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［中图分类号］D628 ［文献标识码］A ［文章编号］1000－7326(2014)03－0058－05 一、协商民主与公共政策 20世纪90年代以来，自由主义取向的代议政制民主在实践中逐渐受到挑战。例如，政治代表的活动和决策逐渐远离公民的生活和视线，边缘群体的利益得不到反映，经济生活的不平等削弱了平等原则在政治生活中的运用。[1]于是，人们更多地认为，民主不再只强调选举竞争和尊重基本公民权利与自由。反之，他们认为，只有通过集体决策并进行协商，政府的相关政策才具有合法性和认受性。也就是说，在现今多元的社会里，公共政策必须经过市民理性的、自由的辩论和讨论，才能满足复杂社会对政策理性的新要求，从而达到善治的结果。在这样的理论和实践背景下，西方学者均开始提出一种崭新的民主理论——协商民主，并成为当代民主理论发展的新方向。 “协商民主”一词最先由约瑟夫·毕塞特(Joseph M.Bessette)提出，主张公民参与而反对精英主义。[2]其后，乔恩·埃尔斯特(Jon Elster)、伯纳德·曼宁(Bernard Manin)、乔舒亚·科恩(Joshua Cohen)等学者进一步丰富和完美了协商民主理论。协商民主理论可视为对古典协商民主传统的复兴，而不是完全的创新。哈贝马斯认为，协商思想为当代的复兴做出了贡献，刺激了人们对协商的兴趣，将其建立在更加民主的基础之上。自由主义的学者总是认为，政治参与不能改变个体，个体拥有一些给定的偏好，比如，在参与前、参与中、参与后，个体都是其自身利益的最好裁判，因此，要发展协商民主，就必须先要发展选举民主，协商民主不能代替自由民主。相对而言，批判理论学者认为，民主参与能够改变个体，个体从观念上会变得“更有公共精神。更容忍，更有见识，更关心他人利益，更追求自身利益”。[3]民主的本质是协商，而不是投票，理想的协商是不需要投票就能够达成共识。协商民主提供了一种发展民主的新的可能性，是对自由民主的一种超越和替代，是深化民主内涵的一种尝试。 协商民主是一种达致共识的程序理想。有观点认为，由于协商是要达成全体一致，所以它与人民政治自治的最低道德要求——“民治”(rule by people)相关联，指的是所有人民。弗兰克·米歇尔曼指出，这个术语命名了一种体制或实践，其组织、动机、话语，以及宪政的联合属性，就是以恰当的方式得到所有受其影响的人的同意，而实现政策合法性。在民主政治中采用协商这一概念，指的是制定法律过程中的程序要求，它通过实际地衡量投票的多数而要求他们完全服从而不只是偶尔的同意。[4] 也有观点认为，协商是要达成一种持续合作。博曼把公共协商初步界定为：交换理性的对话性过程，目的是解决那些只有通过人际间的协作与合作才能解决的问题情形(problematic situations)。根据这个定义，协商与其说是一种对话或辩论形式，不如说是一种共同的合作性活动。这个界定阐明了公共协商恰当的目标、必要的条件以及范围。[5] 科恩认为，协商民主指在一群体中，公共事务的治理由内部成员共同协商后再决定的体制；它必须由平等的公民以公开论述的方式决定共同事务，也必须有一套体制保障此过程。民主并不是政治唯一的形式，而是一种社会与制度安排的框架。第一，它能够提供意见表达、结社与参与更好的环境，加速平等公民间自由的论理，并确保公民在讨论时自由且平等；第二，透过定期举办的竞争性选举、公开性的条件与立法监督，打造一套能确保政治权力的回应与责任归属的框架，将行使公共权力的权力来源与权力行使本身结合到公开的论理之中。[6] 协商民主视野下的决策执行，不仅单纯由公共权力机构来推行公共政策，而是一个双向互动的过程，即公共权力机构和公民社会都是公共政策的主体，它们有机互动，共同推动公共政策的实施。作为公共政策的利益相关者，公民团体和公民个人，都有权利参与政策的制定过程，也有义务促进公共政策的有效执行。