部门预算执行绩效审计模式，本文主要内容关键词为：绩效论文,预算执行论文,部门论文,模式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
采用目标导向模式的必要性
绩效审计模式是规定绩效审计的切入点、内容重点、范围、标准和方法等要素的可复制标准样式，它有助于指导审计从何处着手、如何着手以及何时着手等问题，是进行绩效审计的总思路和总策略，并决定着绩效审计最终的结论与建议。要高效率地完成绩效审计，审计人员通常需要在规划和实施审计时，确定适当的绩效审计模式，而要对部门预算执行绩效审计进行研究，也应当首先对查以用于专门指导开展部门预算执行绩效审计的审计模式进行研究。
部门预算执行绩效审计的模式研究应当是建立在对绩效审计模式的研究基础上的。目前，在绩效审计领域，人们对绩效审计模式这一问题的研究是非常少的。最高审计机关国际组织（INTOSAI）在其《绩效审计操作指南》（2004）中，提出了两种主要的绩效审计模式：结果为导向模式和问题为导向模式。施青军（2010）认为，结果导向模式应成为政府绩效审计的主导模式；刘玉娟（2009）认为，国内外应用较多的政府绩效审计模式主要有结果导向、过程导向、问题导向、风险导向等四种，并认为风险导向模式是更符合政府绩效审计的主导模式；沈征（2008）认为，针对绩效审计的目标多元化特点，应采用多元化模式。上述若干绩效审计模式有特定领域的适应性，但在实践运用中也各有不足之处。如“结果导向模式”只能“秋后算账”，无法有效发挥预防作用；“过程导向模式”需要耗费巨大的审计资源，对公共部门、公共资源的绩效审计难以应用；“问题导向模式”由于在计划准备阶段难以明确所有问题，因此操作上有困难；“风险导向模式”风险或者问题在前期计划准备阶段是难以辨别的。
当前我国开展的绩效审计项目，大多在立项时没有对审计目标进行过充分的论证。因此，不可避免地存在两大问题：第一，由于没有明确的目标约束，审计过于宽泛，结果抓不住重点。第二，因为目标不明确，审计证据的收集、审计效率和审计效果都大受影响。因此，绩效审计当然也包括部门预算绩效审计可能采用目标导向的模式是较为适宜的。
目标导向模式的设计
图1描述了目标导向的部门预算执行绩效审计模式。该模式的内容是：针对所立项目，在传统的真实合法性审计基础上，围绕经济性、效率性、效果性等绩效审计目标确定审计重点内容和范围、选取合适的标准和审计方法对项目绩效进行评价分析，并根据审计目标评估审计结果，据此得出审计结论，确认审计实施是否有效，审计目标是否实现，如果没有实现，其原因是什么，是否要采取补充审计措施等等。其特点一是审计目标的实现是绩效审计的核心内容，以审计目标控制审计实施，决定审计结果，又以审计目标评估审计结果；二是由于部门预算执行审计对象的职责、目标、资源、服务、管理方式等差异很大，因此，具体目标的确定应该是多元的；三是与真实合法性审计相结合。
（一）确定部门预算执行绩效审计目标
1.总体审计目标。部门预算执行绩效审计的总体目标应以真实合法性目标为前提，从部门单位履行职责的角度，分析评价预算确定的目标是否实现，是否按预算安排的支出达到了目标规定的最大结果，或是否以最小的投入达到了预期目标，从而揭露和反映影响财政资金使用效益和行政效果的突出问题，并提出完善制度和改进管理的建议，引导部门管理者把更多的精力集中到合理配置、规范有效地管理公共资源工作中去，并推动建立、健全政府绩效管理制度，促进财政预算资金使用效益的不断提高。
2.分项具体审计目标。它包括以下层次，一是促进被审计部门（单位）与预算管理活动相关的内部管理控制制度的建立和健全。二是促进政府财政及有关部门科学、合理控制和分配预算资金，建立科学预算定额和支出标准，规范预算分配程序，促进政府建立和完善与公共财政相配套的、符合现代市场经济要求的财政支出制度。三是把财政专项资金、重大的政府投资项目、行政成本和政府采购等部门预算支出比较集中的项目作为开展绩效审计的切入点，把重点放在揭露财政资金损失浪费和绩效低下等方面的问题上，并在经济性、效率性的基础上，突出效果性，比较全面和客观地评价部门预算支出的经济及社会绩效。
