督教分离，教考合一——英国三级课程管理的经验及启示，本文主要内容关键词为：英国论文,启示论文,课程论文,经验论文,教考合一论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
随着我国基础教育课程改革的推进，三级课程管理理论架构与实践模型的建立是一个重中之重的问题。众所周知，一个理想的课程方案如果没有配套的管理制度来保障很有可能会导致不理想的结果甚至蜕变成一种空想。五年以来的课程改革实验足以证明这一常识。新课程在制度层面面临最大的挑战就是管理问题。为此，我们需要研究最先实施“三级课程管理”的英国的经验，看看如何借鉴而不是照搬异域的经验，来建构我国基础教育三级课程管理的框架。
一、课程管理变革的历史脉络
英国（本文仅以英格兰为例）是一个有着深厚自由主义传统的联邦制国家。1944年前的英国教育以双轨制为标志，贵族阶级享有教育特权，广大平民要求公平享有教育机会的呼声很高。从英国政党更迭与重大教育政策颁布，可以把英国课程管理发展脉络纵向梳理为三个各具特点的阶段。
1.1944～1979年：国家体系，地方管理 战后30年中，工党与保守党共同分担了三重使命：成人全员在岗；建设福利化社会；大众与私有经济并存。教育被看作是达成社会福利与经济繁荣的重要手段，因此，1944年教育法确立的“国家体系，地方管理(national system,local administrated)”管理体制就是战后决策的集中体现之一。[1]国家制定最基本的教育法规，而地方教育当局具有很大的课程管理权与自主权。20世纪70年代末，随着经济的不景气及其对英国政治的影响，保守党中激进的右翼实力开始质疑“国家体系，地方管理”的体制，并力图在政策制定上施加有力的影响。
2.1979～1997年：课程重建与冲突调适 1979年撒切尔政权上台后，加强了对教育的政府干预，在教育与社会福利等方面均采取了一系列激进的政策。1987年欧洲共同体通过的《欧洲统一条例》从立法上极大促进了欧洲一体化进程，要求各国在职业证书、学历证书等涉及就业、技术与教育等领域实现更大范围与程度的“互认”，而联邦政府对于国家教育事务缺乏重大决定权，这就导致了英国试图建立国家统一课程。
1988年教育改革法在相当程度上限制了地方教育当局(LEA)的权力与影响，同时生成了中等教育的阶层式结构，这种结构是由市场机制与中央政府控制来共同制约的。[2]撒切尔任期内有两个重大教育举措与之相关，即统一的国家课程与统一的学业测验。
统一国家课程，即1988年教育改革法的通过标志着全国统一课程的正式确立。法案规定，中小学要开设两类课程：核心课程和基础课程。核心课程包括英语、数学和科学3门课；基础课程包括现代外语、技术、历史、地理、美术、音乐和体育7门课，共10门课程。
统一学业测验，即1988年教育改革法规定，中小学统一的学业测验分别在7、11、14、16岁进行。其中16岁“普通中等教育证书(GCSE)”考试是高中毕业证书的全国统一资格考试。90年代初期，国家课程陷入困境，学生课业负担过重、教师负担过重、国家课程与地方课程的关系等一系列问题都呈现在改革者面前。英国开始针对课程实践中暴露的KS～4考试、课程内容、学业评价等问题进行了较大规模改革。可以说90年代基本上是国家课程“矛盾调适”的十年。
保守党18年执政期间，建立了融合多样化与灵活性的国家课程、统一的课程管理与协调机构、合理的评估与督导体制；完善了考试制度，建立了新的16岁单一考试制度——“普通中等教育证书”，并与KS1～3的全国统一考试分离，GCSE的最高等级为A+，作为升入高等院校的主要参照标准之一；单独设立“普通国家职业资格(GNVQ)”，为16岁的中学毕业生提供就业出路。
3.1997～2004年：追求质量与卓越，强调干预
1997年，工党时隔18年再次执政，但保留了80年代以来保守党重视国家统一课程的做法，并把教育作为其政府工作的首要任务，“质量与卓越”是教育政策的核心思想。主要措施有：
合并学校课程与评估局(SCAA)与全国职业资格局(NCVQ)，组成课程与资格局(QCA)。力图融合职业教育与普通教育，促进企业与学校在学校教育、企业培训、资格认证等方面的合作。
