执行结构－政策执行－执行结果———个分析中国公共政策执行的理论框架，本文主要内容关键词为：公共政策论文,中国论文,框架论文,理论论文,结构论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：C93；D035 文献标识码：A 文章编号：0257-5833（2008）03-0105-07
改革开放以来，中国的公共政策是怎样被执行的？这是一个重要的问题。从理论上看，由于我国的政治、行政体制不同于西方国家，公共政策执行具有一定的特殊性。而传统政治文化下形成的非正式制度又加剧了它的复杂性。这种特殊性和复杂性使中国的公共政策执行具有了丰富的理论内涵。从实践上看，中国的公共政策，在决策阶段往往以权力精英决策为主，在执行阶段却是政策相关行为团体利益、观点汇聚的过程。因此，公共政策执行的成败对于中国的改革实践具有十分重要的意义。
本文首先回顾近十几年来，中国公共政策执行研究已有的三个理论模型（官僚制模型、政治动员模型和博弈模型），对这三个理论模式都简化处理的中国政策执行结构进行分析，并从“结构－行为”互动的视角提出分析改革开放以来中国公共政策执行的理论框架。
一、中国公共政策执行理论的回顾与反思
近十几年来，中国的公共政策执行现象引起了国内外众多学者的研究兴趣，而且也形成了一些有关公共政策执行研究的理论模型。目前主要可概括为以下三种：官僚制模型、政治动员模型和博弈模型。
官僚制模型是指在规范意义上以韦伯的官僚制为标准，分析政策执行中的个体、制度与官僚制的差距，从而得出政策执行建议的研究范式。由于当代中国的基本决策主要依靠党和政府的各级组织加以贯彻执行，因此，用官僚制模型来解释中国的政策执行现象具有一定的合理性。在这一视角下，中国政策执行的核心问题是，中央（上级）政府应该如何控制或协调地方（下级）政府以实现政策目标。这一视角下的研究者大多采取自上而下的政策执行分析进路，找出政策执行中的阻滞（梗阻或执行不力）机制并设法予以消解①。但是，一个具有争议性的问题是，在规范意义上，韦伯的官僚制对中国的公共政策执行是否具有足够的指导意义？换言之，在中国的政策执行结构与韦伯的官僚制相去甚远的情况下，官僚制模型对中国的政策执行实践是否具有规范意义？
在当代中国的政府过程中，政治动员通常与政策执行过程紧密结合在一起。政治动员模型反映了当代中国政策执行的一大特色。政治动员模型有狭义与广义之分。狭义的政治动员仅指通过意识形态宣传发动群众参与政策执行过程，以此驱动政策的贯彻落实②。广义的政治动员不仅指前者，更主要的是指在政府组织内通过意识形态或政治控制来驱动政策执行。换言之，党通过在同级政府中设立相应的党组织机构，通过保留任命政府官员的权力、提出政策路线和否决政府决策的权力，促使政府官员按照党的指示执行政策③，属广义政治动员范畴。在狭义的政治动员模型中，由党认定并得到广大群众拥护的意识形态目标具有刚性特点。政策执行者必须无条件拥护，并加以贯彻。如改革开放前的“大跃进”运动、改革开放后的“以经济建设为中心”路线。广义的政治动员模型假设，即便在改革开放后，中央与地方在经济、行政上实行了分权，但中央通过贯彻“党管干部”路线，依旧有足够的资源和权力，在必要时促使地方在政策执行时与其保持一致④。因此，一些学者概括指出，基层政府在执行政策时面临着压力型体制⑤。政治动员模型较好地反映了中国政策执行的特殊性，但它却难以解释中国在政策执行中出现的“上有政策、下有对策”，以及“悬而未决”、“不断反复”的现象。
