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一、我国传统政府管理模式剖析
20世纪的中国社会生活尽管发生了全面深刻的变革，但传统全能管制型政府管理模式却深深根植于中国现实的历史、社会、文化土壤之中。我们传统政府管理模式产生的原因有以下几个方面：（1）历史上封建专制主义政治文化传统的历史浸染。（2）革命战争时期严格的行政纪律命令体系的实践沿袭。（3）苏联模式的示范移植。（4）计划经济体制下政企不分的僵硬格局。
从世界范围内的行政发展状况来看，全能管制型政府管理模式这种中央集权的权力结构，在中国及世界各国行政现代化过程中的确存在过比较优势，主要表现在：政府拥有广泛的权威实现自己的目标；有实现较大的社会变革，应付某些突发事件的可能性；中央有可能对任何决策在长期的成本一收益基础上进行评估而不是局限于短期的利益；发挥整体的比较优势，促进经济和社会发展的可能性；能够将稀缺资源集中于最主要和关键的发展领域；保证政令的统一和秩序与稳定的实现。
然而，任何行政系统都不能与其社会环境截然分开，它作为社会发展的产物，自然要受到社会生态环境的影响。行政生态学告诉我们，一定的行政系统只有与社会环境保持有机的动态关系，才能够发展、变革、适应。行政系统与社会环境之间的关系越密切，对社会环境的变化越敏感，越善于接受社会环境的需求，它就越能提高自己的效能和适应力。而传统封闭式的行政系统，由于割断了与社会环境的联系，往往处于一种不断衰落、不断丧失生命力的运动过程之中。我国的社会生活尽管发生了全面深刻的变革，但在其基础上却依旧是传统的全能管制型政府管理模式。[1]此种模式的主要弊端在于：管理负担过重，难免有顾此失彼之虞；管理手段单一，以行政指令手段解决一切问题，其结果是目标与手段之间缺乏内在适应性，从而影响预定目标的实现；管理资源匮乏，社会的供给能力、政府的财政能力相对于庞大的政府组织已是不堪重负，除了经济资源，政府的合法性资源、权威资源也严重流失；管理效能低劣，政府调控乏力，指挥失灵，政策法律法规得不到有效执行，起不到调节关系、规范行为的作用，社会生活存在一定范围内和某种程度上的失范和无序；管理形象不善，加剧了社会对政府的认同危机。
随着中国社会进入了由传统向现代的全面转型时期，以行政权力占统治地位的全能管制政府管理模式在遇到上述种种严厉的挑战同时，在现实中则表现为一系列不适应与制度上的冲突[2]：（1）政府的权威管制行政倾向与市场经济中行为人自由选择要求之间的矛盾；（2）政府全能行政倾向与发挥市场机制在资源配置中的基础性作用、明确并扩大社会自治范围之间的矛盾；（3）政府的审批行政倾向与社会、企业、公民之市场导向、目标导向、需求导向之间的矛盾；（4）政府的黑箱行政倾向与民主政治公开化、透明度要求之间的矛盾；（5）行政绩效的政府自我评价与社会公众评价之间的矛盾；（6）直接表现为计划与市场、集中与分散、微观管理与宏观管理、直接管理与间接管理、部门管理与行业管理、依法管理与人治管理等一系列制度上的冲突。这些矛盾目前虽然还不尖锐，但却是不可调和的。只要政府及其工作人员还依恋并固守全能管制型政府管理模式，本能地动用计划经济体制下习惯化的行政方式，就决不可能发展出真正意义上的市场经济。因此要发展市场经济，促进社会健康协调发展，就必须彻底摒弃全能管制型政府管理模式，运用全新的行政理念，重塑政府行政。
二、我国政府管理模式的转型
改革开放以来，伴随着我国的社会转型，我国深入持久的行政体制改革取得了巨大的成就，已基本上摆脱了传统计划经济管理体制的束缚，适应社会主义市场经济需要的新型行政管理体制正在形成。这主要表现在以下几个方面：
第一，由全能行政转向有限行政。在传统上，我们将政府视为一个无所不知、无所不能的超人，认为政府应该包揽所有社会公共事务。然而，人们发现，与市场失灵相比，“政府失灵”在我国更为明显。公共管理理论认为，政府职能的实现是以政府能力为基础的，缺乏有效能力的政府即使在法律上具有广泛的职能，实际上也不会真正有所作为。由于政府所赖以建立的权力资源、信息资源、人力资源等的限制，政府的能力必定是有限的，它不能承担无限的政府职能。所以，转型时期的政府应尽快确定政府行政的边界，走出全能行政的误区，将自己定位于全能政府与无为政府之间，做到有所为有所不为，合理、有效地发挥作用，理性地提升政府能力。
