促进区域经济发展的财税政策国际比较与借鉴，本文主要内容关键词为：财税论文,区域经济发展论文,政策论文,国际论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、中国区域经济发展差异与财税政策变迁
我国区域经济发展的不平衡性，主要体现在东、中、西部三大经济地区间发展的不平 衡。从总体上看，东部沿海地区经济比较发达，中西部地区的经济发展较为落后，从而 形成一种地区经济发展的“二元结构”状况，这也是中国经济发展过程中的一个突出特 点。造成这种状况既有历史、地理、环境的原因，也与旧中国遗留下来的生产力布局不 合理有关。新中国成立后的50多年中，中央政府通过实施生产力布局调整、投资倾斜、 财政转移支付等多种措施，加快了中、西部地区的经济发展，地区间发展差距有所缩小 ，但并未从根本上改变东强西弱的经济发展格局。
党的十一届三中全会决定实行改革开放政策，国家把对外开放的重点放在沿海地区， 并对东部沿海地区给予特定的优惠政策。20多年来改革开放的成效表明，国家优先发展 沿海经济的政策已初步实现了预期的三大目标，促进了全国经济的发展。然而，也应当 看到，由于东部沿海经济发展的速度大大高于中、西部地区，东部与中、西部地区的经 济发展差距不是缩小了，而是进一步拉大了，甚至在局部地区的发展对比方面出现了所 谓的“马太效应”。从总体上看，我国东部、中部和西部经济发展不均衡状况主要表现 在三个方面：一是地区之间的经济发展水平极不平衡，二是总体经济实力差异巨大，三 是地区之间收入水平差异逐渐增大。
20世纪90年代以来，如何加快中西部发展成为中国社会的热点问题，并日益引起党和 国家的重视。国家“九五”规划及2010年远景规划和党的十五大报告中都明确提出要促 进区域经济协调发展，更加重视和支持中西部地区的发展，并且积极朝着缩小地区差距 的方向努力。这表明中央政府已充分认识到中西部的发展在现代化建设全局中的重要
地位。
在此回顾一下建国以来促进我国区域经济发展的财税政策。建国后到改革开放之前， 国家实行的是计划管理体制。与此相适应，财政体制基本上是实行统收统支的管理办法 。总的看来，这个时期地区差距的缩小，主要是靠国家的指令性计划和国家财政投资的 西移。由于这并非经济规律自身的要求，因而削弱了东部地区的发展，也影响了包括西 部在内的全国经济的健康发展，付出的代价是昂贵的。改革开放之后到1993年，国家实 行了财政包干的预算管理体制，其中税收政策在促进东部地区经济和社会发展方面，特 别是在“三资”企业和乡镇企业的快速发展方面发挥了极其重要的作用。从1994年开始 ，我国根据社会主义市场经济发展的要求，改革了原财政包干体制，实行了分税制的预 算管理体制。但是，由于我国目前的分税制还不够完善，分税制推行后，西部地区的经 济发展同东部较发达地区的经济之间的差距并未缩小，相反在不断扩大。这是目前我们 需要认真思考和解决的问题。
二、美国的财税政策与区域经济发展
美国曾经是一个地区经济发展很不平衡的国家。从18世纪美国建国到20世纪30年代， 美国的制造工业绝大部分集中在环大西洋西岸的东北部地区，而南部则是一个落后的传 统农业区。因此，先进的北部工业区统治落后的南部农业区是当时美国经济发展的一个 重要特征。对于这种地区经济发展的严重不平衡，无论是经济学家还是政府官员都认为 可以借助于市场的力量较好地加以解决。然而，1929年～1933年的世界经济大危机破灭 了这种梦想。在经济危机的影响下，美国经济从繁荣走向萧条，出现了大崩溃、大倒退 。为了摆脱经济危机，美国在富兰克林·罗斯福总统执政后，从1933年开始推行“新政 ”。这时联邦政府加强了对地区经济的干预。一方面，通过扩大政府间转移支付来增强 州和地方政府提供社会公共服务的能力，并缩小地区之间行政能力与公共服务能力的差 异。从1927年到1934年，美国联邦政府间转移支付占联邦政府支出的比重由3.6%迅速提 高到19.7%。另一方面，通过区域规划、财政援助和水利建设等多方面措施，促进南部 落后地区特别是田纳西流域的经济发展。虽然田纳西流域的综合治理与开发取得了较大 的成就，但整个30年代美国联邦政府对落后地区的经济援助仍是很有限的。
