土地征用制度的国际比较与我国土地资源的保护，本文主要内容关键词为：土地资源论文,土地征用论文,制度论文,我国论文,国际论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一
土地征用是政府为了公共目的而强制取得私有土地并给予补偿的一种行为，是政府的强制购买。土地征用具有三个要件：政府特有的权力；只用于公共目的；行使这个权力时必须给予合理补偿。征用土地大部分用以发展社会公用或公益事业，如道路、公园、基础设施建设等，小部分用于改善低收入者的住宅建设及城市再开发。
发达的市场经济国家如英、法、美、加、荷兰、瑞典、日本等较少实行土地征用。原因：(1)政府进行新城镇建设、交通干线的开拓等公共事业项目减少，越来越多借助民间力量进行开发建设，因而政府公共部门对土地的需求量减少。(2)土地征用手续繁琐，所需时间长，征用价格与实际市场价格非常接近。(3)土地市场发育成熟，政府更多的是采用同土地所有者合作或商议的形式获得土地，实行以土地先买为主，征用为辅。当收买发生困难时，才实行土地征用。所谓土地先买制度即土地所有者在出卖土地时，政府及其指定机构有权首先购买土地。土地先买与征用都对财产所有权进行强制性限制。
土地资源稀缺的国家或地区，如新加坡、香港、韩国、台湾等，土地征用经常被采用，有着完善土地征用法和严格的土地征用制度。日本虽不经常采用土地征用，但同样建立了严格的土地征用制度。
我国土地征用制度与其他国家或地区有许多不同。
（一）土地所有制不同和土地产权界定的差异 其他国家或地区征用的对象是私有土地，土地产权非常明晰，所有权的主体对土地征用及土地补偿费的确定有一定的制约作用。我国城市土地国家所有，农村土地集体所有。需征用集体土地，其所有权属于国家，用地单位只有使用权。土地产权模糊，产权主体不明，缺少所有权主体对土地征用的制约作用，因此产生了大量的对土地的侵权行为。
（二）确保土地合理征用，防止土地征用权的滥用除由土地的决策部门制订科学的长远的土地规划外，其他国家或地区为确保土地合理征用，在征用制度上主要通过以下几个方面措施：
第一，公共目的是土地征用权合理行使的唯一标准。土地征用权的行使不需要土地所有人的同意而强制取得土地，因而，土地征用权的法律规则与土地所有权受法律保护的规则冲突，便引起了土地征用权是否被滥用的问题。公共目的成为评判一项土地征用权是否合理行使的唯一的标准。由于公共目的界定的不确定，也会导致土地征用权的滥用。因此，各国土地法规都将公共目的解释为：除了公共的使用外，还包括具有公共利益的用途。为防止土地征用权的滥用，严格规定以土地用途作为土地征用的唯一依据。
我国政府部门对土地征用的审批依据是占用土地或耕地的数量多少，占用数量越多，审批部门的行政级别越高。《土地管理法》规定，国家建设征用耕地一千亩以上，其他土地二千亩以上，由国务院审批。征用耕地三亩以下，其他土地十亩以上，由县人民政府审批。按土地数量作为审批的依据，无法堵塞征用单位化整为零，滥征土地的漏洞，也难以避免盲目的经济建设带来的盲目占用土地的现象。
第二，法律规定了严格的土地征用程序。日本及香港的土地资源极为稀缺，土地征用程序最为严格，保证土地的合理征用及土地权利人的合理权益。如日本，公用事业的营业者即起业者在需要征用土地时，需经如下程序：首先须向建设大臣或督道府县知事申请。其次，起业者与地权人达成征购协议。申请得到批准后，起业者确定被征用土地的所有者和与土地有关的权利人，登记被征用土地及其上的建筑物，起业者与地权人双方对赔偿额无异议可达成征购协议。再次，征用协议须经征用委员会确认。若当事人之间不能达成协议，起业者可申请征地委员会裁定。在听取当事人和第三方的意见并慎重审议后，征地委员会做出裁定。在让地期限到来之前，起业者向土地权利人支付赔偿金，权利人让出土地。
