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文章编号：1001-747X(2009)01-0022-05 文献标识码：A 中图分类号：G80-05
体育全球化进程使各国政府对体育的认识逐步加深，政府参与和管理体育的力度亦不断加强，不过各国政府管理体育的方式各有不同，具体的主管机构亦不同。例如，英国的体育管理部门先后由环保署、教育部、遗产部及文化、新闻与体育部担任；澳大利亚体育管理部门先后为旅游局、环保署、社区发展部，后来又调整为旅游局、环保署；加拿大体育管理部门在不同时期分别由卫生部、劳工部、遗产部等部门担任。这些变更并非由于政府优柔寡断，而是政府对体育功能再认识的回应，并根据体育在不同时期的主要特点做出的积极调整。
美国在建国不过100多年时，在20世纪就成为世界体育强国，且长期保持其体育强国的地位。与上述发达国家不同，在美国政府体系中始终没有明确的体育管理部门，笔者从美国联邦政府和地方政府两个层面研究美国政府参与体育管理的方式。
1 美国联邦政府参与体育管理的方式
与其他发达国家相比，美国在相对数和绝对数上，都拥有最多的无家可归者和穷人。美国在社会福利上投入较少的原因在于，美国文化强调自由和个人主义。美国人抵制政府在社会福利上担当更为重要的角色，乃是由于其根深蒂固自立和有限政府的观念[1]，控制联邦政府支出和政府机构规模一直是国会的竞选话题。美国政府很少参与体育政策的制定，政府对大众体育几乎不管理，如果有，只存在于州一级。对职业体育的管理，其目的却是为了让俱乐部获得更大的自由，如确保公平竞争、反垄断等。20世纪50年代以前，美国政府对体育的干预是零星的。“20世纪50年代，国会‘不重视’体育。不过，在后来30年里，仅职业体育这一块就有近300项议案提交国会”[2]，但是只有个别议案成为法律条文。
1.1 参与体育管理的联邦政府部门及其职责
本着“小政府”的治国理念，政府希望避免参与体育的政策制定。不过，联邦政府的一些部门却关注与体育相关的服务业，这种关注虽然是不明显的、非直接的，但是对体育发展仍然产生一定影响。在联邦政府体系找不到一个直接管理体育事务的部门，内政部(Department of Interior)可能是参与体育管理事务最多的部门，但是内政部不认为他们承担管理与发展体育事业的职责，亦不认为有义务与其他部门合作促进体育发展。这说明在美国将体育管理工作对应于某个政府部门具有一定的难度。
表1显示联邦政府有11个部门参与体育管理，如教育部、司法部、交通部、国防部等，涉及职业体育、大众体育、学校体育、公众健康与身体活动教育、康复以及体育场地设施的修建等。例如，所属国防部的军事工程部管理河道、水库及其他水路，而这些地方是大众水上娱乐活动的主要场所。因此，美国国防部间接管理大众水上体育活动。再如，所属农业部的林业局管理1.9亿英亩的土地，所属内政部的3个部门——国土管理局管理2.7亿英亩、国家公园局管理0.8亿英亩的土地、渔业与野生动物管理局管理0.9亿英亩的土地。从财政收入角度看，上述4部门的收入超过12.5亿美元，主要来源于石油、天然气、煤炭，近半数收入上交国库。但是，还有一部分收入来源于娱乐与体育活动[3]。虽然联邦政府不认为他们管理体育，但他们确实参与了体育管理，不过大部分属于间接管理。这4个部门每年支出的费用巨大，但是很难从联邦政府预算中找到投入体育的那部分款项。国会资助一个项目并没有全国性的统一预算，而是由参议员为各自所代表的州争取资金、争取项目，这是较难计算投入体育资金的原因之一。
资料来源：Barrie Houlihan,Sport,Policy & Politics:A Comparative Analysis,Routledge Press,London,1997，第106页。
