从百户试点看国有企业改革，本文主要内容关键词为：试点论文,国有企业改革论文,百户论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
（国家经贸委 张春霖）
国务院确定的１００户企业建立现代企业制度试点（“百户试点”）已经进
行了一年多。到今年７月底，１００户企业中除１户解体、１户被兼并外，其余
９８户企业有９５户的试点方案得到批复，剩下的３户中有２户的方案也已基本
成熟。从总体上看，百户试点已完成了方案制定、论证、审批工作，全面进入了
实施阶段。进度较快的５２户企业已经挂牌，宣布改制为公司。负责组织试点工
作的国务院有关部门对试点进展情况的评价：试点企业“与社会主义市场经济相
适应的企业制度的基本框架正在形成”。（人民日报，１９９６年７月１２日）
按原定计划，试点应在今年年底前完成，目前试点工作应当已经进入总结完善阶
段，尽管现在看来试点结束的时间可能要推迟，但试点工作既然已经全面展开，
这就使我们有可能开始对试点已经为整个国有企业改革提供的经验和启示进行总
结。基于这一考虑，本文拟就百户试点中遇到的几个问题作一些讨论，以期抛砖
一、十二个配套文件。
从１９９３年１１月中共十四届三中全会提出建立现代企业制度，到１９９
４年１１月“全国建立现代企业制度试点工作会议”召开，百户试点的筹划、准
备工作进行了近一年。按当时的设想在１９９５年上半年之前，国务院将批准发
布一个《试点方案》和十二个“配套文件”，以便使试点工作有所遵循。然而，
时至今日，《试点方案》没有发布实施，十二个配套文件也未能全部出台。其中
最重要的是几个有关国有资产管理体制的文件，如“确定试点企业国有资产投资
主体的办法”“试点企业董事会、监事会人员管理办法”。这些文件不能出台，
尽管直接原因是各有关部门之间长期未能形成一致意见，但是，实际上反映了更
深层次的问题。
在现存的体制下，国家作为国有资产所有者的权利为众多的党政部分所分解
，而建立现代企业制度要求每个企业都要有明确的集权力、利益和风险责任于一
身的国有资产所有者代表。这就决定了国有资产管理体制改革必然涉及权利的重
新分配，而且这种重新分配的基本要求是把现在分散在各部门的权利集中在一个
“漏斗”之中。由分享这些权利的部门一起制定有关国有资产管理体制改革的配
套文件，实质上是要这些部门自己通过谈判，同意放弃自己享有的部分或全部权
力和利益，将之移交给某一个“漏斗”。事实证明，这样的谈判是很难有结果的
。在有关配套文件的制订过程中，诸如国有资产经营收益如何分配、国有资产投
资主体及试点企业的高级管理人员如何任免等实质性的问题，一直是久攻不克的
不过，即使有关部门能为改革而放弃自己的部门利益，也不一定能完全解决
问题。这些配套文件虽然为１００户企业而制订，但我们毕竟不能为１００户企
业而创造一个相对独立的国有资产管理体制。所以，制订这些配套文件在很大程
度上就是制订整个国有资产管理体制改革的思路甚至方案。例如，集中行使国有
资产所有权的“漏斗”究竟应是什么机构？是否要成立一个“国有资产管理委员
会”？怎样构建“国家授权投资的机构”？这些都是在配套文件制订过程中无法
回避的问题。如果在这些问题上要找到对１００户企业适用的解决办法，实际上
要求首先找到对１０００户、１００００户企业适用的解决办法或至少是基本思
这就把我们引向了两个更为深层次的问题：改革在多大程度上可以“自下而
上”地进行？在多大程度上是“可试点”的？从百户试点的配套文件制订过程来
看，如果“自下而上”的改革要求处在“下”面的参与者为改革而放弃既得利益
，是不现实的。同时，也并非所有的改革都完全可以试点。为全社会经济活动所
共享的制度设施和服务，例如财税体制、金融体制、外汇体制，是很难划一些企
业出来搞改革试点的；即使能搞，其意义也是十分有限的。国有资产管理体制看
来也在此列。
由于《试点方案》和核心的配套文件未能出台，百户企业这支被称为“尖刀
连”的队伍在试点开始不久就发现自己陷入“孤军深入”的境地。尽管在试点启
动时，试点的组织领导者强调“试点主要靠企业自己来试”，以防政府部门借试
点而增加行政干预，但试点展开之后，被称为“企业”的管理人员和职工很快就
发现，现代企业制度的“四句话”，至少有三句半是需要政府有所动作才能实现