第二次世界大战期间，尽管美国联邦财政的集中程度进一步提高，但由于军费开支的 急剧增加，联邦政府间转移支付大幅度减少，对落后地区的经济援助也基本上处于停滞 状态。这种状况直到20世纪50年代末才有所改变。为了在全国范围内促进落后地区的经 济发展，美国政府于1961年颁布了《地区再开发法》，并依法成立了地区再开发管理局 。1965年，为实施约翰逊总统的“伟大社会计划”，美国政府又颁布了《公共工程和经 济开发法》、《阿巴拉契亚区域开发法》等一系列法规，成立了经济开发署、阿巴拉契 亚区域委员会以及一些其他的州际区域开发委员会。同时，联邦政府对州和地方政府的 转移支付也急剧增加，其占联邦政府财政支出的比重迅速上升。可以认为，在20世纪60 年代，美国联邦政府对地区经济的干预达到了前所未有的程度。自70年代以来，美国联 邦政府对地区经济的干预逐步削弱。导致这种情况的出现是由多方面的原因引起的，一 是美国地区经济发展的格局正在发生变化。二是美国推行的区域政策主要是以促进农村 落后地区的经济发展为目标。三是美国联邦区域政策主要是民主党执政时期制定的，共 和党执政后大多对地区干预采取保守主义的做法。
总体来说，为促进贫困地区的发展，美国制定与实施了有效的区域开发战略。这包括 两个方面：一方面是“综合战略”。首先，联邦政府采取了广泛的财政政策等综合措施 ，使贫困地区的经济保持比较高的增长率。其次，联邦政府通过失业津贴、医疗保健方 案、公共援助等，减缓这些地区的财政支出压力。再次，提供减免税费。另一方面是“ 根治战略”。联邦政府通过地区开发计划、职业训练和扶持教育，促进落后地区的发展 。
尽管美国联邦政府对地区经济的干预处于时冷时热的状态，但政府干预在缩小地区间 经济发展差距方面的作用还是十分明显的。美国地区间收入差异缩小的时期恰好是联邦 政府加强地区经济干预的时期，而地区间收入差异扩大的时期恰恰是联邦政府自由放任 或干预削弱的时期，这说明二者之间不无关联。
三、欧盟的财税政策与区域经济发展
欧洲联盟区域发展不平衡包括两个方面：一是欧盟各国内部区域发展的不平衡，二是 欧盟各国之间发展的不平衡。在欧盟各国内部都不同程度地存在工业区与农业区、沿海 与内地、内河平原与山区的差别。20世纪70年代意大利的北方与南方；法国的中部、东 北部与西部；英国的西南部与北部尤其是与北爱尔兰；荷兰的西部与北部；德国统一后 的西部与东部，在人口密度、国民生产总值、人均收入、产业结构和就业水平等方面的 差别都是非常显著的。为了改变这种状况，欧盟各国政府积极运用财政政策，通过政策 的有限拨款、赠款、补贴、政策优惠、基础设施投入等措施，刺激、鼓励和带动国内资 本甚至国际资本流向后进地区。财政对后进地区的支持，可归纳为资金援助、技术援助 和政策优惠三个方面。资金援助主要包括政策提供用款、补贴等转移支付及无息或低息 贷款；技术援助主要是基础设施建设、人力资源培训投入、信息投入等；政策优惠则由 税收优惠来体现。从欧盟各国的实践来看，向后进地区提供财政支持的措施或方式主要 有如下几类：
1.积极推进后进地区的基础设施建设。这项措施是指政府直接拨款在后进地区兴建基 础设施，改善交通运输条件，提高教育水平，进行技术培训等。法国自实施第三个计划 (1958年～1961年)以来，政府对后进的西部、西南和中央高原等广大地区进行了大量投 资，完成了一系列发展公路和铁路运输、内河航运、通讯网络计划。这些基础设施的建 设，对于上述地区的经济发展以及北阿尔卑斯山区旅游和冬季体育运动业的开发发挥了 巨大作用。
2.对投入后进地区的资本提供投资补贴。这一措施旨在鼓励、刺激工业资本投向特定 的后进地区。荷兰、丹麦等国规定，在后进地区投资的公司可以得到相当于资本开支25 %的政府赠款支持。西班牙对投资的补贴，不仅限于特定后进地区，而且限于后进地区 鼓励发展的产业，如在西部后进地区新建或扩建畜产品加工业、运输业和商业，才可以 享受10%的投资补贴。
3.实行税收优惠。几乎所有的欧盟国家都把这项政策作为刺激私人企业向后进地区投 资的手段。其主要内容有：对投资实行免税，在一定时期内对收入免征或减征所得税， 实行加速折旧或自由折旧，等等。比利时政策规定，后进地区享受加速折旧的企业可以 在固定的连续3年内把直线式折旧率加快一倍；那些已享受到利息补贴或资本赠与的公 司也有资格得到加速折旧许可。