另外，它也不仅是依靠公权力的强制性而按章地推行政策，而是在执行过程中不断修正调适，以渐进的方式趋向于政策目标，因为协商合作民主决策中的有限理性、渐进决策思想，也渗透进了协商决策的执行过程之中。[7] 公共政策的制定和实施，最重要就是要加强制度配套，尤其是通过政务公开来保障公民的知情权和监督权。透过公平、公正、公开的科学决策模式，逐步形成系统化、规范化的公共政策决策程序，并建立市民对政府政策措施批评和建议的正式渠道，健全政策补救机制，形成由下而上的民主协商机制的民意基础，让全社会充分地理性讨论，表达意见和诉求，实现政策民主化；透过政府与社会共同治理，体现协商民主，实现善治。 二、协商民主在澳门特别行政区的治理效应 协商民主起缘于西方民主社会，其文化背景和实践途径均离不开西方的民主体制和公民社会的背景，因此在构建协商民主的过程中，应当正确地理解协商民主所提倡的理性、互惠和说理精神。 首先，协商民主着重官员与公民之间的互动，有利于转变政府的治理模式。协商民主倡导公共治理中的协商与对话，主张公民参与政府的政策制定过程，这样有助于政府由管制型行政模式转变为协商型行政模式，由单纯的行政命令模式转变为友好的理性协商模式。其次，协商民主有助于增强公共政策与市民需求之间的响应性。传统的行政官僚在政策制定过程中无法得到市民所需的相关信息，因此政策在推出时往往未能获得足够的认受性，与社会上的诉求造成落差。协商民主有助于政府了解市民的需要，增强政府的响应性，提高行政绩效。再次，协商民主有助于提升政府决策的公共性。 不论是传统的公共行政，或是新公共管理，作为公共行政研究的一种范式，其核心问题都离不开“政府应该做什么”、“政府怎样才能做好”、“政府如何解决社会问题”、“政府如何保障社会的公共利益”等等。协商过程的首要条件是出于参与者的自愿性，接着就是集体的理性反思、讨论和审议，然后达成共识，最终形成政府决策。由于政策的制定过程均由市民参与，互相自愿地进行说服，因此决策能够得到社会上的广泛认同，获得社会上的普遍支持。 回归前及回归后，澳门特区政治制度的运行及政策制定的运作机制，也体现了协商民主的重要元素。回归前，由于澳门是殖民统治社会，政府的管治心态和责任程度不太强，很多事情都是由民间向政府直接反映，进行协商，而政府与民间社团一直保持着良好的合作伙伴关系，民间分担了政府许多社会服务和功能。回归后，特区实行“一国两制”、“澳人治澳”、高度自治，澳门人当家做主，政府的管治心态也有所不同。回归后的特区政府，有承担、有承诺，随着经济发展的需要，制定社会所需的各项政策措施。特区政府除了透过“落区”和举办咨询座谈会收集公众的意见外，也透过回归后新成立的各个咨询组织，以及近年推出的各个政策咨询项目，与社团和市民进行协商和沟通。透过集体讨论某一政策议题，然后达成共识，成为最终落实执行的政策措施。 特区的咨询机制在以下几个方面均体现了协商民主的元素：第一，行政会。行政会是特区最高层次的咨询机构，由行政长官主持会议。《澳门基本法》第56条规定：“澳门特别行政区行政会是协助行政长官决策的机构。”行政会议一方面作为决策咨询的机构，向行政长官提供意见和建议，每一项重要决策在推行之前，都会在行政会会议内进行集体协商；另一方面，作为协调机构，行政会的委员分别来自社会各个界别，具有广泛的代表性，能够做好行政机关与立法会、行政机关与社会大众的协调工作。第二，咨询组织。根据《澳门基本法》第66条：“澳门特别行政区行政机构可根据需要设立咨询组织。”特区政府不仅保留了回归初期的十多个咨询组织，至2012年年底，行政长官和各个司级属下的咨询组织共有46个，以期充分吸纳社会上各方面的意见，完善各类政策措施，提高整体施政水平。第三，政策咨询。如前所述，各局级部门会就不同范畴的政策进行咨询，透过举行不同规模的咨询会和讲解会，与市民进行沟通、互动和协商，制定出各项符合社情民意的政策措施。同时，在协商过程中，透过官员与市民的理性讨论，也可培育提高市民的公民素质。第四，社团组织。