颁布《国家课程2000》。实施以“促进学生学业成就、提高教育质量”为核心的课程战略。强调学生基础学力的养成；强调课程包容性与课程灵活性；强调学校课程与国家课程的整合；注重提高教育质量与保证教育公平之间的平衡；在课程改革中真正实现职业教育与普通教育的融合。[3]
颁布2002年教育法。此法一大特点就是写入了教育质量干预问题（第四部分）。分别规定了国务大臣、地方教育行政、学校董事会等的责任与权力，把教育质量监控与督导转化成法律条文。也写进了《国家课程2000》中的课程理念与核心内容（第六部分），其中更是在106、107条中取消了原来的KS～4课程标准，并规定了新的KS～4课程要求，这一规定显示了英国当局注重KS～4阶段（14～16岁，相当于我们高中阶段）教育质量的明显目的。
颁布《学校管理规则2003》与《学校管理者法案导读2004》。[4]《规则》及《导读》界定了三类学校（社区学校、基金会学校与志愿者资助或管理学校）的学校董事会的人员组成、选举程序、工作方式等问题，其中还谈到了教师在学校董事会中的管理作用。在学校课程管理的权力正日益增大的情境下，学校董事会的工作程序更需要加以规范化与具体化，这两个文件的颁布其实正是英格兰学校自主管理教育思潮在法规层面的体现。
英国自由主义的教育传统长期以来形成了“教师自治”这一典型特征。约70年代后，联邦政府的课程权力才逐渐得到加强，通过近30年努力，至20世纪末，英国基本形成了比较明显的三级课程管理框架：以国家一级课程管理为主体，地方一级课程管理与学校一级课程管理并存。应该说，英国的课程管理体制是中央集权与地方分权相结合的范例。随着课程改革的进一步深入，这种体制也处在不断的调适中。
二、国家一级课程管理
国家一级的课程管理行政机构是教育与技术部(DFES)。教育与技术部的行政长官是教育与技术国务大臣，下面有三个部长对其直接负责：学校标准国务部长，儿童国务部长，终身学习、继续教育与高等教育国务部长。[5]“创造机会、激发潜能、达成卓越”是教育与技术部的领导理念。
教育与技术部的职能与几个专门机构如课程与资格局(QCA)，教育标准办公室(OFSTED)等有着密切的联系，但它们不是教育与技术部的下属机构。
1.课程与资格局(QCA) 1997年10月成立的课程与资格局是课程管理的核心机构之一，它不是一个行政的政府部门，而是一个专业的公共机构，由国务大臣任命的一个委员会来管理。该局的由来如下：1988年教育改革法颁布后，撤销“学校课程编制委员会”(SCDC)和“中学教育考试委员会”(SEEC)，分别代之以“全国课程委员会”(NCC)和“学校考试与评价委员会”(SEAC)；根据1993年教育法，撤消“全国课程委员会”和“学校考试与评价委员会”，代之以新的“学校课程与评估局”(SCAA)；1997年，英国教育与技术部把学校课程与评估局与全国职业资格局合并为QCA。它与多个决策部门紧密合作，包括教育与技术部、教育标准办公室、成人学习督导部(ALI)、教师培训机构(TTA)、学习与技能委员会(LSC)、普通教学委员会(GTC)、技能分委员会(SSC)等。
QCA的使命是保证机会均等，保证不同能力的公民都可以接受国家课程、测验与考试。它的工作职责是，支撑与发展国家课程及相应的评价、测验与考试；鉴定与管理大学资格与职业资格。主要工作有：一是测验体系。管理与调适公共测验体系，以适应学习者与社会的要求；负责开发、实施与管理高质量的全国考试。二是国家课程。开发国家课程，规定学生必须具有的知识、理解力与技能；并审查国家课程，以评价国家课程对于不断变化的学习者与社会的适切性与相关性。三是国家资格框架。适应雇主与学习者的需要，提供适当水平的资格认证；资助职业标准研制、支持在职学习，定期审查资格的适应性与有效性，以保证满足学习者、雇主与经济的需要。具体来说，主要包括5个方面：[6]
教育与培训资源——提供广泛的资源来支持教师传递课程和评价学生学习。还提供各种途径，帮助学校达到全国都承认的QCA资格。
资格数据库——各种资格一经承认或者某种资格规定一经修改，相关资格的数据库就会更新，因此，QCA公布的资格是最有权威的公认资格。
资格鉴定——资格鉴定与授予是QCA核心的任务。某个组织的资格授予必须达到QCA制定的资格标准之要求，也必须遵照QCA制定的相关程序来执行。