第二，由管制行政转向服务行政。传统政府管理体制实行政治、经济、社会一体化，导致权力的高度集中，社会组织及个人只能被动地受制于这种管制行政，严重地束缚和扼杀了社会组织及个人的积极性和主动性。市场经济基础上的政府行政就其本质而言，应当是服务。即通过开展一系列卓有成效的行政职能活动为社会组织和公民提供优质的管理服务。应当确立这样的基本认识：社会组织和公众的意愿要求是政府行政的出发点；社会组织和公众既是管理对象，归根到底又是服务对象，是政府行政环绕运行的中心，是历史舞台的主角，而政府只不过是一个享有高度权威的公共行政服务组织；政府行政的目的不是向社会组织和公众提供价值，而是为他们追求价值、实现价值提供条件。因此，便利服务对象成了政府行政最高行为准则。
第三，由权力行政转向民主行政。权力行政价值观主要表现为行政活动只对上级负责，维护上级的权威，而不对下负责，不对被管理者负责，“官”、“民”之间界线分明。随着我国改革开放的不断推进，特别是随着社会主义市场经济体制的建立和逐步完善，这种权力行政必然发生动摇，并与现代的民主行政价值观产生了激烈的冲撞，同时逐步向民主行政价值观转变。民主行政作为一整套民主程序，包括民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。民主行政是公民表达利益、行使权力和保护权利的最有效的途径。
第四，由人治行政转向法治行政。人治行政体现为按领导个人意志行事、“人情大于法”、“权大于法”。人治行政从根本上否定了人与人之间的平等关系，它导致理性的行政组织退化，它结成错综复杂的关系网，它是行政权力异化并滋生行政腐败的根源之一。伴随着我国的社会转型，法治行政的价值观正逐渐被政府和公众所认同。法治行政就是指行政机关及行政人员行使行政权力，管理社会公共事务必须有法可依，依法办事。政府以法律为主要手段对社会进行管理，政府的行政行为以法律为准绳。政府机关在执行法律过程中可以制定和执行有关的行政法规和政策，但不得逾越法律为其划定的界限，更不得与法律相抵触。政府的权力大小、规模和职能等都由法律和制度予以严格的明确的规定。
第五，由经验行政转向科学行政。经验行政最明显的特征就是：行政管理者往往凭借个人的经验、智慧、直觉来进行行政决策和实施行政管理。这无疑使行政管理和行政决策带有浓厚的个人经验和感情色彩，致使行政决策失误颇多，行政管理效率低下。伴随着我国由传统农业社会向现代工业社会的转型，人们已逐步认识到，现代行政管理是一种以理性为基础的科学理念和模式，它要求适应社会生产力发展的客观需要，按照社会主义市场经济发展规律，积极应用现代科学技术成果，包括现代管理思想、理论和技术，有效地进行管理，创造最佳效益，达到国际先进水平。
第六，由免责行政转向责任行政。传统行政是免责行政，政府机关即使实施了不法或不当的行政行为，对公民的正当利益造成了损害，也不对公民承担任何法律责任。随着社会转型和民主政治的发展，现代行政逐渐演进为责任行政，即当政府机关及其工作人员依法行使行政权力管理公共事务时，相应地必须承担公共责任。这种责任包括政治责任、行政责任和法律责任。责任行政的基本要求是：行政机关的每一个人，不论职位高低、权力大小、工作性质如何，都必须对自己的行为负责。行政诉讼制度、行政复议制度、行政赔偿制度、行政处罚制度等，都是实现责任行政的必要的法律制度。
三、服务型政府模式的构建
（一）服务：政府职能构建的方向
管理在本质上就是服务。社会生产力的发展使社会主体产生分化，并逐步形成各种组织。各组织内部及各组织之间都存在着严重的利益冲突各组织成员为避免无谓的消耗，以最少成本换取最大利益，相互订立契约，把自身的一部分权利让渡出来，形成公共权力，由全体成员选举的少数代表掌握。掌握权力的少数人根据其成员的要求，管理公共事务，维护组织及其成员的利益。同时，各组织之间也基于同样原因签订盟约，把部分权力交给凌驾于其他组织之上的组织（国家政府），管理全体社会的公共事务，维护社会秩序，进而维护整个社会的利益。管理的实质，就是利用组织及其成员赋予的权力为公众利益服务。因此，从本质上讲，管理就是服务。