长期以来，社团组织都担当着澳门社会内部治理的重要角色，政府透过社团和社会各个阶层的代表联系，进行正式或非正式的沟通和协商，社团代表则透过参加立法会选举以及参与政府的咨询组织，发挥着监督政府的功能。 三、澳门特区政府的公共政策咨询机制及其问题与对策 目前，澳门公共政策咨询还存在几个方面的问题。第一，运作问题。原则上，统筹机制的建立，以及进行咨询时所遵循的原则和方向都是正确的，包括促进公民参与、增加政策透明度、加强与团体和社区沟通等，但实际落实执行时却出现落差。在前期的咨询工作方面，一项政策在正式推出向市民进行咨询时，相关部门必定对有关的社会问题有一定程度的认识，并且已进行科学的研究和拥有民意的基础，以及相关的解决方案和目标，这样才能形成咨询文本，在社会进行广泛讨论。在公众咨询进行期间，借着举办座谈会或讲解会，在社区设置展示和介绍资料，听取社会团体和市民的意见，深入了解初步构思的政策措施方案为各个利益团体或个人带来什么样的影响，然后适时对不到位的地方进行检讨和调整，最终形成落实执行的政策措施。相信现时政府的咨询机制所出现的问题在于，没有对公共政策咨询的推行进展及成效进行检讨与评估，以作适时调整及持续改善(即咨询原则的第七项)，以致只有六成的回馈总结达标率。建议主要负责咨询统筹的公共行政改革统筹委员会对症下药，就达标率低的问题进行检讨和完善，并公布部门无法达标的原因。此外，应强化跨部门的协作机制，以提升整体施政效益。 第二，技术问题。每一项政策推出公众咨询前，也应先在社会进行试水温式的酝酿，引起社会和媒介的初步关注和讨论。这就关系到政府信息资源的管理，即特区政府的公共传播环境，以至一系列通过媒介使用的政策宣传推广工作。现在特区的传播系统主要以政府发言人制度为管理核心，新闻局为新闻传播工作的负责部门，行政公职局为网上信息资源的负责部门，以及印务局为制作及印刷宣传刊物的部门。当然，如何引导社会和媒介进行讨论，让大众真正了解政策背后的重要意义和长远效益，还需负责政策措施的主体部门，以及其新闻及公共关系协调员，按政策的重点去安排宣传策略。建议多采取民意调查、专题小组和协商论坛等协商民主的实际应用机制，收集比较真实的、可靠的第一手资料，以了解公众的意向和诉求。 第三，思维问题。随着社会的转变，以科层制度为代表的官僚制度已不合时宜。虽然这种制度多年来在西方的政府治理中发挥过重要的作用，但随着公共行政改革提倡的服务型政府效益日渐显著，官僚制度的弊端也一一展现出来，包括官僚主义、按章工作、行政效率低下等，造成政府的绩效问题。引申到政策制定和咨询机制，大前提就是要与时俱进，重视民意，了解民间实况，以前瞻的思维，制定出能够改善市民生活素质的良策。建议部门认真对待咨询期间所收集到的意见，作为调整政策的重要参考依据，并清晰了解政策的目标，落实执行相关措施，以提升政府整体的施政水平。 具体而言，一方面，由于咨询频密，而且部分议题专业性较强，因此给社会吃不消的感觉。另一方面，咨询效果与社会期望仍有较大距离，社会认受性不高，甚至被批评为“为咨询而咨询”的形式主义。无疑，任何一个政策出台之前，应当进行咨询，听取社会各界的不同意见，政府才能制定出符合社会实际和居民诉求的政策，政策才能获得认受性。然而，部门各自向社会推出各项咨询，而且缺乏统筹机制，咨询方式五花八门，例如咨询文本格式的不统一、咨询时间的长短不一、回馈意见的处理问题、在咨询过程中对政策的检讨和评估、咨询过程中所收集的意见未能落实到政策执行等等，导致咨询目的未能达到。 有鉴于此，特区政府于2011年8月16日推出《公共政策咨询规范性指引》(下简称为“《指引》”)，订定“重大政策”及“政策项目及措施”在咨询时应遵守“七项原则”，从而优化公民参与的途径，让社会各个成员都能够有效参与，有利政府将民意融入施政。同时明确公开咨询期间不应少于30天、咨询项目总结报告须于咨询期结束后的180天内以书面方式公布。“重大政策”包括与本澳门社会发展方向及规划、与全体或大部分公民相关，以及列入澳门特别行政区政府施政方针中的重点政策。