注：1.非政府组织广泛参与许多联邦政府和州政府部门的工作，表中列举的几个非政府组织与他们工作范围相似的政府部门有密切合作；
2.4-H是一个志愿组织，为农村社区提供娱乐活动，不过近年来，他们逐步将工作重心转向城市；
3.成立于1914年，是纽约市警察局青少年服务机构，为7万名青少年提供娱乐、教育、文化和社会服务项目。
20世纪30-40年代，政府干预体育的目的是为军队服务，提高军人的身体素质。二战结束后，政府对体育在体质健康方面的功能产生兴趣，体育偶尔出现在政府的议案中。20世纪60年代中、后期，国会通过一系列法案，如联邦水上娱乐法案(1965)、野外风景区法案(1968)和国家探险路径法案(1968)，这些法案的出台，对发展体育与娱乐服务发挥着持久的影响力。近年来，久坐少动的生活方式产生的负面影响引起政府的注意，以及体育对休闲消费的影响，体育又重新得到政府的关注[3]。
1.2 修建体育设施是美国政府参与体育管理的主要方式
体育所具有的经济功能是政府参与体育管理的原因之一。长期以来，美国、加拿大等国用公共财政修建体育场地设施，并且以此作为应对失业和刺激经济的手段之一（尤其是20世纪30年代）。
联邦政府对体育的关注不多，市政部门、非政府组织和商业组织所提供的相关服务亦不多，这种局面在20世纪30年代美国“经济大萧条”时期发生了转变。“经济大萧条”既是一场灾难，也是一次转机。民众要求政府有所作为，政府亦做出了回应[4]。联邦政府成立了一些促进就业的组织，如就业促进管理局(WPA)和民用保护部(CCC)，这两个部门主要修建体育设施。到1937年，就业促进管理局用10%的预算修建了约1万个体育场地[5]。这些工程主要用于大众娱乐体育活动，不过部分场地用于竞技体育和娱乐表演。
二战期间，联邦政府仍然继续修建体育设施，如运动场、游泳池和森林公园等。此外，联邦政府向非政府组织如红十字会以及军队提供基金用于开发体育人力资源，以满足人们对体育休闲的需求。二战期间，不仅增加了体育场地设施，更为重要的是提供了高质量的体育与娱乐活动服务。
60年代实施“伟大社会”计划，为了城市居民参加体育活动，联邦政府投入6.5亿美元用于修建城市公园与娱乐设施，各市政府在城市内以及居民小区陆续修建一些小型的公园并配备简单的健身设备。公众免费使用这些体育设施，其成为居民主要的体育健身场所。但是，此后联邦政府开始减少投入。
到20世纪70年代，修建体育设施的资金主要由州财政支付，联邦政府只投入很少一部分。尤其是里根政府明显减少对体育与娱乐项目的投入，这一趋势保持至今。由于认识到国际体育赛事对经济的影响以及近年来体育场馆建设费用不断增加，联邦政府的资金主要用于国际体育赛事的场馆建设，如奥运会、世界杯等。如果没有联邦政府的支持，主办城市和主办州无力承办国际赛事。例如，1996年亚特兰大奥运会，3.5亿美元财政投入中有1亿来自联邦政府。尽管在某一时段，政府发挥了重要作用，但总体而言，联邦政府在场地设施的修建过程中只发挥辅助作用，如提供启动资金。
过去30年以来，联邦政府参与体育的趋势越来越明显，但是如何在政府机构建立一个稳定的体育管理模式尚有困难。主要有两点：(1)政府如何与单项体育协会建立一个切实可行的工作关系；(2)在政府机构确定一个适合管理体育的部门[3]。难点在后者，除了总统“体质与体育”委员会（其实质是一个由11位专家组成的运动与健康专家组，专家的研究领域主要有运动健康与评价，体育社会学、老年体育、少数族裔体育等），联邦政府并不打算为体育成立一个管理部门。另一方面，由于体育功能的不断变化，政府对体育的关注点亦不断变化。此外，其他领域的政策会涉及体育。例如从人权角度通过的法案为体育发展创造了条件，其中有1972年通过的教育修正法案(Title Ⅸ)为女性平等参与竞技体育开启新篇章，1990年通过的残疾人法案，为残疾人参与体育活动提供保障。