教育研究——为制定有效的资格政策，提高学生学业成就，促进学生学习，QCA与合作者一起研究并确定教育制度的重要发展趋势，还要提供相关研究、数据分析与评价活动。
QCA许可——对于那些想要编制教材的组织，许可制度可以使QCA拥有的知识财富能够得到广泛分享，并向其提供QCA的相关资源。
2.教育标准办公室(OFSTED) 教育标准办公室（以下简称“标准办”）是非内阁政府管理部门，根据1992年教育法建立，其作用是督导整个学校系统，还包括督导地方教育当局、教师培训机构与青年服务机构。其领导者是英格兰皇家首席督学(HMCI)，直属于女皇领导。标准办负责安排课程与教学的相关评价工作并提供督学薪酬，其中大部分督导工作都由督导小组去做，由注册督学领导。承包小组依据标准办制定的学校督导框架中的全国标准而工作，其中所有督导成员都由标准办挑选并完成培训。他们的督导工作在皇家督导团(HMI)的监控下进行。标准办进行的国家级督导是每6年进行一次，对学校日常工作的督导则由地方教育当局组织地方督导实施，一般1年一次。
标准办的工作职责是通过定期评估、公布评估报告和提供办学建议等途径，来提高办学水平和教育质量。其主要作用包括：建立和维持对英格兰公立中小学进行定期独立督学评估的体系；培训注册督学；掌握一批领导督学评估的注册督学和参加具体项目评估的组团督学；保证督导评估和督导签约方的质量；通过皇家首席督学提交的年度报告，向国务大臣通报英格兰中小学的办学水平和教育质量。随着英国国内教育改革的发展，标准办实施督导评估的范围现在不仅包括英格兰中小学，还负责为地方教育当局、教师培训机构、幼儿园以及为16至19岁青少年提供教育的学院和第六级学院等教育实体进行督导评估。
根据工作职责与层次不同，可以把督学分为5种：皇家首席督学1人，负责标准办及统筹督导评估整体工作；皇家督学200人，负责对督学评估进行监控，审阅评估报告，领导对地方教育当局、教师培训机构及独立学校评估，以及对“需要采取特殊措施”的学校进行复评；注册督学2050人，领导评估团实施评估，并负责撰写评估报告；组团督学8390人，具体负责对学校开设的课程和其它教育领域进行评估；外行督学，1031人，每一个督导小组都包括一个外行督学，不是教学人员亦非教育管理人员，其工作职责主要是对学校管理、财政等方面进行评估。[7]英国对督学实行社会公开招聘，符合招聘条件的人员均可申请应聘。皇家总督学和皇家督学的聘任，由政府部门考核录用。注册督学由标准办聘任，并由英国女王签发聘书。组团督学和外行督学直接由督导签约方按照一定标准招聘合适人选。注册督学、组团督学和外行督学直接参与具体督学评估工作。除此之外，各地方教育局有时还为办学存在困难的学校派遣地方督学，其工作职责主要是帮助这类学校提高办学水平和教育质量，尽快达到评估标准。地方督学不参加任何形式的评估。
三、地方一级课程管理
地方课程管理行政部门主要为市郡地方教育当局(LEA)，直接受教育与技术部领导。20世纪80年代中期，保守党上台后，强调要加强教育行政的中央集权领导。经过十几年教育改革，目前基本形成了中央集权和地方分治相结合的教育行政管理体制。
1.地方教育管理机构职能的历史变迁 1870年教育法首次提及地方管理机构。20世纪80年代以前，地方教育行政的权力很大，1944年教育法规定的“国家体系，地方管理”是这一时期的法律支撑。地方教育管理机构享有各种权利，可依据联邦法律独立做出教育决策，它们在地方教育政策的实施中发挥了关键作用。地方教育管理机构的职责是促进所有学龄公民教育权的实现，为实现这个目的而维持一定数量的学校，即为学校提供必要的设备、房屋、工作人员、教材等。
随着1988年教育改革法的颁布，中央政府对教育控制的增强在相当程度上挤压了地方教育行政的“标准”与“运作”权力。该法重新审视了中央政府与地方教育机构的关系，增强了中央教育行政对课程内容、学习目标等的控制与影响，建立了学习标准、教学标准与学校评估标准。该法对于直接拨款公立学校可以脱离地方教育行政领导的规定，以及日渐增强的商业化氛围，使得有些人甚至认为地方教育行政及首席教育官员从人们的教育视野中消失仅仅是个时间问题，权力将会移交给学校与校长。[8j