我国《土地管理法》规定，国家兴建公共事业，需征地的，由建设单位向县以上地方人民政府土地管理部门提出申请，由县以上人民政府审查核批。国务院、省（直辖市、自治区）、县等政府部门有不同的审批权限。我国土地征用中最大的问题是不按审批程序，擅自占用土地，买卖出租等非法转让土地和越权审批，先征后批，少征多占，以合法征地掩盖非法占地等违法现象。违法的主体既有县、乡、镇地方政府，也有村集体和农民。特别是在兴办开发区热潮中，较大部分开发区是未经国务院和省政府批准建立的。广东1992-1994年兴办的335个开发区中，只有65个经过批准。（注：钟穗珍：农村集体土地征用的法律思考，《南方农村》1997年第3期。）1993年底，全国各类开发区2800个，其中经政府批准的只有757个（注：甘藏春：房地产商如何面对新的土地政策，《中外房地产导报》1997年第12期）。一些经营性的房地产项目如高尔夫球场等，严重存在着违法现象。说明土地管理法规不适应目前经济发展的需要，缺乏严肃性和威慑力，土地审批程序不严格，致使违法现象大量存在。
第三，设立仲裁机构裁决征用者与土地所有者之间的争议。除设立土地的决策、咨询、执行机构外，其它国家或地区设立一个服务机构，如日本设立土地征用委员会、香港设立土地审裁处、法国设立征用裁判所，由这个土地征用者和土地所有者之外的第三方机构负责受理、裁决双方的争议，以保证土地征用的合法性及公平性。
我国土地管理部门中没有这样的一个部门来裁决征用中的争议及矫正征用双方的行为，监督征用的合法性和公平性。在土地集体所有制下，县、乡、镇政府部门成为所有者主体的代表，同时又是征用土地的使用者和管理者，土地管理部门在重大决策上需听从于政府，政府部门集多种职能于一身而无有效的监督，致使政府部门产生大量违法征占土地的不规范行为。广东省1992-1996年共查处了各类违法批地、用地案件1.28万宗，15.15万亩，处理有关的责任人312人。违法征用占用土地的主体较大部分是各级政府部门（注：必鸣：权与法的较量，《中外房地产导报》1997年第8期。）。
可见，其他国家或地区以土地征用的审批依据，征用的程序及合理的机构设置保证征地的合理性，保护土地资源，防止土地征用权的滥用。我国土地征用制度在上述三个方面都未能有效防止土地征用权的滥用，造成土地资源的浪费和耕地流失。耕地流失已引起了政府的高度重视，1997年5月23日，中共中央国务院发出通知，《进一步加强土地管理切实保护耕地》，要求认真做好土地的规划，严格土地的审批管理，清查土地征用的违法行为。
（三）确定合理的土地补偿费 在其他国家或地区，土地权利人可得到合理的满意的补偿。土地权利人得到的补偿包括两部分：土地征用费和土地赔偿额。土地征用费相当于征用土地的价值，它是土地所有权的经济实现。几乎所有国家都是以征用时的市场价格为基础来确定。赔偿额是对土地权利人因征用而造成的经济及其它损失的补偿。以日本为例，土地赔偿额包括五种：(1)征用损失赔偿。对征用造成的财产损失的赔偿。按征用财产的经济价值即正常的市场价格计价赔偿。(2)通损赔偿，对土地权利人因征地而可能受到的附带性的损失进行的赔偿。(3)少数残存者的补偿。对因征地使得人们脱离开生活共同体而造成的损失的赔偿。(4)离职者的赔偿，对土地权利人的雇佣人员因土地被征用而失业发生的损失赔偿。(5)事业损失赔偿，对公共事业完成后造成的噪音、废气、水污染等损失的赔偿。既有对经济损失的赔偿，也有对生活损失的赔偿。
台湾，土地补偿费包括：(1)地价补偿。地价补偿方法比较复杂，既可有法律定价，也可按市价确定。(2)土地上改良物与土地一并征收的，对改良物的补偿。(3)被征收土地改良物由其所有权人自行迁移的，对迁移费的补偿。(4)对因征收土地使相邻地受到损失而给予补偿。
英、法、德、瑞典等国规定，土地补偿费中不包括预期土地将变为公共用地而引起的价格上涨的部分，以抑制通过改变土地用途，提高土地补偿费的投机行为。