与政治动员模型不同，中国的公共政策执行是决策者与执行者、执行者与执行者之间基于各自利益之上的博弈过程。其核心观点是，由于中国改革进程中不断强化的分权趋势，决策者已经逐渐失去了对执行者的控制，政策执行结果是参与者讨价还价产生的。需要指出的是，中国政策执行的博弈模型与西方国家有所不同。西方国家有相对稳定的政策执行结构（政策网络），其博弈结果具有较强的可预期性和可管理性。而中国政策执行中的博弈是在不断变化的政策执行结构中进行的。博弈的形式和产生博弈的原因具有多样性。中国政策执行的博弈形式既可以是有秩序的，也可以是无秩序的。有秩序的博弈是指，博弈行为得到政策认可，是决策者设计的一个政策执行环节，商量或讨价还价的内容在政策目标范围之内。如Manion Melanie对中国离退休政策执行的描述和解释⑥。无秩序的博弈是指博弈行为未得到政策认可，是政策执行过程中随时发生的策略性行为，其内容也往往在政策目标范围之外。如杨鹏描述的产业政策在中国的境遇⑦。学者们认为，产生博弈行为的原因主要有三点：一是，“以政治稳定为基础”、“摸着石头过河”的渐进改革的政策执行环境⑧；二是，政策执行者受各自的利益驱动⑨；三是，政策执行结构中“条块分割”的结构性困境⑩。博弈模型比较贴切地描述和解释了中国政策执行中的某些现象，但问题在于，同样处于党的领导和监督之下，为什么政策执行有时是政治动员模型，有时又是博弈模型呢？在这些政策的执行过程中，博弈与政治动员是如何结合在一起的？在等级制的官僚体系中，博弈又是怎样展开的？对这些问题，博弈模型理论没有作出回答。
上述三种理论模型分别解释了中国某一类、某一侧面的公共政策执行现象。然而，当我们比照改革开放30年来中国公共政策执行的现实时会发现，这三种理论模型似乎都适用，但又都解释得不够充分。它们不能解释为什么某一公共政策的执行中，这三种模型会同时存在或不断转换？在中国的公共政策执行过程中，这三种模型是怎样展开的？怎么结合起来，又是怎样相互转换的？这种转换是决策者主导、设计的，还是自发产生的？对于这些问题，上述三个理论模型都没有作出回答。而这些问题的解决对于中国的改革实践是非常重要的。
笔者认为，回答这些问题可从中国比较特殊的政策执行结构入手，从结构与行为互动的视角来分析中国公共政策执行的过程与结果。上述三个理论模型比较一致地假定，中国的政策执行结构是固定不变的。官僚制模型和博弈模型假定中国的公共政策执行是在正式执行结构中展开的，而忽视非正式执行结构的影响；政治动员模型则只分析了非正式执行结构的影响。这种简单化的处理不符合转型中国的社会结构特征，从而无法解释中国在现阶段的公共政策执行中所出现的“时进时退”、“不断反复”的改革循环现象。事实上，中国的公共政策执行有两种不同性质的结构。这两种结构时分时合、时而互相促进、时而彼此抵触，形成中国公共政策执行结构的不断变化，进而影响政策执行的过程和结果。
二、中国公共政策的执行结构分析
近几十年来，西方发达国家已基本上达成了用“政策网络”（policy networks）来概括公共政策执行结构的共识。但是，中国公共政策的执行结构远比西方国家复杂得多。中国的正式执行结构与非正式结构差异之大，关系之复杂，根本不能用类似于“网络”等简单的比喻来标识。笔者认为，中国正式执行结构和非正式执行结构分别具有“有限分权”和“关系主导”的特征。
目前，国内外学者对中国公共政策的正式执行结构特征的描述和概括，主要有以下两点：一是“党政不分”；二是“条块分割”(11)。
“党政不分”是指党组织与以国务院为首的人民政府都具有政策执行的功能。党所具有的政策执行功能是通过在同级政府中设立相应的党组织来实现的。在政策执行功能上，党、政没有明确的职责与权限划分。具体表现在，党组织制定政策后，继而控制和参与这些政策的实施，或取代政府机关直接行使执行功能，或通过行政决策干预政府机关的执行活动，或与政府部门共同履行执行功能(12)。“条块分割”是指中央或上级政府职能部门垂直对本系统实行直接领导，从而使各个层级的地方政府失去应有的权力和作用；而中央把相当一部分权力下放给地方管理时，相应的上级政府职能部门将无法干预(13)。由于我国幅员辽阔、人口众多，单一的“条条”或“块块”都无法有效地管理整个国家的经济和社会生活；而“条块结合”形成的矩阵结构有助于政策在广大的地域范围内推行，但同时也造成了“条块分割”的弊端(14)。