（二）确定部门预算执行绩效审计的重点内容
1.内部管理控制审计。首先应调查被审计单位与预算管理活动密切相关的内控制度建立健全情况，分析判断单位内部组织管理结构是否健全合理，是否有利于行政管理职能的有效发挥，是否有利于预算资金的有效使用。其次，检查相关内控制度的执行情况。通过对预算的编制、审核、执行、监督等环节管理控制方面的审查，分析各环节的管理有无形成一个科学、有效的制衡机制，是否符合绩效原则规范，是否存在影响绩效的不合理因素。
2.部门预算编制审计。通过检查部门若干年度的基本支出、项目支出的实际构成，通过预、决算的对比，结合部门履行法定职责的组织管理活动，分析检查部门预算收支的测算是否真实，预算编制的依据是否充分，申报内容、程序是否符合《预算法》等有关规定，预算分配是否科学、合理以及控制是否得当，是否符合政府经济和社会发展的要求，是否适应建立市场经济和公共财政的需要，是否体现了“成本—绩效”的原则，以期从源头上规范预算执行的合法有效行为，推动绩效预算编制方法的实施。
3.项目资金使用审计。应从预算安排到资金使用的全过程展开，重点关注支出的经济性、效率性和效果性。同时应加大对二、三级预算单位的延伸检查力度，跟踪审查相关财政资金的使用绩效。重点检查三个方面：
（1）政府行政效能。也就是要抓住与行政成本有关的费用支出进行监督，综合评价其绩效性，并延伸到部门工作目标完成情况，从而遏制行政成本的过度膨胀。审计中，注重分析年初预算安排的人员经费支出、公用经费支出等行政管理费支出占整个部门预算支出比重，看其是否合理；分析政府集中采购程度，是否达到节省支出的目的；资产管理是否安全、完整，办公资源配置是否合理有效，有无闲置损失浪费问题。
（2）部门安排的专项资金运行绩效情况。从资金申报、审批程序和资金使用入手，检查分析专项资金安排是否符合公共财政的要求，是否符合公共服务均衡化原则；专项资金是否有明确严格的事权依据和规范的分配方法，分配过程中是否随意、透明度差，使资金用到论证不足的项目上，导致财政资金的低效甚至无效运作；项目支出是否按计划完成并达到了最有效目标，有无用于其他方面或没有完成预算；资金是否用在了按规定批准的项目上，有无擅自改变项目，将项目资金用于建房购车，弥补行政经费等其他项目；有无因资金运用效率低下导致财政资金沉淀等。
（3）财政投资建设项目的管理绩效情况。从绩效角度，着重抓住投资决策、资金使用、建设管理和投资效果四个环节，检查分析投资立项的科学性、工程管理的规范性、项目建设进度的合理性、建设资金的经济性和效率性、竣工结算的合规性以及交付使用的有效性等，以减少由于投资决策失误而导致的损失浪费，提高资金使用绩效。
（三）构建部门预算执行绩效审计评价指标体系
绩效审计评价指标体系是绩效审计的核心和重点，它是由评价原则、评价标准、评价指标等要素构成的有机整体。
1.评价原则。一是定性分析与定量分析相结合的原则。既要从数量上考核预算执行部门资金使用的效益性，又要从质量上考核其工作效能。二是统筹考虑原则。绩效评价要从多方面入手，把评价资金使用绩效与评价行政效能统一起来，在关注经济效益的同时，也不忽视社会效益和生态效益。三是长期绩效与短期绩效相结合的原则。由于政府部门的履职情况及工作绩效要通过他人、社会或市场来体现，具有间接性和滞后性，因此对其的评价要综合长期与短期的效益来进行。
2.评价标准。规范性标准主要有国家有关方针政策、法律法规和其他规范性文件以及项目支出绩效预算目标等；非强制性标准主要有政府部门平均支出标准或历史数据、公认的业务惯例或者良好实务、被审计单位自行制定的如可研报告、预算编报说明、年终考核指标等标准。
3.评价指标。总体评价指标主要从部门预算执行的总体管理情况及效果、内部组织管理与控制以及财政收支的真实合法性三个层面来架构，通过预决算的对比，内部控制制度及执行情况的分析，检查被审计单位是否依法行政，是否履行职责，会计核算是否真实，财政财务收支有无虚假、舞弊行为，有无影响公共资源管理使用效率性的问题存在，综合评价被审计单位预算执行的总体效果、内部控制制度的完善性和执行的有效性、遵守国家财经政策法规的严肃性等。