服务在理论和实践上都成为政府职能的必然选择。现代政府职能的转变首先要求政府树立新的行政理念，从制度和体制及运作机制上，使行政管理为公共利益服务。其次，还要求权利主体观念也要有所转变，要认识自己的权利，争取自己的权利，限制政府的权力，主动要求政府提供服务，最终实现“小政府、大服务”的理想格局。[3]为了适应社会主义市场经济发展的需要，政府职能模式就必须在整体上由管理控制模式向服务协调模式转变，把自己的职能角色定位在“社会服务者”之上。为此，服务型政府模式必须具备以下几个特征：（1）政府要发挥重要的服务协调作用，通过有限的管理与指导，参与社会的共同发展；（2）政府要建立有效的服务机构，为社会的进步发展提供高效的宏观、微观服务功能；（3）政府的管理与控制将不再是政府行为的目的，而是一种手段，其合理的实施将建立在有效的社会合作与服务的基础之上，为整个社会的发展而服务；（4）“为人民服务”的宗旨将在新的服务化职能体系中得以进一步的制度化和具体化，使之在与各项政府具体职能的结合过程中具有完全的可操作性，并受相应规章、制度的保障和维护。
（二）服务型政府职能构建的内在因素分析
行政生态理论认为，影响行政管理的环境因素，包括外部因素和内部因素两个方面。社会转型和市场经济的发展是服务型政府职能构建的外部环境因素。下面着重对我国服务型政府职能构建的内在因素加以分析。政府职能可从静态和动态两个方面分析。
首先，从政府职能体系的静态层面分析来看，其内部各种构成要素正在为适应市场经济的发展而作出服务化的转变与调适。
政府的经济职能、文化职能在执行内容和手段选择上都日益趋向于宏观化和服务化，充分反映出政府职能规模的整体收敛和行政权力服务性的复归。同时，随着政府职能重心的转变，经济建设成为主要的工作，原来强大的政治统治职能有所收缩，形式有所转变，但由于社会主义民主的发展和行政效率的提高，政治职能却得到人民更广泛的支持与参与，其实质性的效力通过政府经济职能、文化职能和其它职能的合理发挥而有了明显的提高。因此，在这个意义上讲，政府职能模式的服务化转变并没有削弱统治职能的功效，反而强化了政治统治职能的效力。
在社会主义市场经济下，社会资源的配置要以市场为主，政府将逐渐从经济行为主体和资源配置主体的位置上退出来，并将这些位置让渡给企业、消费者和市场，从而改变政府在经济方面的行政计划方式和垄断管理职能。在新的经济条件下，政府必须从适应市场经济发展的角度考虑，充分调整和转变传统的经济职能体系，发挥政府对市场经济有效的监督管理、服务协调作用。在现阶段和未来的发展过程中，服务化的转变已无可逆转，政府为社会经济的发展提供稳定的环境保障已经成为政府最重要的经济职能。
在文化与其它社会职能方面，服务化的趋势则是更加明显。越来越多的教育、科技、文化、卫生、体育机构借助各种市场调节手段与机制，充分发挥它们为社会服务的职业特性，为满足人民群众的物质文化需要作出了积极的贡献。而对这些机构施以管理的政府部门在当前的机构改革中也调整了自身的职能定位，摒弃了原先“以己为主”、“以政府为主”的垄断性服务观念。在部门的日常工作中突出了政府在社会公共事务中的重要服务作用，弱化了社会保障、文化、教育、科技、民政、建设、交通、公安等社会职能部门的管制作用，大大强化了其各自的社会服务地位和服务职能。
这些明显的服务化特点，说明政府职能内部各构成要素在市场经济和自身变化规律的推动下，其原先管理控制的特点在日渐削弱，而服务协调的特征正在与日增强。整个政府职能的服务化趋势不可阻挡。
其次，从政府职能动态的变化流程来看，政府各部门的综合协调职能逐渐得到强化，并始终贯穿于计划、决策、组织、领导、控制等各个环节之中，充分反映出政府职能在实际运作过程中强烈的融合化趋势和服务化趋势。