4.对后进地区提供就业补贴。为了稳定后进地区的人口，增加该地区的就业，欧盟各 国政府均对后进地区的就业人员提供就业补贴或社会保险补贴。1967年英国政府规定， 在划定的发展区内，对每一个就业人员提供1.5万英镑的补贴。1984年英国修改了区域 政策，规定在后进地区每创造一个新就业岗位可得到3000英镑的就业补贴。
5.利用国有资本带动社会投资。这项措施是指国家采取直接投资或与地方财政资金及 其他资本合股的方式在后进地区举办国有企业或国有控股企业，以带动、吸引其他资本 的进入。法国、西班牙、英国等就是通过在后进地区建立国有企业来带动落后地区的经 济发展。
6.扶持中小企业发展。中小企业在后进地区的开发中显示出较强的生命力。它们不仅 在生产上具有较大的灵活性，而且在吸收劳动力方面也具有较大的伸缩性，因而成为欧 盟各国财政支持后进地区发展经济的重要措施。20世纪80年代初，意大利政府拨款182 万亿里拉用于南方地区发展中小企业，并成立南方金融租赁公司，专门为该地区中小企 业优惠出租先进技术设备和生产流水线。
7.促进后进地区农业经济的发展。为推进农村“结构改革”和农场现代化“开发计划 ”，法国在西部、西南和中央高原等重点发展地区实行了一系列财政刺激政策和扶助政 策，包括建立资金和补贴制度、低息贷款和税收优惠等，取得了显著效果。
8.规定对后进地区的强制性政府采购比例。这是为了支持后进地区的经济发展，在政 府采购总额中规定一定比例必须在后进地区购买。如意大利政府规定，政府采购总额中 有30%必须在南方地区购买。
四、德国的财税政策与区域经济发展
德国统一后，原东德地区在10年间取得了巨大的成就，生产得到了明显改善，基础设 施得以改造更新，居民的住房和生活水平也大幅度提高。其中最为典型的变化是东部地 区在10年内创造了50多万个中小企业和自由职业。自1991年以来德国东部的人均GDP几 乎翻了一倍，与西部的差距正在缩小。1991年德国东部的人均生产率是西部的30%，目 前已达到西部的60%；1991年东部人均工资水平只相当于西部的47%，目前已达到74%。 但是，在取得成绩的同时也存在一些问题。目前德国东西部地区的结构差异仍很明显： 东部的工业生产以及相关的研究活动相对于西部来说仍很薄弱，工业结构的升级十分缓 慢；尽管东部已对工业设备进行了大规模更新改造，但制造业的生产率只占西部的2/3 。德国统一后的头5年，东部的GNP增长率比西部要高得多，而近5年却有所下降，目前 低于西部的增长率，这意味着东西部经济的趋同是一个漫长的过程。
总体来说，德国在促进东部地区经济和社会发展的战略和政策方面所采取的区域经济 协调发展措施包括：(1)由大量的原西德公务员在东部州政府或地方政府担任顾问，或 转任东部政府公务员。(2)建立联邦财政均衡体系。在过渡阶段(1990年～1994年)主要 通过德国统一基金实施对东部新州和地方政府的转移支付。1995年以后，则主要通过东 西部各州之间的横向财政平衡实施转移支付、实行税收的横向分配和流转税均衡。(3) 实行联邦政府追加拨款。联邦政府每年向东部各州提供特殊追加拨款以及过渡期追加拨 款等，满足东部各州的支出需要。这项拨款将东部州政府的财力提高到各州平均水平的 120%。(4)除了财政均衡体系外，自1995年以来，联邦政府还向东部各州提供特殊投资 拨款以增强它们的经济实力，每年拨款600亿马克，持续10年。东部各州还受益于其他 各种形式的联邦政府援助和欧盟的援助。这些援助或者向州政府拨付，或者直接支付给 企业或个人，以促进落后地区经济和社会的发展。(5)为了实现东部国有企业向市场经 济过渡，联邦财政部建立了一个特殊机构，负责将大型国有企业转为中小企业，实行重 组或私有化，以吸引原西德的人才和资金到东部建设。(6)联邦政府在其职责范围内将 主要资金投向东部的公共设施建设。
五、财税政策支持区域经济发展的国际经验
