出包括教育、医疗、养老、住房、就业等多种社会福利方面的支出。从上文的国际比较可以看出，中国与OECD组织发达国家相比，财政社会性支出占GDP的比重较低，目前在教育方面仅相当于其20世纪60年代的水平，在医疗和养老方面甚至还低于其当时的水平。这反映了当前中国社会保障事业的发展尚比较落后。在当前，大力发展社会保障及教育事业是“十二五”时期的战略任务，这已成为从中央到地方政府的共识。在这种背景下，财政性社会支出的增长必然要加快。然而，社会保障事业需要大发展已形成共识，但要发展到何种程度却有不确定性。从目前来看，医疗保障已经基本实现全覆盖，未来需要进一步提高保障程度；随着新型农民养老保险的大力推行，养老保险在“十二五”时期也将逐步实现全覆盖；义务教育已经基本实现全覆盖，但还需进一步加大投入力度，并提高教育质量。因此，从趋势上，社会支出的增长速度一定会高于财政总支出的增长速度，由此也会使得其在财政支出的比重中稳步上升。但是，由于这些主要的社会性项目的保障水平难以确定，其相应的财政支出水平也难以准确判断。
刘世锦（2010）在其分析“十二五”规划战略选择时，认为发展社会保障事业是“十二五”时期四大战略方向之一。他对“十二五”时期社会保障财政支出的合理目标进行了展望，认为应当达到人均GDP在3000～6000美元的发展中国家的同等水平，为此到2015年社保、医疗、就业等社会性支出占财政支出的比重要上升到28％，同时要保持教育的持续投入。这种思路是参照国际经验提出社会保障事业的发展目标，以此确定财政支出的相应比重。其存在的问题是没有考虑到中国财政统计与其他国家的差异。
本文参照刘世锦（2010）的思路，以前述全口径财政支出结构为基础，以发达国家的历史数据为参照系提出财政社会性支出的发展目标。中国目前的全口径财政支出中，教育、医疗、社会保障和就业等社会性支出占GDP的比重为10.57％，略低于发达国家1960年的水平。从中国发展全局和历史阶段来看，“十二五”时期，中国全口径财政社会性支出占GDP的比重，应当高于发达国家1960年的水平。发达国家在1980年这三类社会性支出占GDP的比重已达到20％，这一水平中国在短时期内难以达到。为此，可以设定中国“十二五”期末全口径社会性支出占GDP比重上升约3个百分点，达到13.5％。这一水平将使中国全口径社会性财政支出占GDP的比重，超过若干发达国家1960年的水平，但还略低于其1970年的水平。可以设想，到2030年时，中国社会保障事业的发展将达到发达国家1980年的水平，全口径社会性财政支出占GDP的比重也将超过20％。
按照前文分析，“十二五”时期中国全口径财政支出占GDP比重将可能达到35％。如果“十二五”期末，中国全口径社会性财政支出占GDP的比重达到13.5％，则社会性支出占全口径财政支出的比重将达到38.6％，较现有的34％提高了4.6个百分点。如果社会性支出占GDP比重，在“十二五”期末能达到这一水平，也说明中国在“十二五”时期全口径财政收入占GDP比重提高的3个百分点，将基本上都用于社会性支出上。这也是符合当前中国财政支出结构调整的方向，以及经济结构调整的方向。具体分析，教育支出中国与发达国家的差距不大，差距较大的是医疗支出和养老支出，这也是“十二五”时期提高社会性财政支出的主要方向。
3.其他类支出发展趋势。如果“十二五”时期能实现上文对社会性支出所提出的目标，则意味着其他类财政支出占GDP的比重不能上升，且其占全口径财政支出的比重要下降4个多百分点。从前文国际比较的情况来看，中国全口径财政支出中经济事务和城乡建设的比重远超其他发达国家。这既是中国所处经济发展的特征，又由中国特殊的国情所决定。在“十二五”时期，由于中国目前已经公布了一系列力度较大的基础设施建设计划，且已启动了城镇化战略，而节能减排、产业升级和产业结构调整的压力越来越大，因此，寄希望于经济事务和城乡建设的财政支出比重有较大下降可能不现实。同时，由于经济事务和城乡建设的财政资金，很多来自于非一般预算资金的渠道，其调整的难度较大。从中国目前的发展阶段来看，集中力量加快基础设施的建设的战略也具有一定的合理性。因此，我们预计在“十二五”时期，经济事务和城乡建设的支出比重可能维持稳中略降的局面。
至于社会普遍关心的行政管理费用的财政支出，或者说普通公共服务支出，从国际比较来看，中国这一部分的比重略高于部分发达国家，但并非高得离谱。同时，要降低一般公共服务支出的比重，需要大力加强相关配套改革，包括增强预算透明度、改革财政管理体制等。在短期内，寄希望于中国普通公共服务支出的比重有较大下降，既不现实，也无必要。现实的情况可能是在大力推进相关配套改革的基础上，普通公共服务支出的比重稳中略降。总体上看，为支持社会性财政支出在全口径财政支出中的比重的上升，需要在经济事务和城乡建设、行政管理费用两方面付出努力，控制其目前过快的增长势头，使其比重稳中略降。