“党政不分”和“条块分割”使得中国公共政策的正式执行结构具有“有限分权”的特征。所谓“有限分权”，是指权力在政策执行结构中的分配有一定限度。即在中国公共政策的正式执行结构中，每个官员、每个部门之间的权限并没有清晰的界定。由于权力配置上的重叠、交错，有些权力的分配在政策执行过程中因时而异、因地而异、因人而异、因事而异。当然，这种机动性也是有限度的，只有那些因“党政不分”和“条块分割”而导致的交错、重叠的权力才需要机动分配。“有限分权”的结构性因素导致权力的上下交错、左右交错和纵横交错，形成权力的支离破碎，造成“政出多门”。正如李侃如指出的，在中国的政策执行结构中，政策执行的参与者推动政策执行是非常困难的，但阻碍政策执行则是轻而易举的事(15)。
相对于正式执行结构而言，非正式执行结构不是通过正式的条文规定来界定和分配权力，而是在组织中自发形成的一种权力分配机制。“关系主导”是中国公共政策的非正式执行结构的基本特征。
一般而言，关系是指人或事之间所具有的某种性质的联系。但当“关系”作为一种研究范畴时，就具有了很强的中国本土化特征。许多国内外学者用“关系”这一重要的概念来解释中国社会复杂的人际关系现象(16)。“关系”作为传统中国所具有的社会性和文化性，在权力特别是政治权力的运作中扮演着重要的角色(17)。“关系主导”的非正式执行结构是指基于“关系”维护和发展基础之上形成的权力分配机制。在这一分配机制中，“人情”与“面子”发挥着重要作用。细言之，“关系主导”下的交往并不严格按照公平法则进行每一次交换。资源支配者有时碍于“人情”与“面子”会采取代价大于预期回报的行为(18)。在这种行为模式下，“关系”对行为者而言，本身是一种有价值的资源，而且具有一定的稀缺性。因此，在中国公共政策的执行过程中，行为者会以维持和发展自己的“关系网络”为行为导向。
从运作方式上看，“关系主导”的非正式执行结构与“有限分权”的正式执行结构存在着差异。这主要表现为以下三点：一是，前者依据行为者在“关系网络”中的地位来分配权力，而后者则依据行为者的职位级别。虽然行为者在政府组织内的职位级别越高，其在“关系主导”的非正式执行结构中的地位可能越重要；但这并不是说，正式执行结构与非正式执行结构的权力分配是一一对应的。在具体的政策执行结构中，不排除位于组织下层的某个行为者由于有较好的“关系网络”而拥有较大的权力，而处于组织上层的某个行为者由于“关系网络”经营不善而大权旁落。二是，“有限分权”的正式执行结构虽然在一些权力的分配上模糊不清，但从权力的分配方式上看则是刚性的；而“关系主导”的非正式执行结构分配权力的方式则是弹性的。在“人情”、“面子”的运作过程中，小人物如果受到大人物的庇护，形成权威的连环机制，那么小人物也就不再是小人物，大人物也不敢说自己永远是大人物(19)。只要“关系”存在，权力就没有最大、也没有最小(20)。三是，“关系主导”的非正式执行结构不一定具有统一性。在“有限分权”的正式执行结构中，权力由上而下呈等级状分布，通常只有一个权力中心。而“关系主导”的非正式执行结构则大多不是一个统一的“关系网络”。在一个政策执行结构中，通常有几个“关系网络”，而且各个“关系网络”之间的权力资源不能相互交换。
如上所述，中国的政策执行结构，不仅有“党政不分”、“条块分割”之下形成的“有限分权”的正式执行结构，还有与这一结构相伴随的“关系主导”的非正式执行结构。这两种结构时分时合，时而相互促进、时而彼此抵触。因此，中国公共政策的执行结构会有不同的模式，影响公共政策的执行过程和结果。
三、“执行结构－政策执行－执行结果”分析框架
目前，国内外学术界关于中国公共政策的正式执行结构与非正式执行结构之间的关系，主要有两种观点。一种观点认为，“关系主导”的非正式执行结构阻碍“有限分权”的正式执行结构的正常运转，使政策在执行过程中偏离既定的政策目标(21)。另一种观点认为，“关系主导”的非正式执行结构若与“有限分权”的正式执行结构整合得好，可在一定程度上弥补后者在权力配置中存在的不足(22)。上述两种观点表达了两类政策执行结构之间相当重要的两种关系，但依据逻辑推理，“有限分权”的正式执行结构和“关系主导”的非正式执行结构之间应该组合为四种不同的模式，即A模式、A＋B模式、A－B模式和B模式(23)。据此，从结构与行为互动的理论视角出发，考察中国公共政策的执行结构、政策执行过程和政策执行结果三者之间的关系，其分析框架如下图所示：
