试论政府与非政府组织的治理重心，本文主要内容关键词为：政府论文,重心论文,与非论文,试论论文,组织论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D035文献标识码：A文章编号：1007-9092(2006)06-0096-06
改革开放以来，中国社会发生了深刻的结构分化和重组，由过去国家权力控制一切的单一社会，逐渐发展成社会治理主体多元化的社会。在此过程中，党和政府不断推进体制创新和制度建设，重构国家与社会的关系模式。而政府与非政府组织的关系，可被视作国家与社会关系在公共治理层面上的一个缩影。在我国长期的历史发展中，政府始终是作为社会权力的唯一主体存在，非政府组织几乎没有发展的空间。但随着政府管理体制改革的深化和公共治理结构的变迁，代表社会自治力量的非政府组织越来越显现其重要作用。因此，研究政府与非政府组织的治理重心问题，对于进一步完善公共治理结构、构建两者良性互动体系，无疑具有重要的现实意义。
一、政府失灵与非政府组织的兴起
非政府组织最初是1945年联合国成立时提出的一个概念，它主要用来指称联合国经社理事会就其管理的事务与相关国家和国际非政府组织进行磋商与协调，体现为组织性、民间性、志愿性、自治性以及非营利性、非宗教性和非政治性的特征。20世纪70年代以来，随着非政府组织的兴起，其政治影响日益凸显，所以非政府组织的现代发展常常代表着政治资源的重新分配和组织过程。美国政治学者罗伯特·达尔认为，政治资源的配置方式直接影响着政府公共权力的治理边界。[1]在传统农业社会，政治资源呈“累积—集中”式分布，各社会组织的功能分化有限，政府通过集权可完全垄断重要的政治资源，因而社会难以孕育出成熟的、能染指公共治理的非政府组织。而在现代工业社会，政府资源呈“弥散—辐射”式分布，社会分化所产生的多元利益阶层需要组织化的表达，必然要求非政府组织在政治资源的配置中占一席之地，从而成为公共治理的参与者。
正如市场无法有效解决公共物品提供以及外部性问题，政府也同样存在着“失灵”现象。由于政府缺乏竞争压力、监督机制和降低成本的激励机制，加上公共决策本身的复杂性，致使许多市场不能解决的问题，政府也不能很好地解决。政府失灵尤其是在公共治理领域所遭遇的诸多困境，为非政府组织发展提供了契机，也加速推动了治理结构的变迁。按照全球治理委员会的权威定义，治理是各种公共的或私人的机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续过程。[2]可见，现代治理是多元主体间互动的过程，政府与非政府组织以信任为基础，遵循主体间协商的规则和程序。而非政府组织所具有的独特优势，使其能在许多公共服务领域发挥着政府和市场都无法发挥的作用。这种由政府与非政府组织合作治理的格局，将构建政治国家与公民社会的一种新型关系，有利于实现公共利益最大化的善治境界。
实践恰恰证明这一点。在世界范围掀起的治理变革浪潮中，各国不约而同地达成共识：输出政府职能，由社会承担越来越多的公共管理和服务职能。与此相适应，政府公共权力的治理边界不得不适当缩减，非政府组织则在相应领域介入。非政府组织参与被称为纠正政府失灵的润滑剂，一方面可以增强社会治理的针对性和有效性，提高治理的利益关联度；另一方面可以使政府集中精力处理份内之事，做自己应该做和能够做好的事情，实现由全能政府向有限政府的转变。
从我国来看，非政府组织具有与改革开放进程的同步性特征，它的勃兴是以工业化、市场化为主要推动力的社会转型的必然结果。在以指令性调控为特征的计划经济时期，国家能够运用手中掌握的政治权力，对社会实行单向度的全面控制和管理。整个社会生活高度政治化显然严重阻碍着非政府组织的形成和发展，从而导致社会自主力量的薄弱。随着我国经济体制由计划向市场转型，市场逻辑、法治理念成为社会的主导价值，传统自上而下式的政府单中心模式已远远不能适应社会发展的需要。从某种程度上说，我国政府改革是对社会变革的一种回应，政府管理体制改革的成败直接决定着社会转型的成败。政府改革的实质是政府治理模式的变革，是由传统的统治型向现代的服务型政府的变革，是权力和权利在现实社会中重新定位和寻求平衡的过程。在实现这种新型社会治理的过程中，非政府组织作为公民社会的基础结构，发挥着政府和市场所不可替代的重要作用。