我国土地征用中土地补偿费存在的问题较多。
第一，土地补偿费的确定不合理，造成低价征用。其它国家以土地的交易价格或近邻类似土地的交易价格为基础确定土地补偿费。我国土地补偿费为该耕地被征用前三年平均年产值的三至六倍。补偿费基数既非市场价格，也无参照系，难以推测其合理与否；在正常年份，同一块土地的产量变化不大，但产值随农产品价格而变化，基数确定比较困难。在实际征用中，倍数的确定也比较困难，倍数的大小关系到土地补偿额的多少，关系到农民利益。农民要价高，征地困难；低价征用，损害农民利益，也造成土地资源浪费。总体上看，我国集体土地是低价征用，土地征用费远远低于土地出让价格。以浙江为例，1993年，上虞，义乌，永康，富阳，绍兴五市土地征用费占土地出让价格分别是41%、3.5%、28%、26.7%、16.8%；1994年，分别为21%、2.7%、5.5%、6.9%、29.9%。（注：俞文华：浙江省小城镇建设中土地征用存在的问题及对策，《中国农村经济》1996年第8期。）
第二，用地单位还应当支付劳动力安置补助费。其他国家或地区土地征用法规中无类似规定。我国《土地管理法》规定劳动力安置补助费按照需要安置的农业人口数计算，需安置的人数为被征用的耕地量除征地前每人平均占有的耕地，每人安置补偿费为该耕地被征用前三年产值的2-3倍，最高为10倍。因征地造成的多余劳动力由用地单位安排就业，土地全部被征用，农业户口转为非农业户口。这是计划经济下，以国家安排就业和享受城市居民的待遇作为对农民的补偿。安置费低，解决不了劳动力安置问题；企业用工实行全员劳动合同制，需安置的人员由于文化技术水平的限制适应不了企业用工的要求，难以安置，影响了被征地农民生产和生活。
第三，土地收益分配及使用不合理。其他国家土地补偿费归土地所有者所有，其他权利人可得到相应的补偿。其中不包括土地因改变用途所产生的增值收益。我国土地低价征用，高价出让。土地增值分配主要为各县、乡、镇所得。如果以土地出让成本价为100，则农民只得5%-10%，村级集体经济得25%-30%；60%-70%为县、乡、镇各级地方政府所得（注：温铁军 朱守银：县以下地方政府资本原始积累与农村小城镇建设中的土地问题，《经济研究资料》1996年第1期。）。地方政府与村集体和农民的收益差距较大。一般由村干部掌握使用村集体所得土地补偿费，并未按规定发展生产和补助被征地农民生活，往往被挪作村干部工资和其它行政费用支出或化整为零在村民中私分，产生了村干部贪污腐化现象。
土地低价征用势必造成对农业和农民利益的损害，也造成土地低效率利用和浪费。高价出让产生的增值收益分配的不合理，使作为主要受益者的各级政府部门滥用土地征用权，造成耕地的流失。
（四）充分尊重土地所有者和其它权利人的权利 在土地能否被征用、特别是土地赔偿额的多少等重大问题上，充分尊重土地权利人的意见。如日本，只有当权利人对征用及征用赔偿额无异议时，双方才能签订征购协议，实行征用。土地权利人还拥有向征用委员会申诉的权利。征用委员会也须尊重土地权利人的意见，在听取了双方及第三方的意见后审议并作出裁决。
我国集体土地被征用过程中，农民的权益得不到保证。征用的补偿费低，损害了农民的利益；征地前没有召开村民大会讨论，往往由少数村干部决定，征地协议也由乡镇政府和村干部代表土地的所有者与征地者签订，农民几乎丧失了参与及申诉的权利。