图1 “执行结构－政策执行－执行结果”的分析框架
在“执行结构－政策执行－执行结果”分析框架中包含三类变量，即执行结构变量、政策执行变量和执行结果变量。其中执行结构变量是自变量，政策执行变量是中间变量，执行结果变量则是因变量。现将这三类变量分述如下：
1.执行结构变量
如上所述，中国的公共政策执行结构，不仅有“条块分割”、“党政不分”之下形成的“有限分权”的正式执行结构，还有与这一结构相伴随的“关系主导”的非正式执行结构。这两种结构时分时合，时而相互促进、时而彼此抵触。因此，中国公共政策的执行结构可有四种不同的模式，即A模式、A＋B模式、A－B模式和B模式。
（1）A模式：在中国公共政策的执行过程中，“有限分权”的正式执行结构独自起作用。
（2）A＋B模式：在中国公共政策的执行过程中，“有限分权”的正式执行结构与“关系主导”的非正式执行结构共同起作用，且“人情－面子”关系的运作促进权力在“有限分权”的正式执行结构中的有效配置。
（3）A－B模式：在中国公共政策的执行过程中，“有限分权”的正式执行结构与“关系主导”的非正式执行结构共同起作用，但“人情－面子”关系的运作加剧权力“有限分权”的正式执行结构中的无效配置。
（4）B模式：在中国公共政策的执行过程中，“关系主导”的非正式执行结构独自起作用。
2.政策执行变量
中国公共政策的执行是在不断转换的执行结构下，政策执行参与团体相互作用的过程。表征这一过程的变量称为政策执行变量。政策执行变量包括政策执行参与团体、参与团体的权力资源、行动者的策略选择和参与团体是否形成集体行动。
（1）政策执行参与团体指公共政策执行中的行动团体。其大致可分成三类：决策团体、执行团体和自发行动团体。其中执行团体又可分成中层官员和基层官员。但是，在具体某项公共政策的执行过程中，上述几类行动团体并不一定全部出现。而每一类行动团体出现与否都会影响政策执行过程与结果。
（2）行动者的权力资源。依据上述分析框架的研究视角，本文界定两种类型的权力资源，即“职位权力”(24) 和“关系权威”(25)。在中国公共政策的执行过程中，行动者的社会角色在政府组织中的职位、关系运作能力不同，其所拥有的权力资源也不同。行动者的权力资源，特别是关键行动者的权力资源，是影响中国公共政策执行过程的重要变量。
（3）行动者的策略选择表征行动者如何运用权力资源。行动者的策略选择既有在一项公共政策执行中的预期收益、预期成本的比较；也有在多项公共政策执行之间的预期收益、预期成本比较。多维的比较决定行动者在政策执行过程中如何运用自己所拥有的权力资源。
（4）政策执行参与团体的集体行动表征政策执行参与团体是否能形成集体行动。该变量对政策执行参与团体的相互作用过程极其重要。因为政策执行参与团体内部、行动者之间的权力资源是否存在内耗、策略选择是否冲突，将影响该政策执行参与团体在政策执行过程的作用。
3.执行结果变量
在公共政策的执行研究中，要明确界定执行结果（成功或失败）是非常困难的。但国内外政策执行研究者已经提供了若干可供参考的标准。如理查德·曼特兰德认为，评价政策执行成功与否有两种标准：一是政策设计者的计划；二是执行行为所引起的总体性后果(26)。台湾学者李允杰、丘昌泰等概括了三条标准：一是从“官方目标”的角度；二是从“利害相关人”的角度；三是从“问题解决”的角度(27)。
本文选取的标准是决策团体的政策目标。即将公共政策的执行结果与决策团体的政策目标相比较。换言之，政策执行后发生的某种行为的改变或社会现状的变化是否与决策团体的原初的政策目标相一致。
（1）与决策团体的政策目标一致，则为成功的执行结果。
（2）与决策团体的政策目标不一致，则为失败的执行结果。