二、多元治理结构中的非政府组织
随着工业化、市场化的推进，在诱致性和自发性制度变迁的双重驱动下，民间商会、行业协会、社会团体等各种非政府组织在我国蓬勃发展起来。“政府对社会公益资源垄断性的逐步丧失，以及由此带来的政府从一部分社会公益领域中逐步退出，是中国非政府组织产生和发展的重要体制基础；而中国传统的互助、慈善精神和普遍的社会责任感，则是自下而上推动非政府组织产生、发展并致力于解决各种社会问题的精神背景。”[3]社会的转型导致“强国家—弱社会”的格局发生了重大变化。在国家放权的过程中，出现了大量政府做不好的社会公共事务方面的问题，这为非政府组织兴起提供了广阔的发展空间。另一方面，多种所有制经济的发展，也使非政府组织的经费渠道日益多元化，许多社团通过会员费、社会募捐、项目资金等方式获得经费，有利于摆脱对政府的过度依赖。特别是单位制的逐渐解体，推动社会成员由“单位人”向“社会人”转变，客观上引发了政府与非政府组织共同治理社会的内在需求。经过20多年的发展，我国非政府组织逐渐从体制边缘向中心移动，成为公共治理的一支重要力量，并与政府、企业一起成为我国现代社会结构的三大支柱。据统计，在1988-2004年间，我国非政府组织数量年均增长近28%。2004年的单位数是1988年的65倍，仅在民政部门登记的非政府组织就有28.94万个，未注册的非政府组织约100多万，公益性事业单位约几百万。在各类非政府组织中，民办非企业单位的数量增长最快。2004年底，在民政部门登记的民办非企业单位数是1999年的近23倍，年均增速达到87%。[4]
根据我国当前非政府组织发展的实际情况，以非政府组织成立的目的为标准，大致可将现有非政府组织分为三类，即：以互助为宗旨的公益型组织、以维权为宗旨的压力型组织和以发展为宗旨的自律型组织。[5]虽然这些非政府组织在起步发展中有诸多不足，如独立性不够、发育层次较低、不具有广泛的代表性等，但非政府组织大量涌现，已经彻底改变了以往单一化的公共治理结构。从实践来看，非政府组织的功能主要体现在以下四方面：
第一，降低治理成本。在以往政社合一的体制下，政府包揽一切社会事务，公共物品的提供长期粗放式运作，为此付出了高昂的治理成本。非政府组织作为一种互助合作的组织形式，有一套不同于市场制度和国家制度的营运规则，如合作、互信、志愿性等。它通过积极动员社会力量参与，以提高公众利益为宗旨，在充分发挥其自主组织优势的基础上，采用灵活多样的工作方式和管理体制。非政府组织的专业化运作，还有利于克服政府的官僚主义和经验主义模式，并且在相关领域带动社会自律。因此，非政府组织与政府相比，其治理成本更低而运作效率更高，从而能够更好地满足社会多元化需求，有效缓解政府的财政压力。
第二，实现社会公正。社会公正应是政府的主要价值目标，然而在许多领域政府却力所不逮。非政府组织更能接近社会各类弱势群体和边缘群体，为这些成员参与同他们切身利益相关的决策和资源分配提供现实渠道。由于非政府组织既没有企业那样的营利目标，也不像政府那样需兼顾税收、安全等综合因素，因此它可以集中精力了解基层民众和特定群体的诉求，弥补政府和市场的不足，增进社会福利，体现社会公正。同时，非政府组织通过对筹集掌握的社会资源进行再分配，促使资金、智力等要素从精英阶层向弱势群体、从城市向农村、从发达地区向欠发达地区流动，以此弥补政府失灵留下的“公正的遗憾”。