四、小结
财政收支规模决定了财政政策作用的空间，是分析财政相关问题的基础。判断“十二五”时期中国财政收支规模的走向，应当以分析当前现状是否合理为基础。近年来，中国财政收支规模已经成为社会关注的焦点问题，然而由于中国特殊的财政统计制度和财政数据披露状况，中国财政收支规模究竟是多大这一问题并没有明确的答案。本文基于IMF的政府财政收入体系的标准，按照国际可比的要求，对1998～2008年中国全口径财政收入规模进行了核算，并与部分发达国家相比较，以判断中国财政收入规模的合理性。在此基础上，对“十二五”时期中国财政收支规模的走势做一简单展望。
综合各种来源数据进行的核算表明，2008年中国全口径财政收入的规模近97000亿元，占当年GDP的比重约为30.9％。纵向来看，中国全口径财政收入占GDP比重自1998年的20.4％逐年攀升，到2007年达到顶峰为31.5％，2008年受金融危机的影响略有下降。分析各种财政收入来源的比重，自1998年以来中国税收收入占全口径财政收入的比重一直未超过58％，预算外和政府性基金比重一直呈下降状态，社保缴费收入比重呈缓慢上升状态，土地有偿使用收入总体呈上升趋势，但波动较大。如按全口径核算，中央收入的比重一直较为稳定，在35％～38％之间波动。
在国际比较中，我们将近期中国财政收入规模按照不同口径与0ECD发达国家进行比较。无论以何种口径，中国当前的财政收入规模均比北欧诸国、英国、法国等OECD组织中高税负成员国为低。如仅用税收收入（不含社保税）占GDP比重来比较，中国近期的比重已与美国、日本、德国、韩国等国家接近；如包含社保税，则中国近期的比重接近部分发达国家20世纪70～80年代的水平。而中国非税收入（不包括社保税）占GDP的比重，明显高于各个发达国家。总体来看，当前中国宏观税负的主要问题是政府收入形式的多样化、复杂化，与发达国家相比，社会保障缴费收入占GDP的比重相对较低，而各项非税收入的比重偏高。综合判断，中国的全口径财政收入规模与OECD组织中的低税负国家接近，并不能认为较低。这或许与当前中国政府担负的职能较多有关。
展望“十二五”时期的财政收支规模发展趋势，基于日韩的历史经验，我们认为如经济增长速度逐步放缓的话，则每年税收收入增长幅度将在10％～15％之间，且波动性有所下降。其他类财政收入来源较为复杂，社保缴费比重应会进一步上升，预算外资金和政府性基金比重将会有所下降。综合判断：一般预算收入占GDP的比重将会稳步上升，有望达到25％；而全口径财政收入占GDP的比重将受土地出让金变化趋势的影响，大约在31％～35％之间波动。考虑到中国潜在政府债务规模较大，且财政刺激政策将缓慢退出，我们预计“十二五”时期财政收支规模将维持平衡。全口径财政支出中社会性支出（尤其是养老和医疗）的比重应有较大幅度的上升。考虑到压缩经济建设支出与行政管理费用支出均困难重重，为实现社会性支出比重提升的目标，需要在这两方面都付出努力。
注释：
① 本文按照现行土地有偿使用收入的预算管理方式，将其全部视为财政收入。而现有土地有偿使用收入还包括了征地补偿以及土地开发的成本性支出，这部分的资金是否应视为财政资金，是值得讨论的问题。
② 预算外收入的概念比较复杂，本文所称的预算外收入是《中国统计年鉴》公布的预算外收入，或称财政预算外专户收入。
③ 本文进行国际比较主要以OECD统计口径为标准，集中于发达国家。以IMF口径为标准涵盖所有发达国家和发展中国家的宏观税负比较请参见上一年度的财政政策报告《世界主要国家财税体制：比较与借鉴》第1章。
④ 不过需要注意的是，日本目前是依靠高额政府债务来维持运转。
⑤ 资料来源：《2008年度人力资源与社会保障事业发展公报》，国家统计局网站。
⑥ 与发展中国家相比，中国目前的宏观税负水平高于人均国民收入为9400美元的墨西哥（18％）和人均国民收入为3400美元的泰国（18.4％），与8030美元的土耳其（23.7％）接近。
⑦ 资料来源：《中国统计年鉴（2009）》。2009年数据来自财政部：《关于2008年中央和地方预算执行情况与2009年中央和地方预算草案的报告》。
⑧ 政府性基金及土地出让收入的数据均来自财政部：《关于2008年中央和地方预算执行情况与2009年中央和地方预算草案的报告》、《关于2009年中央和地方预算执行情况与2010年中央和地方预算草案的报告》。
⑨ 本部分的数据整理由赵长征协助完成。
⑩ 本部分所说的经济出现下降趋势，是相对于经济最高涨阶段而言的，并不意味着经济出现严重衰退。实际上，在下降阶段经济增长速度也很高，这才是创造经济增长奇迹的基本保证。
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