美国联邦政府参与体育管理呈如下特点：(1)很少涉及体育政策领域；(2)联邦政府的多个部门间接管理体育事务，部门之间合作不多；(3)联邦政府在修建大众体育场地设施方面发挥一定作用，有时是短期资助，有时资助某些项目，有时只是为了增加就业机会，有时联邦政府出资建设场馆，由地方政府管理维护。不过，联邦政府并非稳定而持续的修建大众体育设施。
2 地方政府参与体育管理的方式
2.1 地方政府及地方财政
美国有87000个地方政府，包括市、县、学区和特区政府（如供水区和资源保护区政府）。各州之间甚至各州之内，地方政府的结构和责任都存在很大差异。大部分地区，地方政府的主要单位是自治市，它可以是城市、城镇或乡村。
联邦政府税收超过50个州和数万个地方政府征税的总和。地方政府的主要税收来源是营业税、个人所得税、企业所得税等，为了增加税收，政府一般会创造条件让企业留在本辖区。所以会出现这种情况，有些职业运动队会“威胁”当地政府把队伍迁走，除非主办城市建造新体育馆或运动场。旧金山、休斯顿和迈阿密等城市认为满足这样的要求符合辖区利益，洛杉矶拒绝这种要求因此成为失去职业运动队的城市之一[1]。
州政府的收入中有15%以上来自联邦赠款，地方政府的收入有30%来自州、5%来自联邦政府的赠款。没有这些赠款，州和地方政府都将面临困境。不过，接受的赠款只能用于特定用途，联邦政府通过资金援助对地方政府施加影响。
2.2 体育管理主体——公园娱乐部
地方政府管理体育、休闲娱乐事务的部门是公园娱乐部。州公园娱乐部对自然资源的管理并不多，其管理职能体现在设置市、县级公园娱乐部，此举是为了促进旅游业发展或经济增长。有统计数据显示：1400万亩公园用地每年吸引6750万游客，消费约8亿美元；北达科他国家公园的游客消费7100万美元／年，而公园维护费用为280万美元／年。不过，随着城市化的进程，出现部门合并现象。20世纪60年代，公园娱乐部通常是独立的部门，但是现在多数都已合并[3]。
县级政府部门将提供服务与管理自然资源（如野生公园、海滩和天然公园）相结合。公园娱乐部在20世纪80年代中后期开始遇到困难，由于联邦资金的大幅削减或终止直接影响地方部门提供服务，裁员是许多公园关闭的主要原因。1945-1955年期间，公园娱乐部的预算占市预算的1.5%，从1979年起，其预算只占市预算的0.6%，这直接影响服务质量，参加有组织的体育娱乐活动的人数减少52%[3]。近年来，由于特许权的实施，一些营利组织开始参与公共资产的管理，如高尔夫球场、溜冰场，市政部门每年可以获得场地租金并且不承担设施维护责任。
2.3 多组织合作，提供体育与娱乐服务
尽管公园娱乐部是主要的管理部门，但其他市政部门也提供相关服务。例如，警察局管理青少年体育联盟，公众住房部门开发娱乐中心（见表1）。非政府组织亦发挥一定的作用，如成立于1980年的中央公园管理委员会，不仅提供1600万美元的资助，而且还提供数千小时的志愿者服务。此外，学校为公众提供很多娱乐机会。从20世纪起，立法机构通过立法，要求学校对公众开放体育场地设施以满足大众参加体育活动的需求。因此，学校是公众日常活动的中心成为美国的传统，这也是公园娱乐部门不能满足人们体育与娱乐需求的补偿[3]。自20世纪70年代中期以来，市政决定不再单独对公园娱乐部投入资金，而是投入到同意让居民在其校园健身的学校。以科罗拉多Springs市为例，全市12所学校只有1所拒绝参加此项计划。学校亦是农村地区主要的体育活动场所。由于农村人口居住分散，通常由志愿组织（如基督教青年会）与其他组织共同合作，如农民协会、学校董事会和县级政府等组织相关活动。
2.4 公园娱乐部的发展趋势
图1 美国体育管理方式示意图