20世纪90年代后期，为保证学校教学质量，成立了学校促进管理委员会。比起1988年教育改革法刚刚颁布时，地方教育行政对学校的干涉也有了明显的加强，也预示着地方教育行政一定程度上的“凤凰涅磐”。
2.地方教育管理机构的行政组成 英格兰地方教育管理机构大小不一，郡县教育机构与大主教区教育机构差别很大。地方管理机构的组织形式是教育委员会与教育局。委员会由推选的地方议员与受聘专家组成，下设初等教育、中等教育、技术与医学学校等次级委员会。教育局是拿薪水的职员组成的，下设管理不同事务的处。与课程管理最直接的是学校教育处，负责学龄儿童的入学事务，为满足当地教育需要维持适当数量的学校，收集教育发展资料，根据市场需要统筹规划学校工作。还设有财务处、顾问处、教师服务处、学生服务处等。20世纪90年代后，在追求“质量与卓越”的教育理念的指引下，另设学校促进计划办公室，负责改进与完善课程内容，促进学生学业成就的进步，监控并保证国家课程实施的质量，组织专家进行学校评估与教学、学习评估，并为学校提供教学上的援助等。
3.地方教育管理机构的职能分析 总的说来，1988年教育改革法后，LEA的作用经历了三个重大转变：从整体支持到具体支持；从咨询到督导；从“控制”到“赋权”。具体说来，就是不再听从单一教育行政官员，而是直接与各具体的LEA部门协同工作；在学校、LEA与其他机构建立一种“供货商—订货商”的关系形式；LEA不再“控制与管理”学校董事会而是为其“服务”，除了课程的共同责任、入学与申请事务外，不再是核心决策者。[9]具体来说，LEA的作用主要有以下几个方面：
根据各地实际条件实施国家统一课程的内容，并直接监控学校的各项工作；为那些脱离联邦经费维持的学校提供全额LEA资金；提供各种选择，但避免“犹太人区”或“走下坡路”学校的产生；为少数民族提供充分的义务教育后的教育；在资源趋乏、课程成本渐涨的情况下维持社区教育宗旨；制定授权预算地方学校资金的总数目，拟定资金分配方案，并提供尽可能的服务；在大学与中学趋向于中央财政拨款的体制下保持充分的灵活性；按照新公布的督导程序，减少从属行政的制度性工作，缩小LEA咨询服务的范围。
四、学校一级课程管理
1988年教育改革法在加强中央教育行政集权的同时，对地方教育行政进行了分权，并授权学校自主管理。其中第四章“直接拨款公立学校”中规定，任何注册学生不少于300人的郡办或民办学校经过规定程序，均有获得直接拨款公立学校资格的权力。[10]这一规定在相当程度上既加强了学校的自主权，也强化了中央教育行政的集权地位，同时使得家长有机会通过投票促进学校脱离地方教育行政，这一教育进程正改变着英国的教育前景。英国中小学的管理体制是学校董事会领导下的校长负责制。学校课程管理的决策机构是学校董事会，校长是最高执行长官。具体来说，中小学校的教育方针、课程计划、学校标准、教师标准及部分学校的办学经费，由国家教育行政部门统一掌握和控制；而学校的具体培养目标、服务方向、基本规模、部分课程、校长任免及部分小学的办学经费则由地方教育当局控制。[11]
学校内部的管理结构可以划分为三个层次，即高级管理层、中间管理层和基础操作层。高级管理层主要由校董事会、校长组成；中间管理层主要是高级管理委员会；基础操作层主要由教研组、年级组构成。
1.高层管理 学校董事会是学校的决策机构，通常由校长、在职教师、家长代表、由LEA任命的地方长官、社区人员共同组成。校长是学校首席行政长官，向校董会负责，执行校董会的决议并主持学校的日常行政管理事务。英国的中学通常设校长1名，副校长若干名；小学设校长1名，副校长或校长助理1名。中小学校长、副校长均为教师身份，要承担一定教学任务。
校董会职责一般有：学术事项，包括办学方向、发展规划等；学校财政预算；学校规章制度；教师任命与解聘；学校设施的维修与维护等。事实上，这些任务大都由校长完成，校董会则承担更大的发展战略管理作用，包括为学校发展制定中长期目标，负责完成学校督导报告，并把这些报告呈现给家长。校长是事实上的学校一级的政策执行者。在学校课程管理上，1988年前，除三门核心课程外，征得校董会同意，校长有权确定所有年级的所有其他课程与教学计划；1988年教育改革法颁布后，校长的课程权力有所缩减，但还是可以有权确定除10门国家课程以外的其他课程与教学计划。