区域经济发展不平衡是当今世界普遍存在的问题，也是政府宏观调控的一个重要目标 。无论哪个国家，在缩小地区发展差距、实现区域经济协调发展过程中都十分重视财税 及金融手段的运用。美、德等国政府经过几十年的艰苦奋斗，在这方面积累了丰富的经 验。
1.财税政策应以区域经济发展规划为指导。从各国的实践来看，政府向后进地区提供 发展支持的财税政策，是以贯彻落实国家区域经济发展规划为指针的理性选择和自觉行 动。西欧各国历来十分重视区域规划，一些国家如德国甚至把区域规划的主要内容纳入 法律框架。各国区域开发的财税政策，都是在区域经济发展规划的宏观指导下运用和实 施的，有的国家直接把具体的财税政策列入区域规划。同时，欧盟各国在日愈精细的区 域经济发展规划指导下，财政支持的主要目标是十分清晰的、具体的，受援区域明确， 选择标准定量化。这就有利于提高财税政策的针对性和实效性，既能突出政策差异、便 于实际操作，又便于对政策效果进行评价、考核和比较，还有利于控制财政支出的数量 和规模。
2.运用规范的转移支付制度来实施区域经济政策，平衡各地区的公共服务水平。规范 的转移支付制度是所有国家缩小地区间发展差距、实现地区间公共服务水平均等化的基 本手段。例如，美国由于财政收入大部分集中在联邦政府，而许多公共服务项目如教育 、公共卫生和道路建设又主要由州和地方政府承担，因此联邦政府通过转移支付的形式 对州和地方政府给予财政补助，以增强州和地方政府提供公共服务的能力，平衡各地区 的公共服务水平。德国联邦政府也十分重视转移支付手段的运用，把财政支出的20%用 于补助低于各州平均水平的穷州以支持其发展。
3.避免财政资金的分散使用。在运用财政政策开发后进地区的实践中，各国政府都避 免财政资金的分散使用。欧盟各国都曾不同程度地经历过财政资金从分散使用到集中使 用的演变过程。进入20世纪80年代以后，欧盟各国不约而同地先后对其区域财政政策进 行调整。调整的内容是改变“天女散花”式的财政补贴办法，缩小补贴范围，加强对单 个项目的援助力度，集中使用财政资金，提高资金运用效率，重点扶持和激励后进地区 内部的积极因素与发展优势。在财政支持中，各国还注意仔细策划、精心设计、量力而 行，以避免政府陷入财政负担过重、资金筹措困难的尴尬境地。
4.各国在促进区域经济协调发展时，都对落后地区采取税收优惠政策。在地区均衡发 展政策中，税收政策有着重要意义。例如美国为了鼓励资本向欠发达地区流动，联邦政 府扩大了州和地方政府的税收豁免权，州政府也可以运用减免税政策。
5.对落后地区实行企业补贴制度。从一些发达国家的经验来看，中央政府对落后地区 企业的援助大多采取补贴的形式，包括投资补贴、就业补贴、税收支出和直接拨款生产 公共产品等。例如，意大利在1956年～1965年期间，为促进南方地区的工业化，规定对 南方新办企业的厂房建设资金由政府补贴25%，购置机器设备补贴10%，并且为新建企业 提供70%以上的优惠贷款。此外，意大利政府还直接拨款在南方欠发达地区兴建基础设 施，改善交通条件，创办国立大学并对家庭困难的学生免收学费和提供食宿方便。
6.重视对落后地区的教育投资，为其发展提供人力资源。几乎所有的国家都意识到， 缺乏高素质的人才是欠发达地区经济社会发展落后的深层次原因，因此，开发落后地区 的人力资源是解决地区间经济发展不平衡的关键问题。美国联邦政府为了振兴南部经济 ，满足这些落后地区对人才的需求，大力发展南部地区的教育事业。在20世纪60年代， 人口不到30%的落后地区所得到的联邦教育支出竟占联邦支出的45%。
六、借鉴与启示
西方国家运用财税政策促进区域经济协调发展的经验，为我国开发中西部地区提供了 有益的启示。
1.制定符合中西部地区实际的经济发展战略。中西部地区经济发展战略应与东南沿海 地区的发展战略有别。中西部发展战略的侧重点应在于资源开发，在开发中求发展，中 央政府的支持应主要体现在项目安排、资金投入等方面。这是因为中西部地区改革与发 展的条件及取向与东南沿海地区有着明显差异：一是中西部地区承担着重大的社会责任 ，必须搞好民族团结和稳定边疆的社会秩序，不能像沿海地区那样“勇闯红灯”；二是 改革的经济基础与沿海地区不同，即起点较低，对改革的承受能力比较小；三是改革的 突破口不同，沿海地区市场要素较为完备，先从机制较为灵活的非国有经济部门开始， 最后才对国有经济进行改造，而中西部地区的改革要从历史包袱重、社会问题多的国有 经济部门入手；四是从重点产业的选择看，东部沿海地区是以加工工业为主，而中西部 地区则应给予第一产业足够的重视。此外，在目前市场经济体制逐步完善、政策逐渐统 一的大趋势下，再想通过实行比沿海地区更优惠的政策来加快中西部地区的发展已不可 能，中西部地区发展战略及其具体政策都应符合市场经济的要求。
