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中图分类号：DF0 文献标识码：A 文章编号：1004-3926(2001)05-0063-04
民族问题解决的好坏直接关系到一个国家的兴衰成败，根据宪法我国解决民族问题的基本的政策是民族区域自治。历史经验充分证明，实行民族区域自治是我国解决民族问题的唯一正确的选择。
世纪之交，党中央总揽全局，高瞻远瞩，不失时机地提出西部大开发的战略决策。西部包括陕西、甘肃、宁夏、青海、新疆、云南、贵州、四川、西藏、重庆、内蒙、广西，共十二个省区市。该地域占国土总面积的60%以上，人口占23%，而GDP（国内生活总值）只占16%。只要我们稍作分析不难发现，西部范畴中包括我国五大自治区，此外，青海、甘肃、云南、贵州、四川等省均为我国少数民族较为集中的地区。因此，按朱总理的话来说，西部大开发，某种程度上讲是指民族地区的发展问题。
随着社会的政治、经济条件的变化，民族问题的内容也会随之改变，现阶段我国民族问题比较集中表现为少数民族与民族地区迫切要求加快经济文化的发展。这也正是西部大开发战略的要解决的主要问题。因此，如何在西部大开发中贯彻和完善民族区域自治制度，利用西部大开发这一千载难逢的发展机遇，激发民族区域自治制度的各项功能，特别是经济功能，以促进民族地区的发展。这无疑是摆在世人面前的一个新的课题。
一、民族区域自治制度的理论依据与主要内容
根据马克思主义原理，正确解决民族问题的基本原则是民族无论大小、发展程度高低，都应一律平等，在民族平等的原则下，根据各国的具体情况采用适当的国家结构形式来解决民族问题。
马克思主义把民族区域自治作为多民族国家解决民族问题的一般普遍原理，对此列宁作了进一步论述。
列宁指出：“凡是国内居民生活习惯或者民族成分不同的区域，都应享有广泛的自主或自治的权利……”[1](p.239)
“必须实行广泛的区域自治和完全民主的地方自治，并且根据当地居民自己对经济条件和生活条件、居民民族成分等等的估计，确定自治地区和区域自治地区的边界。”[1](p.426)
“民主集中制不仅不排斥地方自治和具有特殊的经济和生活条件，特殊民族成分等等的区域自治，相反地，它必须既要求地方自治，也要求区域自治。”[2](p.29)
“非常明显，如果不保证每一个经济上和生活上具有比较大的特点以及具有特殊民族成分等等的区域享受这种自治，那就不可能设想有现代的真正民主的国家。”[2](p.31)
综上所述，马克思主义认为在坚持民族平等的原则下，民族区域自治是解决民族问题的最佳途径。而且，这种民族区域自治决不是所谓的民族自治，也不是完全的地方自治，而是指在一个经济上，生活上具有较大特点并且具有特殊民族成分的地区实行区域自治。是民族自治与地方自治的有机结合。马克思主义的这一原则为我国民族区域自治的实行奠定了坚实的理论基础。
中国的民族区域自治是马克思主义基本原理与中国的具体国情相结合的产物。根据《中华人民共和国民族区域自治法》规定：“民族区域自治是在国家统一领导下，各少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权。”维护国家的统一是民族区域自治制度的前提，切实保障自治机关行使自治权是民族区域自治制度的核心。此外，自治机关的建设，加强民族法制建设，自治权的行使与保障，上级国家机关的职责，正确处理民族关系，都是这一制度的主要内容。
二、在西部大开发中切实保障民族自治地方行使自治权
自治权是自治机关在法律法规规定的原则下，结合当地民族的政治、经济、文化的特点自主管理本地方、本民族内部事务的一种特定权利。[3](p.66)它在民族区域自治制度中具有极为重要的地位，如果离开了自治权，民族区域自治制度没有任何意义可言。自治权有两大特点：一是广泛性，它涉及社会生活的各个方面。二是制约性，不但自治权的范围受国家法律的制约，而且权利能否顺利行使受自治机关自身状况、自治地方社会经济条件制约的同时还受上级国家机关及其职能部门的制约。因此，西部大开发必须围绕自治权的充分行使与保障来进行。