之所以选择这一标准，主要基于以下理由：我国的公共政策执行基本上是由决策团体发起的，而且我国在改革开放后推行的公共政策，大多是利益冲突性高、实现目标的手段不明确，但是政策目标基本上是确定的。因此，决策团体的政策目标是清晰的。相对而言，公共政策的“利害相关人”、“执行行为所引起的总体性后果”、“问题解决”等角度比较模糊而难以观察。
上述分析框架认为，解释中国公共政策执行成败的原因，首先需要确认政策执行结构的模式；然后在政策执行结构模式下，考察政策执行参与团体的相互作用过程；再考察政策执行结果，分析政策执行过程与结果之间的关系；最后分析执行结果对执行结构可能有的影响。
四、结语
与官僚制模型、政治动员模型和博弈模型相比，“执行结构－政策执行－执行结果”分析框架凸现了改革开放以来中国公共政策的执行结构变量。这种处理与转型中国这个特定的语境以及这个特定语境下的公共政策执行是非常切合的。这种切合主要体现在以下几个方面：
首先，自鸦片战争以来，传统中国的超稳定结构受到西方现代性的剧烈冲击；中国社会进行着艰难的社会结构转型；中国人深层次的精神世界、思维和行为方式、社会关系特征，需要在现代与传统、西方与东方这两个截然不同的结构模式中协调起来。事实上，这两种结构本身并不能很好地契合，有时甚至截然相反。因此，结构性因素对分析中国人的行为方式，特别是公共政策执行中人的行为方式显得尤其重要。比如，在行政审批制度改革过程中，削减审批事项既有“有限分权”的正式执行结构的影响，又有“关系主导”的非正式结构的影响。这两种结构何种起主导作用、或以何种方式结合，对削减审批事项的展开有着重要的影响。
其次，在中国公共政策执行的研究中凸现执行结构变量，在执行结构层面和政策执行过程层面选取了一个具有逻辑性的变量体系，来解释中国公共政策的执行结果。这避免了官僚制模型、政治动员模型和博弈模型将中国公共政策的执行结构作简单化处理的弊病。官僚制模型和博弈模型假定中国的公共政策执行在“有限分权”的结构中展开，而忽视了“关系主导”的非正式执行结构的影响；政治动员模型则看到了“关系主导”的非正式执行结构，却抛弃了“有限分权”的正式执行结构的作用。这种简单化的处理不符合转型中国的社会结构特征。“执行结构－政策执行－执行结果”分析框架将“关系主导”的本土化特征纳入公共政策的执行结构中进行分析，这就为建构转型中国公共政策执行的本土化理论提供了可能性。
再次，选取中国公共政策的执行结构变量，提出“执行结构转换”的理论假设。这符合转型中的中国在公共政策执行中所出现的“时进时退”、“不断反复”的改革循环（比如行政审批制度改革中存在的“削减－膨胀－再削减－再膨胀”的“怪圈”）现象。同时，从公共政策执行的微观层面解释了中国社会转型所面临的问题以及问题产生的原因。
据此，相比较而言，本文提出的“执行结构－政策执行－执行结果”分析框架，更切合分析转型中国的公共政策执行现象，对转型中国的公共政策执行问题具有更强的解释力。当然，这种解释力还需要靠进一步的实证研究来加以验证。
收稿日期：2007-09-19
注释：
① 目前，这一进路的文献比较多。比较有代表性的是，丁煌《政策执行阻滞机制及其防治对策——一项基于行为和制度的分析》，人民出版社2002年版；丁煌《监督“虚脱”：妨碍政策有效执行的重要因素》，《武汉大学学报》2002年第2期；金太军、钱再见、张方华等《公共政策执行的梗阻及消解》，广东人民出版社2005年版。
② 胡伟：《政府过程》，浙江人民出版社1998年版，第312－313页。
③ Susan L.Shirk,The Political Logic of Economic Reform in China,Berkeley:University of California Press,1993.
④ James Zhongzi.Lee,Central-local Political Relationships in Post-mao China-a Study of Recruitment Policy Implementation in Wuhan,The Doctor Degree Dissertation for Ohio University,1993.