2.中西部发展要以基础设施建设和人力资源开发为契机。对落后地区的基础设施进行 投资，是促进区域发展最有效的工具，因为好的基础设施能够吸引私人投资。因此，中 央要加大对西部交通建设的投资，同时通过发行债券、实行股份经营等多种形式引导民 间资本及国外资本投向西部的交通等基础设施建设，增加西部地区的路网密度，改善西 部与东部的交通状况，以活跃西部商品流通市场，改善西部投资环境，促进西部产业发 展。此外，有必要适当增加西部地区的教育投入，选择重点扶持西部基础较好的高等院 校，通过东西部企业联合的方式直接引进技术人才和管理人才。同时，建立企业内职工 培训制度，提高现有职工的素质。
3.创造和实施新机遇。加快中西部发展，中央政府和东部沿海地区的支持是不可缺少 的，同时中西部地区自身的努力是最根本的、最重要的。中央政府除了要充分发挥政府 的宏观调控职能、保持国民经济的稳定发展和协调区域经济的均衡发展外，还应对中西 部地区的大型基础设施建设、资源开发进行投资；东部地区则以技术、人才等方面的帮 助为主，通过支持中西部实现共同发展；内陆地区自身的着眼点应主要放在农村经济、 乡镇企业等投资少、见效快项目的开发建设上，从根本上促进中西部地区的发展。
4.在后进地区培植新的经济增长点。在目前的情况下，后进地区实行全面推进式的开 发显然是力所不能及的，应借鉴美国“据点开发方式”和培育“增长极”的做法，在附 近地区培植新的经济增长点。在具体做法上，应结合西部资源富集地区的能源、资源开 发，根据国家的生产力发展总体目标设立一批国家重点开发区，由国家统一制定优惠政 策措施，对企业投资的方向加以引导。此外，旅游资源富集地区同样具有很大的开发潜 力，国家可以考虑在拥有高品位旅游资源的地区建立民族经济开发区试验基地，通过旅 游开发形成新型经济增长点，探索振兴地区经济的新路。
5.后进地区的发展要体现可持续发展的原则。我国在支持和促进西部地区特别是贫困 地区的发展时，要始终处理好当前脱贫致富、增加就业和收入与长期持续健康发展的关 系。首先，治贫与治愚相结合。后进地区要脱困、实现后来居上，就不能重复走发达地 区经济发展的老路，在发展本地优势产业的同时，必须运用现代科学技术发展高新技术 产业。这就需要高度重视人力资源投入，发展教育，不断提高劳动者的文化、技术素质 。其次，资源开发与资源保护相结合。西部的丰富矿产资源是国家的战略后备资源，既 要鼓励西部地区有计划、有规模地利用当地矿产资源发展经济，也要坚决制止和有效防 止一哄而上、乱采乱伐等破坏和浪费资源的行为。在这方面，要健全立法，加大执法力 度。再次，经济发展与环境保护相结合。西部地区是我国重要河流的发源地和重要动植 物的生长地带，它决定了整个国家的环境质量和生态平衡。西部地区发展经济尤其要强 化环境意识，严格防止东部和境外的污染工业向西部转移。应鼓励发展生态农业、绿色 产业和无烟工业如旅游业、信息业、服务业。
6.发挥政府的引导和调控作用。中央政府应在西部大开发中扮演一个关键角色，为该 地区投资项目提供预算资金。这种支持可以与中央政府直接在西部地区的基础设施投资 项目相配合，也可以是由中央政府向地方政府的财政转移支付，以用于社会基础设施方 面的支出。这些财政转移资金可以用于特定的项目，或者作为一般性拨款，给地方政府 以较大的使用自主权。
总之，西部大开发要取得成功，中央政府和地方政府必须要有一个稳定的、长期的、 不能每隔几年就改变的战略；对某些地区和城市的倾斜，要在政策和项目上有所选择； 着重投资于人力资源发展和能源建设，以补充基础设施投资。
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