第三，推动组织创新。非政府组织在组织体制、组织结构、活动方式上弹性较大，可以根据不同情况和条件变化及时作调整，因而比政府具有更大的适应性和灵活性，有利于对公众需求做出及时反应。另一方面，作为民间团体，非政府组织所从事的社会活动可以在一定程度上避免政治风险，在取得成功经验后，其方法可以为政府所采纳和推广。例如，印度政府主持的计划生育事业曾受到强烈抵制，甚至导致政治动荡，而由民间组织为主开展的计划生育宣传活动则成效显著。[6]非政府组织的先导作用，致使一些受当地历史、传统、文化等因素影响，政府不便于推行的活动成为可能。
第四，促进社会沟通。非政府组织是社会的自组织，有着与社会公众的天然联系和组织社会的天然能力，并成为沟通政府与基层群众、政府与市场的重要桥梁。它可以宣传和普及国家政策法规，教育和动员公众充分认识自己的权利和义务。更重要的是，作为传达民情的渠道，非政府组织在公共治理过程中能有效吸纳公众的利益要求。通过反映民间的愿望和意见，从而影响政府决策的制定与执行，使其更适应公民社会的诉求，切实提高政府回应力。可以说，非政府组织在多元治理结构中为民主政治体系提供了一个参与型的公民文化平台。
三、政府与非政府组织的治理重心探讨
我国改革开放已进入新阶段，无论是以调整重大利益关系为主要任务的结构性改革，还是全方位、宽领域的对内对外开放，都对发展非政府组织提出了迫切要求。但也要看到，我国非政府组织功能的有效发挥受着诸多因素的影响，其中最主要的就是政府能否为非政府组织提供可靠的发展空间和政策环境。另一方面，政府的权威直接源于国家权力，非政府组织却没有强制性权力作后盾，二者一旦在治理领域发生冲突，后者自然处于劣势。因此，重新界定国家与社会的关系模式是非政府组织发挥应有功效的前提。应该说，非政府组织和政府的关系，是伙伴关系而不是行政依赖关系；是协商关系而不是隶属关系；是平等的合作关系而不是上下级行政隶属关系。它们“在政治体系外部弥补政府组织治理公共事务的不足，同时发挥自身灵活、精干、专业、高效的优势，并重新激活公共事务领域中被政府组织所遗漏的治理盲区”。[7]要实现非政府组织与政府的平等合作，必须借助制度设计明确双方的治理重心，确定各自在公共治理领域的权利、责任与义务。
区分政府与非政府组织的治理重心，关键是要确定政府与非政府组织治理的基本原则。“对于所有各种版本的自由主义来说，社会的组织的基本模式是契约概念。”[8]这种在个人自由意志的基础上订立契约的治理形态就体现为社会组织体系的自组织治理，它强调的是社会在没有政府等外力强制下，由社会成员自由寻找契约形式和制度安排，并解决某些共同面临的问题的组织机制。[9]非政府组织的产生和发展，是社会需求和利益格局多元化的结果，它体现了社会自由和社会多元化发展的价值。事实上由于人的有限理性，对自主治理领域，除了与该领域密切相关的人，外界的认识或多或少存在无知，所以政府不应横加干涉。把自主治理领域真正让渡给公民社会，是划定政府与非政府组织治理边界的一条重要准则。正如通常所讲，政府的职能是掌舵，在公共事务治理中应该主要是制定政策而不是执行政策。从这样的基本原则出发，在政府与非政府组织之间，凡政府不能做或不愿做的事，应充分发挥非政府组织的作用；在政府行政手段和社会自治方式都可以做的事，应尽量发挥非政府组织的作用；政府只做非政府组织和市场无法完成的事。因此，政府职能要从部分领域撤退，特别是从经济社会领域的直接操作性事务中解脱出来，非政府组织则逐步填充由此造成的治理真空。以下从政治、经济和社会三大领域予以具体探讨。
(1)政治领域
公共事务治理方面的政治职能，包括政治统治职能、保卫国家主权职能和民主职能。其中，前两项职能对于政府是天经地义且不可分割的，非政府组织参与的余地极其有限。但在发展社会主义民主的治理领域，政府与非政府组织的合作空间十分广阔。正如英国学者凯瑟琳·莫顿所指出的，非政府组织是中国民主化的一个工具，因为它们与草根阶层有着密切的联系，进而能够充当政府和公民之间的一种重要中介。[10]从理性设计的角度，政府应侧重于建立稳定的民主政治秩序，确保公民享有行使民主政治权利的制度和渠道，而非政府组织在该领域的治理重心则体现在：