由于自治权的内容很多，我只就其中首要的也是十分重要的立法自治权的行使与保障问题进行分析。
自治机关的立法自治权的重要性体现在，它是其他权利的基础，也是其他权利行使在法律上的保障。更为重要的是，国家明确指出西部大开发与东部开发一个重要的不同在于西部大开发必须在有关法律法规保驾护航下进行，这就使自治机关立法自治权的行使与保障问题在西部大开发战略背景下显得尤为重要。自治机关立法自治权是指，民族自治地方的自治机关，依照宪法、法律的原则与精神，根据当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例、单行条例、变通规定、补充规定等地方性民族区域自治法规的权利。”
在西部大开发中切实保障各民族自治地方发挥主观能动性、充分依据当地的政治经济文化的特点和实行区域自治民族的特殊要求，制定切实可行、高质量的自治法规，不但对民族区域自治制度的贯彻落实具有极为重要的意义，可以说是直接关系着民族区域自治具体化、法制化的实现。而且对西部大开发战略的顺利进行也具有十分重要的意义。对此，我认为应当做好以下几方面的工作：
（一）必须完善自治法规的立法程序。
自治法规的制定，一般要经过拟制和批准两个阶段。拟制适用提议、审议、通过等一般立法程序，批准却适用特定程序。宪法、民族区域自治法以及新立法法规定将这一特定程序规定为：“自治区制定的自治条例和单行条例报全国人大常委会批准，自治州、自治县制定的报省、自治区、直辖市人大常委会批准。”这一规定很不完善，体现在对批准时间、批准机关的权限范围，（如有无权利修改报请批准的自治条例和单行条例），不批准争议的处理机制等缺乏必要的具体规定。从以造成实践中无法可依、上级国家机关对自治法规的批准随意性过大，上级国家机关对自治法规的批准久拖不决或任意修改的现象时有发生，沉重打击了自治机关行使立法自治权的积极性。
另外，现有法律对自治法规批准机关的规定我认为存在不合理的地方。根据规定，自治区的自治条例和单行条例由全国人大常委会批准，自治州、县的由省、自治区、直辖市人大常委会批准。这样规定存在两方面的弊端。首先，由于自治条例单行条例中有相当一部分是对国家法律、法规的变通、补充，从而造成自治区对国家法律、法规的变通需经全国人大常委会批准，而立法技术力量相对较弱的自治州、自治县对国家法律法规的变通、补充只需省自治区或直辖市批准，这显然是不合理的，不利于维护国家法制的统一。其次，这种一刀切的做法，对自治法规的出台管得过死，造成自治法规制定的效率低下，不能满足民族自治地方建设的需要。
再有，根据有关法律法规的特别授权民族自治地方有权制定变通规定和补充规定。如根据《婚姻法》的授权，民族自治地方制定了20件有关婚姻法的变通规定。然而对变通、补充规定的批准程序各授权法的规定极为不一致。致使自治机关在报批过程中无所适从。例如对自治区制定的变通、补充规定的批准机关及程序的规定就有三种情况：刑法、森林法、民诉法等规定报全国人大常委会批准；婚姻法、继承法、收养法规定报全国人大常委会备案；《民法通则》规定报全国人大批准或备案。
针对以上弊端，我建议在新的民族区域自治法的修改决定中，首先要健全自治法规的批准程序，规定明确的批准期限和权限以及争议的处理机制。其次，应规定民族自治地方无论是自治区还是自治州、自治县制定的自治法规，凡是涉及对国家法律法规的变通补充的，都应报全国人大常委会批准。其它自治法规，自治州、自治县的除自治条例需报省、自治区、直辖市批准外，其余的报省、自治区、直辖市人大常委会备案即可。这样一方面保障国家法律的统一实施，另一方面也可简化自治法规的立法程序，有利于民族自治地方及时制定切实可行的法规，为西部大开发的推进与民族地方建设保驾护航。
（二）民族自治地方应加强对自治法规的重要性的认识。
从目前自治法规制定的情况来看，虽然自治州、自治县大都制定了自治条例，但五大自治区却无一例外都没有自治条例。最缺乏的是解决某一方面的特定问题的单行条例。
自治条例是民族自治地方的人民代表大会，根据宪法和法律的原则和精神，依照自治地方的政治、经济、文化的特点制定的，用以调整民族自治地方内基本社会关系的地方性自治法规。[3](p.87)在民族自治地方起着总领全局并为各项事业提供指南的作用。因此，它的有无与民族自治地方的进步，甚至国家的安定团结关系极大。