“政策项目及措施”则是指为配合重大政策的实施而推出的各项具体项目及措施。 然而，《指引》只是规范最基本的咨询概念和运作模式，并没有解决深层次的问题，对咨询效率的约束性甚低。而且，推出后却出现执行率偏低的情况。曾有多位议员询问政府的咨询工作，列举政府虽有对西湾湖、轻轨、城市规划、旧区重建等方面作出相应咨询，但得出来的效果却引起社会反弹。有议员指出，造成反弹的原因并非因为市民不积极反映意见，而是政府政策咨询指引及机制有问题，导致出现“政府咨询照旧，意见不接受，市民感到政府真咨询、假民意”的批评。行政法务司司长陈丽敏响应时指出，部门执行咨询《指引》的确出现问题，在部分指标达标率中，咨询回馈总结达标率只有60％；180天公布咨询回馈的达标率只有30％。政府会支持部门，令部门明白咨询的原则，并了解部门无法达标的原因。[8] 如何加强协商民主在澳门治理效益，关键在于特区政府的施政模式、公共决策的方式、社团的代表性问题，以及政府收集市民意见的方式。首先，澳门特区的决策过程，政府只是制定公共政策的其中一方，还有部分政策是透过法律来体现出来的，这是澳门公共行政的特色之一。例如，公务员的薪酬调整，现在是透过公务员薪酬评议会来做决策的，但评议会所作的决定并不是最后的决定，还需经过行政会的讨论，以及立法会的审议程序，最后才能正式执行。其次，一项公共决策，或多或少会涉及不同范畴，相关项目所跟进的部门也不止一个，部门之间需要协调和配合。在澳门特区，五个施政范畴包括行政法务、经济财政、保安、社会文化和运输工务，由五个同级的司长分别分管各个范畴，司长的官阶并没有高低之分，并没有设立五司之首，权责不清。因此，在管理涉及跨范畴政策的时候，往往协调和统筹能力就会受到考验，很讲求管治团队的责任和管治水平。如何更好地理顺特区的公共行政架构，值得深入探讨和研究。有时候，管法律的部门往往只是从法律的技术层面去看，而非政策的操作性层面，对于政策的时效性也不太着重，也没有配合一系列的宣传计划，市民未能了解到政策的原意。因此，每当政策出台时，往往就会与社情民意有所出入。再次，由于时代的转变，政治生态的变化，市民的诉求也越来越多，社团的角色也有所变化。以往，民间社团和政府是保持一个良好的合作关系，但随着选举竞争之激烈，传统社团与政府的关系开始产生变化。尤其明显的是传统的建制派社团，由于受到民主派的攻击，建制派社团在社会的认受性受到了一定的挑战。为了争取市民的支持，有时候，建制派社团也不惜牺牲与政府保持多年的友好关系，这一点是值得深思的。 无可否认，澳门回归15年以来，特区政府在完善政策制度措施和咨询机制方面已做了大量的工作，但在公共政策形成的相关过程当中，仍有不少可改进的空间，相信特区政府早就已意识到这一点，并一直在完善的过程当中。例如，社会上就有不少声音批评，指制定政策的咨询过程“小圈子化”，咨询的对象“来来去去都是这班人”，所收集的意见过于个人化，并没有反映各方面的意见。有鉴于此，特区政府于《2014年财政年度施政报告》当中提到，“将对现有的咨询组织进行检讨，限制咨询成员的重复任职，规范其委任年期。在保证咨询组织工作延续性的同时，增强其包容性与透明度。”[9]可见，特区政府是意识到问题所在的，亦愿意进行相关改革，完善现有咨询组织的组成，促进其工作成效。 协商民主的深度对话和持续合作，能够让市民参与到政府的政策制度过程当中。其规范的民主程序，能够补充选举民主的不足，适应复杂的多元社会。在承认公民实质平等的基础上，充分考虑来自各个方面的声音，照顾和协调各个阶层、组织乃至每一个市民的利益诉求，并在相互妥协中达成最大限度的宽容和理解。这样，协商民主就能促成政治平等、能力平等和社会自由的核心要素。澳门特区建构协商民主，有利于构建政策的合法性，支持行政权力；有利于解决现实社会问题，减少或控制社会冲突；有利于贯彻“以人为本”的施政理念，提高施政水平，实现善治。特区政府应该从澳门社会实际出发，按照《澳门基本法》的规定，循序渐进地推进民主化的公共政策治理模式。