（五）规定收回征收 如台湾规定，征收土地后若不依核准计划使用，或于征收完毕1年后不实行使用者，表明征收土地实无必需，为保障私人财产，原地所有权人可按征收价额收回土地，避免征用土地的闲置，促进土地资源的充分利用。我国《土地管理法》没有类似的规定，只规定不得预征。但实践中，特别是1992年兴起的开发区热中，出现了土地征而不用，闲置浪费的现象。各级政府对此已采取了补救措施，减轻土地闲置浪费。1994年，广东省颁布了《关于进一步加强耕地保护的决议》，在全省开展持续两年的查荒、灭荒和复耕行动。1995年，查出丢荒和闲置地55万亩，其中，丢荒32万亩，闲置地23万亩，复耕了52万亩。1996年，又查出丢荒和闲置地23万亩，复耕21万亩（注：沈彭：广东保护耕地的现状和对策，《中外房地产导报》1997年第6期。）。1997年5月23日中共中央国务院发出通知《进一步加强土地管理切实保护耕地》，要求清查未按合同规定期限进行开发的土地，属于农田的，必须限期恢复农业用途。
二
我国土地征用制度是计划经济体制的产物，征地政策体现的是农民利益与国家利益的一致，牺牲农业和农民的利益，以农业的巨额地租来保护工业，发展经济。市场经济下，征地虽是强制性的购买，但仍是建立在等价交换基础上的公平的买卖关系。应适应市场经济发展的需要，借鉴其他国家的经验，完善我国的土地征用制度。
（一）严格土地法律法规的执行 我国土地管理法对违法行为的处罚较轻。处罚较轻，不足以发挥法律的威慑力。新《刑法》中，增加了土地犯罪的条款，为强化土地管理，保护土地资源提供了强有力的法律依据。既需要完善我国土地法规，增强其可操作性，也需增加执法的力度。
（二）规范政府行为，防止土地征用权的滥用 在农村土地非农化过程中，土地增值收益的大部分为地方政府所有，卖地成为振兴地方经济的重要手段。强大的经济利益的驱动，缺乏有效的监督机制，导致地方政府无限制征用土地，越权审批，滥用征用权等不规范行为的产生。因此，一方面要规范政府行为，加强政府人员的廉洁自律，加强法律和舆论的监督。另一方面，要严格以法规形式规定以土地用途即公共目的作为征地的依据。从其他国家来看，营利性的土地都要从土地市场取得。因而，要区分两种性质的建设用地，一是国家建设用地，只有列入国家和地方固定投资计划的国防、能源、交通、通讯、水利、环保等重大建设项目，及市政建设和公共设施建设项目，才能实行土地征用。其他商业性的经营活动的各种建设用地都应从土地市场获得。
（三）土地增值收益的分配 我国土地资源高度稀缺，在市场经济条件下，越是稀缺的资源，其价格越高，其所有者的地位越高。为使土地资源得到保护，土地在非农化过程中产生的增值效益，主要应返还给农业和农民，保护农业和农民的利益，否则，必然导致土地资源加速流出农业，导致农业的衰落和农民生活的困难。
（四）界定集体土地产权，培育土地市场，合理确定和分配土地征用补偿费 要明确界定集体土地的主体，赋与农村集体土地主体以完整的所有权，规定所有权主体所享有的权利和承担的义务及法律责任；制订相应的法律来规范农村集体土地出让和转让，使农村集体土地所有权在经济利益上得以真正的实现，使农村集体经济组织成为保护农地的主体。我国土地市场的发育很不够，现在的土地供应是双轨制，即行政划拨和有偿使用。行政划拨的范围广，大部分的建设用地是以征用的方式获得，以买卖的方式从土地市场获得的土地占少数。土地价格确定主要是协议价，土地市场不公开。必须使农村集体进入土地市场，逐步建立公开和公平的集体土地市场。在科学的评估土地价值基础上，参考土地的市场价格，确定征地补偿费。
（五）要尊重农民的意见，加强征地的民主程序 土地征用是国家把农民集体所有的土地转为国有土地的强制性的行为。征地与农民的利益直接相关。在征地时，应顾及国家和农民双方的利益，尊重农民的意见，履行一定的民主程序，保护农民的合法权益不受侵犯。
（六）对征而不用闲置浪费的土地，要收回征收，并给予相应的处罚 国务院及各省市应以法律的形式规定，征用土地的闲置超过一定期限，由政府收回征收的土地返还给农村集体，并根据土地闲置期间对农业生产造成的损失对征用单位给予相应的处罚。
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