然而，就自治州、自治县制定的自治条例而言，无论是体例，内容还是法律用语大多照搬或模仿《民族区域自治法》与本地方本民族的实际情况脱节工，或者过于原则笼统，缺乏操作性，在实践中无法发挥其应有的作用。五大自治区更以地方性法规代替自治条例，这样做不但对民族区域自治制度建设造成了非常不良的影响，而且对民族地区的发展也非常不利；因为制定自治条例是国家考虑到民族地区的特殊需求而赋予自治地区的一项专有权利。用好它，会给民族地区的发展创造许多有利条件。造成五大自治区以地方性法规代替自治条例的原因是多方面的，其中一个重要的原因是对自治条例的重要性缺乏充分认识，且不清楚地方性法规与自治条例的区别。需要指出的是，民族自治地方自治条例的制定权与地方性法规的制定权是不同的。表现在：第一，这两种立法权的设定原因不同。宪法和有关法律规定民族自治地方享有自治条例的制定权是为了保证民族自治地方自治权的实现，体现民族平等。而赋予自治区制定地方性法规的权利，是为了使其有效管辖本行政区的各类事务，充分发挥地方积极性。第二，这两种立法权的行使主体不同，自治区的人大及常委会都有权制定地方性法规，而单行条例只能由人大制定。从这里可以看出自治条例在民族地方的重要地位，因此五大自治区没有自治条例是极为不正常的事情。第三，两种立法权的权限不同。地方性法规遵循的是“不抵触”的原则，即不同宪法、法律和行政法规相抵触。而根据《中华人民共和国立法法》第六十六条，自治条例可以依照本地民族的特点，对法律和行政法规作出变通规定，只是不得违背法律或者行政法规的基本原则，不得对宪法和民族区域自治法的规定以及其他有关法律、行政法规专门就民族自治地方的作的规定作出变通。综上所述可以看出有关法律对地方性法规和自治条例的立法权限规定是不一样的，要求自治区的地方性法规不得与法律、行政法规的具体规定相矛盾，而自治条例只要是在遵循有关法律法规的基本原则的前提下，可对其具体内容进行变通规定，使有关法律法规更加符合民族及民族地区的特点，不但可以更好的维护本地区本民族的利益而且也有利于法律法规在民族地区更好的施行。因此，切忌不能以地方性法规代替自治条例。
（三）在西部大开发中以民族经济立法为重点，切实加强民族经济立法。
西部大开发中国家的扶持是外因，外因通过内因起作用，民族地区在西部大开发中要获得发展，关键在于自治机关用好、用活、用足自治权。首要是立法自治权，其中的重点又是民族经济立法自治权。
从民族自治地方已经制定的自治法规来看，在经济方面做了一些具体的规定，但由于自治条例与其他法规衔接不够，以及上级主管部门政策上的一刀切做法使自治条例在经济方面的条款无法兑现，名存实亡。此外，大量的自治条例和单行条例是计划经济体制下的产物，缺少超前性和预见性，已无法操作。然而，西部大开发是在建立和完善市场经济体制的背景下进行的，市场经济即是法治经济，没有健全的法制，市场经济不可能建立，西部大开发也不可能成功。因此，制定高质量的自治法规特别是经济方面的自治法规，如今已是非常的迫切和重要。我认为自治机关首先必须深入研究国情、区情和族情，找到适合自己的发展路子，从而制定既符合国家有关经济法律、政策又能促进本地区发展，具有本地区特色的经济方面的自治法规。其次，应当把制定经济方面的单行条例作为重点。因为单行条例相对于自治条例而言，具有调整社会关系局部性以及灵活性、可操作性强的特点，它可以把民族地区极需解决的某一方面的问题及时地纳入法律轨道。也就是说它不必象自治条例的制定那样要求自治机关把本地区发展的全局都要考虑清楚，而是只要考虑成熟某一方面的问题，就可以将其用法律的形式固定下来，成熟一个制定一个，这对民族地区的发展极为有利。
（四）上级国家机关切实帮助民族自治地方实现立法自治权。
自治法规虽然只是在民族自治地方实行，但由于它是作为中央分权的自治权产生的，因此它的落实需要中央及上级国家机关的帮助。又由于自治条例解决的问题带有综合性，往往还需要上级国家机关特别是上级行政机关的协调。单行条例虽然只涉及某一方面的社会关系，但它的落实也需要上级国家机关的帮助与协调。如有关教育的单行条例如果没有相关国家机关协调财政部门与教育部门的关系，落实教育经费，再好的自治法规也无法推行。