公园娱乐部的发展趋势有以下几个特点：(1)许多城市继续削减公园娱乐部预算，政府资助仅作为启动资金。许多公园由州、市和商业资金共同资助运营，如位于印弟安那州首府的白水河国家公园（包括主体公园、动物园和体育中心）。(2)部门合并成为发展趋势。独立的公园娱乐部逐渐减少，多数合并到市政部门以节省预算，但这样做有可能削弱服务的专业性和目标性。(3)公园娱乐部的经费来源趋向于使用者付费和特许权经营。以旧金山市为例，1968年公园娱乐部收入为150万美元，到1990年增加为2000万美元，其中25%的收入来自公园停车费，25%来自市政管理的高尔夫球场，5%是场馆租赁费。尽管如此，公园娱乐部仍然与志愿者组织和商业组织合作，如志愿者清洁公园，商业组织赞助植树，动物学协会为动物园筹资。
总体而言，公园娱乐部为大众体育的发展发挥了重要作用，但是由于近年来财政资金不足制约其提供良好的场地设施和专业服务。社会对体育休闲服务普遍支持，为公园娱乐部与学校和其他非营利组织、志愿者协会提供了良好的合作平台。
3 分析与讨论
美国政府参与体育管理的方式是由美国文化、制度环境等因素共同影响和作用的结果。首先，由于历史、地理和文化等方面的原因，清教伦理对美国社会的影响是其他欧洲国家所无法比拟的，由此形成了“独具特色的美国精神”，即“强烈的独立精神”，对于来自一切官方上层的监督和所有国家干预的规避都体现在“公民不受政府干预的条文”里[6]。美国联邦政府没有明确的体育管理部门是“公众选择”的结果，因为美国人长久以来对政府存有偏见，相信市场可以有效解决问题。
其次，美国社会政策的政治意识形态和价值取向有一定的灵活性。美国社会所重视的是经济自由主义，政府干预不是绝对必要，但也并非绝对不必要。这种政策取向的灵活性，相当程度上反映在不同政党的政策主张，以及国会与总统之间的互动关系上。自罗斯福新政以来，凡是民主党的总统都倾向于扩张政府对社会政策的干预，而共和党总统的任期通常是社会政策的退缩阶段。有学者将这种周期性的变化趋势称作美国社会政策的“钟摆理论”[7]。不过，囿于美国传统政治和经济价值意识形态，民主党和共和党的分歧是有限度的，美国政府的政策干预大致在半集体主义与自由主义之间游移。有学者认为，美国政府所面临的福利问题，都是“不得不解决的问题”，政府对这些问题缺乏关注与其说是由于经济原因，不如说是由于深受个人主义品性影响的保守政治传统使然[8]。因此，政府很少参与体育政策的制定是由美国的制度环境和政治传统所决定的。
再次，自由结社的美国社会为非政府体育组织的发展提供了条件。法国著名学者托克维尔在19世纪初发现“美国人不论年龄多大，不论处于什么地位，不论志趣是什么，无不时时在组织社团”[9]。结社是美国人为了实现自己所追求的各种目的的通用方式。只要出现一种新的需要，人们就会立即想到结社。与其他国家相比，美国人不仅积极参与政治，他们加入政治团体的比率也比其他国家高。要统计美国非政府体育组织的种类和数量绝非易事，其服务范围覆盖面亦很广，服务人群为各个年龄段，服务范围涉及竞技体育、大众体育、学校体育等。例如，国家级单项体育协会(Single-sport Governing Bodies)主要负责制定比赛规则，选派运动员参加国际赛事，举办全国及国际体育赛事，为维护本国利益与国际体育组织交涉等；大众体育组织，如业余体协主要以“大众体育”(Sports for all)为主。可以说，美国非政府体育组织为促进体育发展起到非常重要的作用。至此，笔者勾勒出美国体育管理方式的简单轮廓。
4 结语
由于体育具有潜在的补贴性质，所以体育始终未能激发美国政府的兴趣。此外，美国民众通常认为政府管理会导致官僚作风，并且会出现过度管理的现象，因此联邦政府对体育的干预属于间接性和阶段性也就不足为奇，政府主要资助修建体育设施。不过，这为其他组织提供了广阔的空间，非政府体育组织对美国体育的发展发挥着不可或缺的作用。
收稿日期：2008-10-16；
修回日期：2008-12-05