2.中层管理 学校中层管理一般为高级管理委员会(SMT)，[12]这是一个具有学校日常事务审议与相当决定权的组织，校长的有关决定一般都要参考高级管理委员会的意见。主要由副校长、校长助理、高级教师、教学活动协调人组成；也有的由校长、副校长与校长助理组成。其中课程管理的实际工作主要由高级教师执行，其角色类似于我国中小学中的教导主任或课程中心主任，各年级与学科教研室对其直接负责。此外还设有接待室（类似于我国校长办公室），负责处理其他相关的教学杂务。
3.基层管理 由年级组、教研组组成。其中某些大规模的学校在教研组与年级组之间还设有学科组，教研组为具体科目的教研组织，学科组为相关科目组合而成的大学科的教研组织，如人文教研室、科学教研室，其负责人为学科领导人或课程协调人，通常为高级教师。他们除了从事正常学科教学任务外，还负责通过检查学生作业与检查教师的教学实况与录像，来监督与促进普通教师提升教学质量，保证高质量的教学标准。另外，高级教师每周通常有一天用来和别的学校或本校教师交流专业知识与教学经验，传播有效教学实践，帮助提升教学与学习标准。
五、英国三级课程管理的经验及其对我们的启示
综上所述，我们分析了英国三级课程管理的基本架构及其历史演变，从中我们至少可以得出以下几点经验，以供我国在建构三级课程管理框架时参考。
1.在国家一级，坚持“督教分离、教考合一”的课程管理模式 “督”有教育标准办公室，“教”有课程与资格局。在业务关系上，两者都与教育大臣有关，但都不直接隶属教育大臣，标准办是非内阁的政府管理部门，因此与QCA相对独立，从体制层面上根本杜绝了“制度性评价偏见”存在的可能性。QCA不是政府的一个行政部门，而是英国基础教育阶段课程与资格事务的专业机构。它既是教什么（课程）的制订者，又是怎样教（特别是课程资源）的支持者，也是学生学得怎样的评价者、国家或地区教育质量权威信息的发布者。
2.在基础教育阶段利用“国家证书制度”整合普通教育与职业教育之争 1997年把学校课程与评估局与全国职业资格局合并为QCA。16岁学生读完中五年级并参加测验合格后，可以拿到“普通中等教育证书”；然后是16～18岁的继续教育，继续教育又分为学术路线和职业路线。学术路线着重于培养学术研究方面的人才，毕业生拿到“普通教育高级证书”，即GCE A-Level证书；职业路线则结合社会各层面的职业需要，培养在各种行业中具有专门技能和知识的人才，毕业生拿到“普通国家职业证书”，即GNVQ证书。目前英国政府正在进行继续教育证书制度的改革，通过实行模块化课程模式与学分制，试图把GNVQ与GCE A-Level的评分标准统一起来，从而促进职业教育与普通教育的融合。
3.重视国家课程“基准”的监测，保障国家教育质量的卓越 自20世纪80年代末实施国家课程以来，英国政府通过改革证书制度，特别是通过统一的全国性测验，测验的性质是水平性而不是选拔性的，测验的结果由专业的权威机构（不是行政机构，也不是随意发布信息的社会机构或个人）每年一次以学校为单位在报纸上公布排名（据说是向中国学的，实际上许多校长对此很反感），但绝对不许将学生个人成绩公布排名。借此加强对学校教育质量的监控，以保证学生学业水平的提高。
4.扁平的教育行政结构与高效的课程执行力 国家直接管理地方（市郡）教育行政、鼓励地方教育当局管理下的学校成为国家拨款公立学校等措施在相当程度上保证了教育行政结构的扁平性，增强了中央对地方及学校的直接控制，从而一定程度上减少了课程政策的“失真”或“政令阻隔”现象，提高了地方或学校的课程执行力。不过，也有地方教育当局在抱怨“学校不听话”了。
5.健全、明确的教育法规为开展课程问责提供了法律基础 英国的教育法规十分健全，无论是国家层面的教育法，还是各市郡的地方教育法规；从宏观的国家教育政策，到最基层的学校课程管理，都有比较健全、明确、详尽的法律表述，使得无论是重大的教育决策还是具体的课程实践，都有法可依、有规可循。国家、地方与学校各级都清楚自己的课程事务，并努力把事情做好，同时，也为开展教育或课程问责提供了必要的法律依据。
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