三、处理好西部大开发中的民族关系
民族问题是多民族国家都必须面对的现实而严峻的问题。民族问题从狭义上讲是指民族间的关系问题，因此在西部大开发中处理好民族关系至关重要。西部大开发中涉及的主要民族关系有三类：
第一是国家与民族自治地方的关系。这类关系的处理原则已被纳入法制的轨道，宪法第一百二十五条规定：“国家从财政、物资、技术等方面帮助各少数民族加速发展经济建设和文化建设。”《民族区域自治法》进一步规定：“上级国家机关有关民族自治地方的决议、决定、命令和指示，应当适合民族自治地方的实际情况。”“上级国家机关在制定国民经济和社会发展计划的时候，应当照顾自治地方的特点和需要。”“国家在民族自治地方开发资源，进行建设的时候，应当照顾民族自治地方的利益，作出有利于民族自治地方经济建设的安排，照顾当地少数民族的生产和生活”。同时，民族自治法还规定：“民族自治地方的自治机关要把国家的整体利益放在首位，积极完成上级国家机关交给的各项任务。”“民族自治地方的自治机关必须维护国家的统一，保证宪法和法律在本地方的遵守和执行。”因此，处理西部大开发中的中央与民族自治地方关系的关键在于真正贯彻落实宪法与民族区域自治法的有关规定。
第二是自治地方与非自治地方的关系，特别是与东部发达地区的关系。1988年改革开放的总设计师邓小平提出“两个大局”的战略构想。其中一个大局是东部沿海地区加快对外开放，使之较快地发展起来，中西部要顾全这个大局。另一个大局是当东部发展到一定时期，如本世纪末全国达到小康水平时，就要拿出更多的力量帮助中西部地区加快发展，东部沿海地区也要服从这个大局。这一思想的核心是先富帮助后富，最终实现全民族共同繁荣。经过改革开放20年的发展，东部沿海地区富裕了积累了一定的资金、人才和技术、管理经验，已有能力帮助西部发展。同时，西部地区丰富的资源和巨大的市场潜力也是东部继续发展的重要条件。因此，西部大开发中东西部应取长补短，携手共创美好明天。
第三是聚居民族与散居民族的关系。随着东西部经济、文化交流的发展与深入，会有越来越多的东部民族到西部民族聚居地经商办厂。同时也会有更多的西部民族离开聚居地区到东部学习先进的经验技术。民族散居化是西部大开发的必然结果。因此，如何保障散杂居少数民族的合法权益是推进西部大开发战略必须解决的问题。我认为最重要的是要克服大民族主义和狭隘的地方民族主义。汉族地区不应把帮助民族地区当作是一种施舍，而应当作是一种义务和自己要进一步发展的前提。而与此相反排斥汉族和其他民族的现象在民族自治地方十分普遍。这既不利于民族团结，也不利于民族地区的发展。对这类关系的处理，民族区域自治法等法律有明确的规定，如：“民族自治地方的人民代表中除实行区域自治的民族代表外，其他居住在本行政区域内的民族也应当享有适当名额的代表。”“上级国家机关和民族自治地方的自治机关维护和发展各民族平等、团结、互助的社会主义民族关系……。”因此，处理好这类关系的关键也在于落实有关法律的精神。
四、更新观念迎接西部大开发的历史机遇
西部大开发在如今这个特定的历史时期拉开序幕，决定了它必须要符合社会主义市场经济体制的逐渐建立和完善、知识经济时代的到来、对外开放的进一步扩大等一系列时代的特点，然而这一切的前提是观念更新。怎样更新？我认为首先要树立新的发展观，即将经济短缺下的片面追求经济总量改为强调地区经济的竞争力，发展龙头产业，增加科技投入。其次，树立新的资源观。改变过去将资源等同自然资源和一般劳动力资源，忽视品牌、商标、专利、信息、人才等重要资源的价值。第三，树立新的规划观。改变过去只重视第一产业和公有制经济的观念，积极进行产业结构的调整，鼓励非公有制经济的发展。最后，民族地区还应改变过去等、靠、要的思想，积极投身改革开放的大潮，以自身的努力把握时代的机遇。
收稿日期：2000-12-10
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