首先，非政府组织应积极承担起培育公民民主价值观的职责。我国是社会主义国家，人民民主专政充分体现了民主属性。但在很大程度上，人们的民主自由理念并非靠政府培育，而需通过在非政府组织的自由结社、自我管理的社会生活中养成。正如科恩和阿雷托所言：“由于个人是在一个文化传统中成长并参与群体生活，所以他们就内化着价值取向，习得了一般的行动能力，并形成了个人认同与社会认同。”[11]非政府组织使人们在自治过程中，有意识地直接或间接参与社会事务管理，从而使民主融入人们的日常生活中。从政治功能的角度，非政府组织为培育现代民主和现代人文精神提供了重要源泉。
其次，非政府组织应成为公民利益表达的有效途径和制约政府的有效力量。社会的多元发展必然带来社会结构的分化。社会资源在不同利益主体间的分配不均衡使不同群体在表达和追求自身利益能力上呈现出较大的差异。非政府组织可以发挥其组织优势，为弱势群体的利益表达提供一个有效的途径。在民主国家，尽管体制内都建立了权力制衡机制，但制约权力的最强力量显然来自体制外。这种体制外的力量就是授权给政府的人民。然而个体无力与政府抗衡，原子化的个人只有结成有机的整体，才可能制约来自政府的强权。非政府组织以公共利益为目标导向，对政府的决策、管理和实施进行民主监督，可以有效发挥以社会制约权力的功能。
此外，我国非政府组织由于发展的特殊性，决定了它常常被动地承担不少政治职能。改革开放前我国实行高度集权的计划经济体制，国家控制着整个社会的权力和资源，并通过制度性安排实现这些权力和资源在全社会的配置。改革开放后政府权力开始有步骤地收缩，社会自主治理才得以逐渐兴起。目前大量的非政府组织就是从政府机构分离出来的，但转型期社会发展的复杂性又决定了这种分离的非彻底性，主要表现为这些组织的工作任务、人员编制、日常经费、领导配置等都或多或少地由政府确定，其工作具有半行政化性质。身份的双重性决定了非政府组织还要承担维护政治秩序等职能。当然，这些职能有相当一部分是非政府组织需要“卸载”的。如果说非政府组织在我国政治职能领域有较多“缺位”，那么超越其治理边界的现象同样存在，亟需在实践中调整。
(2)经济领域
首次明确把组织作为经济活动中的一个独立要素提出来的是美国著名经济学家马歇尔，他指出：“资本大部分是由知识和组织构成的……有时把组织分开来算作一个独立的生产要素，似乎最为妥当。”[12]组织在市场经济活动的重要作用是由市场经济自身所遭遇的困境决定的。由于市场经济活动中的经济主体都是以营利为主要目的，结果是市场经济一方面有着不可避免的外部性；另一方面，按照“囚徒困境”理论，理性的“经济人”很可能不能获得市场博弈的最佳选择。在这些方面，就需要依靠政府和非政府组织发挥其各自优势，为市场经济提供良好的发展环境和解决市场经济活动的外部效应问题。
在市场经济条件下，随着社会功能的分化和社会利益的多元化，政府的传统“单中心”治理模式已经不能适应社会发展的现实需要。鉴于政府对经济活动的过多干预很可能导致资源配置的扭曲，政府的治理重心主要集中于为市场经济活动提供基本的法律保障和制度安排，以及对经济活动进行宏观调控。非政府组织则应当利用自身优势，把治理重心放在加强政府与市场的沟通上。其中最突出的体现，就是灵活高效地发挥单个企业和政府都无法承担的行业自律职能，在政府与市场间发挥有效的桥梁和纽带作用。比如，律师、会计师事务所为企业提供相关的法律、验资等鉴证方面的中介服务，确保市场主体资格的真实性，维护市场交易的安全性；行业协会、同业公会通过内部协调和自律，避免在国内外市场的恶性竞争，维护了本行业的整体利益和长远利益，等等。换个角度看，随着现代企业制度的逐步建立，企业不再是政府的附属物，许多政府调控措施只能通过社会中介组织进行规范和引导。因此，政府与非政府组织对于市场经济发展具有各自独特的不可替代的治理功能。而在我国的现实情况下，只有非政府组织发展到能够承接政府转移出来的那部分经济管理职能时，才能真正使政府从微观管理中解脱出来，将治理重心置于宏观管理，在经济领域成为“掌舵”型的组织机构。