具体评价指标主要从经济性、效率性、效果性层面来架构。
在预算执行管理方面，评价指标主要有基本支出预算执行差异率、项目支出预算执行差异率，未纳入部门预算管理的财政资金比率，上述指标反映和评价预算编制的完整性，预算安排的科学性、合理性以及预算执行的约束性。
在行政效能方面，评价指标主要有人员支出比率、公用支出比率、会议费及招待费支出比率、人均行政成本、人均公用经费等，用于分析、评价被审计单位行政成本支出的合理性以及有无铺张浪费现象。
在项目资金使用管理效能方面，评价指标主要有项目资金节约率、项目资金完成率、资金闲置率以及有关项目验收的国家或行业标准等，用于分析、评价被审计项目的工作效率、财政资金管理的效率性和资金的节约度、项目完成的质量和取得的效果。
（四）选择部门预算执行绩效审计的技术和方法
绩效审计目标的全面性决定了部门预算执行绩效审计在实施中，除了广泛使用审阅、观察、外部调查、集中讨论、询问等常规方法外，还可大量使用样本量抽样、成本—效益分析、历史动态比较、费用—职能比较法等绩效审计特有的方法，以收集能够证明审计结论的数据材料。此外，还要：
1.灵活运用专项审计调查手段。应转变针对每个具体的部门单位开展审计的模式，围绕构建财政审计大格局的总体思路和要求，以事项为主线，拟制出若干专题进行审计。以更好地分析问题产生的体制、机制上的原因。
2.探索建立部门预算执行跟踪审计。可以通过对预算资金的决策论证，预算执行过程中的资金拨付程序、管理使用等方面的监督、分析和评价，重点跟踪其使用的效率和效果，提出完善有关政策措施的建议，努力做到问题发现在先、解决在前，以推动被审计单位改善未来经济效益，从源头上提高财政资金的节约度。
3.积极运用计算机审计技术方法。可以根据被审计单位实际情况和审计需要，充分利用AO系统审计软件的审计分析功能、被审计单位财务软件本身具有的筛选、排序、查找等功能以及Access、Excel、SQL Server等工具软件，对被审计单位的财务数据和业务数据进行横向、纵向等的关联审计分析。
（五）出具部门预算执行绩效审计报告
绩效审计报告是绩效审计结果的集中反应，一般包括被审项目概况、绩效评价分析、审计结论和审计建议等内容。
在以目标为导向的部门预算执行绩效审计模式中，在出具绩效审计报告前，应根据绩效审计目标对审计结果进行测量和评估，包括确认绩效审计目标是否已经实现，所依据的相关证据是否存在审计风险，是否要采取扩大审计范围等进一步审计措施获取更充分的审计证据等等。对审计结果的评估情况，应在绩效审计报告中有所反映。
本文在借鉴政府绩效审计理论研究成果基础上，结合审计实践取得的成果，提出了以目标为导向的部门预算执行绩效审计模式，其特点是以绩效审计目标为出发点制定审计实施方案，确定审计实施的内容、重点和方法，并根据审计目标对审计结果进行后续评估。此模式集结果导向、过程导向等模式的优点，有利于在当前审计环境下绩效审计工作的开展，适用性和操作性较强，并可以有效防范审计风险，确保审计质量。但是，部门预算执行审计具有一定的复杂性，需做好充分的准备工作。这些工作包括：（1）逐步建立部门预算执行绩效审计项目库，首先是总体规划绩效审计目标；其次是分类管理部门预算执行审计对象，合理确定审计范围；最后是科学选择既满足部门预算执行审计要求。（2）有效改进审计结果运用机制。一方面要提高绩效审计结果的质量，另一方面要形成管理严密、运作规范的审计结果运用机制。（3）合理配备国家审计资源。审计机关首先应加强对现有审计人员的培训，提高其绩效审计综合能力和计算机审计技术能力；其次应注重吸纳通晓经济管理、法律和工程等多方面知识的专业人才，以满足绩效审计多元化知识结构的需要；再次从社会上聘请一些专家来共同开展工作，或者借助社会审计和同部审计的力量，以缓解内部力量不足的压力。
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