的，“企业”自己至多只能在“管理科学”上做一部分努力。因此，百户试点实
际上也演变成了一场１００户企业“自下而上”、左冲右突的改革尝试。“百户
试点千般难”，自然是在情理之中。
二、国有独资公司。
百户试点取得的一个最引人注目的结果，就是有７７户试点企业将按各自的
试点实施方案改制为国有独资公司。今年以来，这一结果已引起广泛关注。如何
评价这一结果？为什么会出现这么多的国有独资公司？这是有关的讨论所围绕的
主要问题。
按照《公司法》，国有独资公司是指“国家授权投资的机构或者国家授权的
部门单独投资设立的有限责任公司”。《公司法》只规定：“国务院确定的生产
特殊产品的公司或者属于特定行业的公司，应当采取国有独资公司形式，”而没
有再指定或禁止其他企业采取这一形式。百户试点开始时，试点的组织者进一步
指出，国家授权投资的机构也“必须是国有独资公司”。这一观点是与未来国有
资产管理体制的“三层次模式”相一致的。按这种模式，第一层次的国有资产管
理委员会是集中行使国家所有者职能的政府机关，第二层次的国家授权投资的机
构代表国家在第三层次的公司中具体行使所有者权利，并承担相应的风险。第二
层次的机构必须是“国有独资”，否则，就意味着在这些机构和国资委之间又有
一级投资机构。因为按三层次模式，国资委的所有者权利是要由专门的授权投资
机构来行使的。因此，国家授权投资的机构是作为行政机关的国资委与第三层次
的普通公司之间的“界面”企业，除了《公司法》指定的生产特殊产品或属于特
殊行业的企业外，这些“界面”企业应是市场经济中唯一一批由行政机关直接拥
有的传统意义上的国有企业，它们存在的意义就在于在国家行政机关和普通企业
之间充当“界面”。
百户试点中出现的７７个国有独资公司中，有３９户具有这种界面意义，其
中有１０户是由政府主管厅局转制而成的控股公司，有２９户是原来的企业按母
子公司体制改组为母公司的。这些国有独资公司的出现，为它们下面的子公司提
供了权、责、利相对集中、明确的国有资产投资主体，使这些子公司有可能进一
步引入新的投资者，形成多元股东持股的有限责任公司或股份有限公司。目前，
这３９个国有独资公司下面已经形成了一批多元股东持股的有限责任公司或股份
有限公司，其中包括若干上市公司。这是百户试点已经取得的一个重要成就，它
说明，以界面上的国有独资公司为中介，明确国有资产的投资主体，进而把工厂
制的国有企业改制为多元股东持股的公司，是一条可行的道路。
７７户国有独资公司所反映的问题，主要在于界面的层次定位太低。界面企
业的意义在于为多数普通企业实行公司制度提供条件。如果太多的企业变成了界
面企业，界面企业也就失去了意义；如果所有企业都变成了界面企业，就等于什
么都没有改，因为在“三层次模式”中，界面企业本来就是一批传统意义上的国
有企业。因此，处在界面上的国有独资公司的规模具有极其重要的意义，每一个
这样的国有独资公司必须为尽可能多的企业的公司改组提供支持，因而必须定位
在较高的层次上。但在７７户国有独资公司中，有３９户定位在最低的层次，下
面没有子公司，因而不具有这种界面意义。即使在前述的有界面意义的３９户中
，有些企业的子公司也只是因为职工入股才实现投资主体多元化的，否则也将是
原来的国有独资企业分成了一个“帽子”和一个全资子公司。
在关于国有独资公司的讨论中，人们已经逐渐发现，国有独资公司的董事会
似乎有些多余，因为对许多企业来说，董事会不过是原来企业的党、政、工、团
各部门的联席会议，在此之外，很难再找出更合适的董事。应当说，这是很自然
的，并非试点本身出了什么问题。因为，按照“三层次”模式，界面上的投资机
构本身就是国家行政机关下属的国有独资企业，和传统意义上的国有企业在体制
上是基本相同的。即使成立董事会，所代表的利益主体也只能是国家和职工。在
企业管理人员的任免制度没有改革之前，这样的董事会当然只能来自原来的“领
导班子”。在试点中，有的企业吸收个别专家学者参加董事会，但这毕竟只能是
一种补充。还有的中央直属企业由有关部委派出董事长和董事，但由于和企业远
隔千里，真正起作用的还是原来的“领导班子”。
那么，为什么会出现界面层次定位太低、国有独资公司太多的问题呢？原因
之一在于试点是“以企业为主”而展开的。以企业为主意味着企业在很大程度上
必须自己选择改制形式，为自己“找老板”。而对很多企业说来，把自己改制为