(3)社会领域
考察非政府组织的发展历史可以发现，大多数的非政府组织都源于服务社会、发展公益事业的宗旨。因此，在维护社会公平、保持社会和谐的治理领域，政府与非政府组织是更为密切的合作伙伴。
一是社会事业领域。政府的治理重心是通过政策制定、法律规范和财政支持，推动各项社会事业协调发展。但不可否认，政府提供的服务难以满足人们千差万别的偏好。正如密尔所言： “政府运作起来倾向一刀切。志愿组织则相反，它们在不同的领域里活动，因而在各方面都具备丰富的经验。”[13]非政府组织将更多地提供准公共物品，如非义务教育学校、医疗卫生机构、社区服务中心等，既具有公共性又具有私人性。这些社会公益事业没有非常标准化的评价体系，服务环境也比较特殊，由非政府组织经营比政府直接办往往更有效率。
二是社会保障领域。我国现阶段的社会阶层结构不够合理，尚没有形成“橄榄型”的稳定社会结构，①特别是处于社会底层的农业劳动力规模过大，下岗失业人员、城乡贫困家庭不断增加，孤儿、老年人、残疾人等弱势群体亟需得到救助。解决这些问题的关键是完善社会保障体系。在发达国家，社会保险、社会救济和社会福利等基本制度由政府为主构建，但非政府组织同时扮演十分重要的角色。各种慈善福利型、社会服务型的非政府组织通过吸纳、利用社会慈善资金，实施多种形式的社会救助，在扶贫济困等方面可以发挥独特的积极作用。
三是环境保护领域。在经济社会快速发展的同时，当前自然环境却面临着不断的破坏，诸如气候变暖、土地沙化、空气污染等严峻地威胁着人类生存。政府应积极承担起自然环境的保护职能，特别是加强环境保护立法、提供环境保护经费和惩罚破坏环境行为。而非政府组织侧重于发挥其社会力量整合、公众意见表达、环境治理监督的重要功能。世界上很多国家的环保非政府组织成绩斐然，它们动员广大民众积极参与环境保护活动，传递社会公众对环境治理的呼吁，配合政府、支持政府、监督政府搞好环境保护工作。通过非政府组织和社会公众的互动，营造全社会良好的环境保护氛围。
四是公共安全领域。维持社会秩序、保证人身安全和社会公共安全是政府最基本的职能之一。但社会结构多元和复杂的现实使政府很难充分、有效地履行自己的公共安全职责。特别是在越来越多的城市社区发展中，政府需要和形式多样的非政府组织保持密切的联系和合作。非政府组织在维持社会秩序方面的作用也日益凸显。改革开放以来，我国实行的“政府、单位、个人”功能一体化的管理模式已经解体，多数居民逐步走向社区化。城市居民委员会、农村村民委员会是我国典型的社区组织，在治安管理、纠纷化解、流动人口管理等方面，有着政府不具备的优势。此外，吸毒问题、性传播疾病与艾滋病问题、拐卖妇女与儿童问题等，也亟需非政府组织积极参与，做出应有贡献。
四、结语
从以上分析可看出，在我国构建“小政府、大社会”的社会治理模式进程中，很多原由政府承担的职能将逐步分化出来，从而为社会的自主组织和自主治理提供广阔的空间。我国现代化的过程必然是政治领域民主化、经济领域市场化和社会领域自治化全面推进的过程。政府与非政府组织在政治、经济和社会领域中应有各自的治理重心。非政府组织通过参与公共事务治理，在提高公共物品的供给效率和满足社会多元需要等方面发挥着重要作用，同时也为政府职能的顺利转变创造了有利的社会条件。随着公共治理边界的开放，政府职能要有选择地退出，真正实现由管制到服务的转变；非政府组织则不断介入相关领域，通过与政府的契约性、制度性合作，在良性互动中实现有效治理。
注释：
①“橄榄型”结构是指“两头小、中间大”的形态，即就拥有各种政治、经济和文化资源而言，处于较高或较低社会等级的阶层规模都较小，社会的绝大多数成员处于中间等级位置。
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