行政协调的目的在于使政府上层与下层、内部与外部之间通过协调实现信息整合，从而使政府的决策既能反映下层执行机关和人民群众的要求，又能得到执行机关和人民群众的理性支持。从民主模式的角度来衡量，行政协调无疑是一种系统化的民主参与形式。这种民主参与既包含了政府决策层对下级管理部门和执行机构参与决策制定的一种承认，又包含了对体制外公民参与决策的一种认可。这样，政府的综合协调职能无疑在运作过程中会吸取一定范围内公民参政的合理意见，并以此为基础结合具体执行部门的建议来制定政府最终的决策。这种沟通与协调，使公民和基层机关在日常的政府职能运行过程中能够表达自己的意见和要求，体现了政府在日常事务中接受民众建议和服务于民众的职能本质。因而，行政协调职能的强化无疑标志着政府职能在动态运作过程中服务化趋势的加强。
（三）服务型政府模式的实现途径
服务型政府模式在外部环境的促动和内部服务性要素强化的条件推动下，已经成为政府跨世纪机构改革的必然趋势。但要构建起适应社会主义市场经济需要的服务型政府模式，就必须遵循政府职能转变的客观规律，在政府角色定位、政府职能结构和职能运作手段方面实行整体性的突破：[4]
首先，在政府角色定位上，各部门、机关和行政工作人员都必须恪守行政权力的服务性原则。实事求是地将政府定位于“社会服务人”角色之上，发挥政府在社会发展中重要的公共服务作用，实现政府职能由原先的管制导向向未来的服务导向的彻底转变。“社会服务人”的角色定位是政府职能在宏观上的一种整体性自我确认。它的确立与普遍认可是政府职能模式实现结构性转变的一个重要前提。“社会服务人”的定位，是以“公众至上”为核心导向，使政府的公共服务对象——公民具有相应的选择权和评价手段，并以此驱动政府在符合社会需求的方式和服务质量的标准下行事和正常运行。这不仅有利于政府职能的服务化转变，而且也是对当前许多政府服务组织弄不清谁是他们的服务对象，且服务水平低劣的一种行为矫正。
其次，在政府职能结构的设计上，要充分体现出稳定性与弹性的组织变化要求，为构建发挥政府服务化职能的权变组织结构奠定基础，从而加强政府系统的内外应变能力和服务能力。政府职能服务化转变的目的在于提高政府的公共服务能力。这种能力得到提高的标志是：政府的决策能够充分体现出人民意愿，反映民众和社会的要求，并最终满足各种直接或间接的公共服务需要。这样，能力提高的关键就在于两点：一是政府的决策制定要能够吸纳人民参与；二是基层的公共服务机关要有一定的决策权和执行权，以保证其有权依据实际情况自主作出决定，满足各种社会服务需求。而要达到这两点要求，就必须使职能结构中的决策权力布局整体下移，提高下级机关的决策应变能力和服务能力。同时，要强化组织内部间的协作和组织内外间的协调沟通。要提高政府的反应速度和有效服务能力，就必须构建富有弹性的权变组织结构，简化中层管理机关，构建扁平化的组织结构，从而缩短决策与执行的距离。这样，就为提高政府的自我应变能力和适应能力奠定了组织基础。但在提高政府能力的同时，政府的组织结构亦要突出稳定性的要求。尤其是上层的领导机关，要坚决把握住有效的决策权和监控权，在稳定的基础上对下放基层的权力施以严格的监督，以防止基层权力的滥用。
第三，在政府职能的运作手段方面，要突破和摆脱计划管理的单一运作方式，引入市场机制，发挥市场和社会中介组织的作用。社会转型期有许多需要解决的问题，现代社会的服务工作也日益复杂多变，许多事务是政府难以提供有效服务的。而市场自身即使在很发达的情况下，也很难满足社会的所有需求。这就需要有一种运作机制介于政府和市场之间的社会中介组织来承担许多社会服务工作，发挥重要的服务协调作用。只有这类组织发展完善了，政府与社会个体之间、政府与市场之间才能够得到有效的沟通。政府原来那些“不该管，管不了，也管不好”的事务亦可由社会中介组织承担，从而使政府有精力做好自己所应做好的事。要想达到这个目的，政府就要促进各类社会中介组织的建立，以提高整个社会的公共服务水平。另外，政府不仅可以利用市场机制来发展公共服务，而且在自身内部管理上亦应引入市场机制以增强机构内部的活力。尤其是竞争意识和激励机制的引入，更有利于公务员制度的完善和优胜劣汰的执行，而且可以减少政府支出。例如，政府采购制度的实施，就是市场手段在政府财政方面的有效运用。由此可见，政府职能运作手段的市场化、服务化转变，亦是职能模式实现整体突破的一个重要切入点。它的顺利推进，当有利于服务型政府模式的构建与运行。
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