“老板”，即授权经营国有资产的国有独资公司，是颇具吸引力的选择。因为在
国有资产管理体制改革的整体思路尚不清晰的情况下，很多企业相信若不争取被
授权为投资主体，自己的税后利润可能会被某一个“投资主体”收走。至于因选
择独资公司形式而失去的吸引新投资者的机会，对很多企业来说并不十分重要，
因为这样的机会本来就不多。这一点我们后面还要论及。
不过，即使企业愿意把自己改制为多元投资主体的公司，也需要一定的条件
。其中最重要的就是要有一个界面上的“国家授权投资的机构”作为它的国有资
产投资主体。而要在企业之上构造这样的投资主体，不仅不能“以企业为主”，
即使有关政府部门都出面谈判、协调，也往往十分困难。这里的困难不仅来自权
力、利益的重新分配，还有一个规模经济的问题。由于１００户试点企业遍布全
国各省、市、区，涉及众多行业，其中的３０户中央企业又分属于多个行业主管
部门，很多地区、部门不得不权衡是否为一户试点企业而成立一个国有资产经营
公司。事实上，对中央各行业主管部门来说，如何设立国有资产经营公司或控股
公司，本身就是一项难度极大的改革，尚在试点之中，因此，绕开难点的办法只
有两个，或者是授权企业自己作“老板”，改制为国有独资公司，或者由行政机
关持有企业的股权，代行国有资产投资主体的职能。因此，百户试点中出现如此
众多的国有独资公司，是国有资产管理体制改革相对滞后的反映。从试点实践看
，在整体的改革方案尚未确定的情况下，以分散在各地区、各行业的少数企业为
主，在这些企业进行公司制改造所必要的限度内对国有资产管理体制进行自下而
上的局部改革，很难有实质性突破。国有资产管理体制改革也许可以以地区为单
位进行试点，但很难以企业为单位进行试点。
三、投资主体多元化。
百户试点尽管已经成功地构建了一批多元投资主体的子公司，但同时也出现
了相当一批全资子公司。子公司层次上投资主体的多元化，一直是令试点企业和
试点的组织者感到困难的一个问题。实际上，要解决现有国有独资公司存在的问
题，出路也在于把它们变成更高层次的国有资产投资主体的子公司，然后实现投
资主体多元化，在这一点上，共识基本上已经形成。问题在于，实现投资主体多
元化，面临着试点本身无力克服的困难。
对于投资主体多元化的重要性，试点的组织者从一开始就有清楚的认识。试
点启动时提出的要求是“大部分企业应改建为有限责任公司”，“改建为多个股
东持股的有限责任公司是国有企业实行公司制改建的重要形式”。当时设想实现
投资主体多元化的途径包括：“投资机构之间换股，企业之间投资参股，吸收部
分事业单位、某些基金投资入股，经双方出资者协商同意后的债权（不包括银行
的债权）转为股权及引进外资入股等。有条件的企业可试行规范化的内部职工持
在试点的实践中，投资主体多元化的主要途径是以下几种：（１）职工持股
会参股；（２）引入外商投资；（３）股票上市；（４）引入国内法人投资。
由于职工的资金有限，职工持股会很难成为重要的投资主体。股票上市也只
适用于少数公司。外商尽管有足够的资金和管理能力，可以成为重要的投资主体
，但毕竟不能作为一种有推广价值的解决办法。因此，试点企业投资主体多元化
只能更多地依赖国内企业间的相互投资。但由于企业不是金融机构，筹集资金的
能力有限，也很难有力地推动投资主体的多元化。
由于这些原因，试点企业投资主体多元化一直是一个难点问题。那么，出路
出路之一是银行债权转为股权。对银行的负债是多数企业负债的主要部分，
银行债权若能转换为股权，投资主体多元化的问题即可以在很大程度上得到解决
。但是，银行债权转股权面临两个障碍。首先是银行不能持有企业股权。银行债
权转股权，只能通过第三者，即由第三者代企业还债（相当于向银行购买债权）
，同时获得企业股权。但这时就会遇到第二个障碍，即银行债权不能按市场价格
定价。一般来说，对偿债能力较差、资产报酬率较低的企业，银行债权的市场价
格已经低于其帐面价值。如果要求第三者按帐面价值购买银行债权（或代企业还
债），然后换回等额股权，往往会使潜在的第三者望而却步。但是，银行若对第
三者打折扣，其债权损失目前尚无冲销办法。因此，结果只能是要么拖着不还，
听任银行债权继续贬值，要还就必须百分之百还，不能打折扣。因此，银行债权
不能按市场价格流动，实际上阻碍了试点企业投资主体的多元化。
出路之二是把居民储蓄引向股权投资。由于改革以来国民收入分配持续向个