⑤ 荣敬本等：《从压力型体制向民主合作体制的转变——县乡两级政治体制改革的比较研究》，中央编译出版社2001年版。
⑥ Manion Melanie,“Policy implementation in the People's Republic of China:Authoritative Decisions Versus Individual Interests”,The Journal of Asian Studies,Vol50,NO.2,1991,pp.253－279.
⑦ 杨鹏：《产业政策在中国的境遇——一位基层官员的实践体会》，《战略管理》2001年第2期。
⑧ 徐湘林：《以政治稳定为基础的中国渐进政治改革》，《战略管理》2000年第5期；徐湘林：《渐进政治改革中的政党、政府与社会》，中信出版社2004年版。
⑨ David M.Lampton,Policy Implementation in Post-Mao China,Berkeley:California Press,1987.
⑩ Andrew C.Mertha,“China's 'Soft' Centralization:Shifting Tiao/Kuai Authority Relations”,China Quarterly,Dec.2005 Issue 184,pp.791－810.
(11) 如胡伟（1998）、李侃如（1998）、David M.Lampton（1987）等。
(12) 胡伟：《政府过程》，浙江人民出版社1998年版，第292页。
(13) 地方政府部门既受地方政府（“块”）的领导，又受上级政府对口职能部门（“条”）的领导或指导。“条条”指的是从中央到地方各级政府业务内容和工作性质相同的职能部门；“块块”指的是由不同职能部门组合而成的各级政府。参见马力宏《论政府管理中的条块关系》，《政治学研究》1998年第4期。
(14) 马力宏：《论政府管理中的条块关系》，《政治学研究》1998年第4期。
(15) ［美］李侃如：《治理中国——从革命到改革》，杨淑娟译，（中国台湾）编译馆出版社1998年版，第167页。
(16) 比较有代表性的是，黄光国、胡先缙（2004）、翟学伟（2004、2005）、Bruce J.Jacobs（1979）、Andrew G.Walder（1983,1986）、Lee,James zhongzi（1993）等。
(17) Bruce J.Jacobs：《中国政治联盟特殊关系的初步模式：台湾乡镇中的人情和关系》，载黄光国等《面子——中国人的权力游戏》，中国人民大学出版社2004年版，第93页。
(18) 参见黄光国的人情与面子的理论模式图。黄光国：《人情与面子：中国人的权力游戏》，载黄光国等《面子——中国人的权力游戏》，中国人民大学出版社2004年版，第5页。
(19) 即我们平常称此人有“后台”、“背景”、“靠山”、“保护伞”、或有人给他“撑腰”等。
(20) 翟学伟：《人情、面子与权力的再生产》，北京大学出版社2005年版，第229页。
(21) 丁煌：《政策执行阻滞机制及其防治对策：一项基于行为和制度的分析》，人民出版社2002年版，第234－241页。
(22) 如胡伟（1998）、David M.Lampton（1987）。
(23) 关于上述四种模式的运作原理及其在公共政策执行中的典型例子，请参见龚虹波《中国政策执行结构分析》，《云南社会科学》2008年第1期。
(24) 职位权力是指合法地属于任何具有权威或影响的社会角色或组织中官位的担当者的权力。这可以从国家官员的情况中看出，只要他们继续占据着他们的位置，就享有巨大权威和影响，但在替换后，这种权威和影响就丧失了。参见［美］格尔哈斯·伦斯基《权力与特权：社会分层的理论》，关信平、陈宗显、谢晋宇译，浙江人民出版社1988年版，第74页。
(25) 本文在此选用权威一词，旨在与职位赋予的权力的制度性特征相区分。权威是权力的一种形式。L.斯坦曾将其定义为“对他人判断未经检验的接受”。在中国的权力运作研究中，国内外学者往往不将权力与权威做出区分，两者加以混用。理由在于，在中国的权力运作的情境下，权力与权威实在很难区分开来。参见翟学伟《中国社会中的日常权威：关系与权力的历史社会学研究》，社会科学文献出版社2004年版，第30－39页。
(26) Richard Matland,“Synthesizing the implementation Literature:the Ambiguity-conflict of Policy Implementation.”Journal of public Administration Research and Theory,1995,5(2),pp.154－155.
(27) 李允杰、丘昌泰：《政策执行与评估》，中国台湾，空中大学1998年版，第125－126页。
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