人倾斜，国内资本形成主要表现为居民储蓄增加。若能把这部分资本引向股权投
资，也会促进企业投资主体的多元化。但是，这在目前是很难实现，其原因在于
投资主体的短卸。国内资本的投资主体，除了国有资本投资主体外，主要就是个
人和企业法人，二者都不是金融机构，无法筹集分散在居民手中的资本。这就迫
使新的资本形成和企业融资都高度依赖银行，引起企业负债率上升。银行不能持
有企业股权以及银行债权难以转为股权，进一步堵死了大部分新形成的国内资本
转化为股权投资的通道。
因此，试点企业投资主体多元化所遇到的困难，本质上反映了金融体制改革
和资本市场发育不能适应企业建立现代企业制度的要求，集中表现是金融机构性
质的投资主体短缺，银行债权不能进入市场流动。显然，这样的障碍是百户试点
本身所无力排除的。
四、“小试点”、“大试点”和企业改革。
从前面的分析可以看出，百户试点到目前为止实际上已经取得了一个十分重
要的成果，即发现了建立现代企业制度所必须具备的两个条件。其一是国内资本
的投资主体要充分发育，既包括国有资本投资主体，也包括民有资本的投资主体
，尤其是金融机构性质的投资主体。其二是资本市场要充分发育，尤其是要允许
银行债权在市场上流动。百户试点的实践还说明，这两方面的条件靠一部分企业
自下而上的改革努力是无法创造出来的。因此，百户试点为整个国有企业改革提
供的基本启示之一是，要加快国有企业建立现代企业制度的步伐，必须采取自上
而下的方式，全面系统地推进国有资产管理体制改革和金融体制改革，培育国内
资本的投资主体，同时加快资本市场发育。
换一个角度看，得出这样的结论也是很自然的。百户试点的目标是在１００
户企业建立公司制度，而公司制度在世界范围形成、调整和运行已有几百年的历
史。因此，可以说在百户试点这个“小试点”之前，公司制度已经经历了几百年
的“大试点”。经常被人们认为离中国实际过分遥远的现代企业理论，其实就是
经济学家们对“大试点”经验的总结。由此而引申出的有关结论，与“小试点”
的结论几乎完全相同。
现代企业理论的一个基本观点是，企业是市场上形成的一组契约关系的连接
点。按照这一观点，生产要素的所有者先于企业（包括公司制企业）而存在。最
重要的要素所有者是劳动、资本、土地的所有者。现代企业理论认为，企业实质
上就是这些要素所有者之间一组契约关系的产物。这些要素所有者之所以愿意通
过订立契约而组成一个企业，目的在于实现“优势互补”，把“蛋糕”做大，使
各自的要素给自己带来的收益达到最大。如果一个企业不能把“蛋糕”做大，要
素所有者就会退出，企业也就不会继续存在。
要素所有者之间的契约关系所涉及的内容十分广泛和复杂，但基本内容之一
是权力、利益和风险的分配。公司制度就是在“大试点”中，形式和完善的一种
权力、利益和风险的分配格局。在这种分配格局中，一组资本所有者以自己投入
企业的资本为限，保证按照契约对其他要素所有者进行支付，同时，其他要素所
有者赋予他们相应决策权力和利益，即剩余控制权和剩余索取权。这样，这一组
资本所有者就成为企业或公司的所有者。他们之间同样通过契约关系来分配权力
、利益和风险，即各自按出资份额分担风险，分享权力和利益。
从“大试点”的这些经验，可以引申出两点结论：
第一，要建立公司制度，必须首先培育能独立参与市场交易的要素所有者，
尤其是资本要素的所有者。所谓“独立参与市场交易”，就是能独立地与其他要
素所有者谈判、订立并执行契约。对国有企业，需要培育的资本要素所有者既包
括国有资本的投资主体，也包括民有资本的投资主体。
第二，要建立公司制度，还必须为要素所有者之间的市场交易提供必要的制
度和法律保障。换句话说，要素市场尤其是资本市场必须有一定程度的发育。债
权流动以及债权转股权，就是资本所有者市场交易的一种形式。
从这些结论中，百户试点对整个国有企业改革的启示得到了进一步的印证。
如果把国有资产管理体制改革、金融体制改革和资本市场的培育都归入与“企业
改革”相区别的“配套改革”，那么，要沿着建立现代企业制度的方向加快企业
改革的步伐，首先必须加快配套改革的步伐。
（摘自《改革》１９９６年５期）＊
标签：投资论文; 国务院关于投资体制改革的决定论文; 国有企业改革论文; 国有资产管理论文; 多元化投资论文; 投资资本论文; 银行资本论文; 债权投资论文; 国家部门论文; 银行论文;