转轨时期的国家权力和职能，本文主要内容关键词为：职能论文,国家权力论文,时期论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
内容提要：在转轨时期国家和社会在一定程度上的分离对于发展市场经济是十分必要的。但是这一过程不能以国家权力的过分弱化为代价。国家权力是国家行使其职能的手段。在转轨时期应该把加强国家权力和转变国家职能紧密结合起来，二者不可偏废，这是建立社会主义市场经济的必要保证。
许多社会科学家都按照国家和社会相对立的思路理解传统社会主义计划经济向市场经济的转变。在他们看来，这种转变表现为国家权力不断弱化和缩减而市场则不断扩大的过程。东欧和独联体国家大爆炸式私有化道路和中国放权让利的社会主义市场化道路似乎是证明这种观点的两个实例。显然，在转轨时期国家和社会在一定程度上的分离对于发展市场经济是十分必要的。但是如果这一过程引起了国家权力的过分削弱，那么这对于达到目的未必是一件好事。以下的分析将证明维护和加强国家权力是值得改革者，尤其是决策者追求的目标之一，同时这也是目前中国改革所面临的一个急需解决的重要问题。当然，仅提出这一点是不全面的。因为国家权力只是国家行使职能的手段。本文的基本观点是在转轨时期应该把加强国家权力和转变国家职能紧密结合起来，两者不可偏废，这是我们建立社会主义市场经济的必要保证。
一
政治学意义上的国家权力不是指某一政府部门或某级地方政府的权力，更不是指国家官员的个人权力。国家权力作为一个规范的整体概念，指国家通过强制和说服方式表达执行自己意志的效率和范围。由于国家是一个抽象实体，个人感受的国家权力通常表现为国家组织和法律的规范力量，在某种意义上它也表现为决策者的影响力。
从管理角度看，国家权力强意味着国家在行使职能时具有较高的工作效率，法律法令能得到严格执行；组织内部各部门之间，中央和地方之间，地方与地方之间较为一致，行动协调；中央对地方，组织对个人（官员在内），决策者对执行者具有强大的约束力，越职、侵权和腐败现象较少。国家权力弱意味着国家缺乏这些特征。
从社会费用学说和新制度经济学的角度看，国家权力强意味着政治决策和执行决策的费用少，国家内部的利益较为一致，命令——服从关系严谨有效，市场性行为的余地小。国家权力弱意味着组织内部冲突严重，程序化低，在作出决策和执行决策过程中存在广泛的讨价还价余地，搭便车和寻租现象严重，政府活动的成本大，代价高。
国家权力强弱首先与政治体制的制度化水平有直接关系。制度化水平越高国家权力越大。美国学者亨廷顿认为制度化的高低是通过4组变量体现出来的，即体制对外部的适应性——僵硬性和自主性——从属性，体制内部的复杂性——简单性和内聚性——不一致性。如果给钱政府部门才提供服务，或各机构之间讨价还价，那么这就不是体制制度化高的表现，而反映了国家权力的虚弱。
其次，国家权力的强弱与国家担负的职能有关。国家担负的职能越多国家权力越大。一般来说，古代国家和自由放任时代的最小模式国家的权力要小于具有广泛职能的当代市场经济和计划经济的国家。国家职能还有一个区分程度问题。区分程度越高，职能机构的相对独立性越强，国家权力的规范力量也就越大。如果一个机构拥有职能过多，或几个机构共同承担一项职能，那么国家权力必然因各机构之间的权力冲突而被削弱。
最后，国家权力的强弱还与国家从社会中提取的资源份额的大小有关。后者构成了国家权力的物质基础。在不同时代国家提取资源的形式及其手段有所不同。在转轨时期，由于这些形式和手段发生了变化，国家提取的资源份额可能减少，这一点势必会削弱国家权力。
二
多年来人们习惯于关注企业经营机制和市场体制方面的问题，疏于考虑国家本身的利益。实际上，改革以来作出最大牺牲的不是企业和社会，而是国家。这种牺牲在一定时期内对于推进改革和保证人民群众从改革中获得更多实惠是完全必要的。但是国家利益归根结底是社会公共利益，国家利益的受损如果任其发展下去，最终会损害社会利益，甚至毁掉迄今取得的一切改革成果。
当然，在转轨时期，由于党和国家坚持了强有力的政治领导，我们国家政权本身是牢固的，政治稳定状况，除个别年份外，一般也是好的。但从国家承担社会经济职能的能力或力度看，情况却不容乐观。首先是国家财力不足，国家收入没有随经济发展同步增加，在国民收入中所占份额的比例越来越低。由于财力不足，国家提供的社会服务总量和质量难以适应日益增长的社会需要。财力不足还促使职能部门向社会直接索取报酬，从而损害了国家的公正性。
其次，地方保护主义和本位主义盛行。中央和地方在政治上是统一的，但在利益上又是对立的。中央政府为解决财政分配问题每年需同地方政府举行谈判。决策机构对执行机构的约束力减弱了，越职侵权和各自为政的现象越来越多，行政系统的讨价还价余地日益增加。
最后，法纪松驰，腐败现象严重。腐败现象已出现了从个人行为向集体行为，从基层政权向上级政权，从执行机构向决策机构，从一般行政部门向执法部门，从政府部门向军内、党内蔓延的趋势。在腐败的环境中，国家权力被据为己有，国家利益和国有资产大量流失。
这些问题从目前看属于经济问题，主要是增加了改革和发展的成本。例如，当腐败达到一定程度时，国家必须拿出时间、精力和资金集中解决这一问题，从而加大了监督费用。从长期看，国家权力的弱化则是政治问题。如果国家组织内部的矛盾得不到解决，就会影响到政治程序，可能使国家出现不稳定状况。
国家权力弱化的原因很多，许多经济学家对此作了详细论述，如改革举措不当，配套不足，财税安排欠妥，新旧体制冲突和脱节，非职能性的行政分权等。但是，从思想根源上看，我们对国家在建立市场经济过程中的地位和作用估计不足，恐怕也是一个重要原因。例如人们通常认为计划经济国家的活动范围或职能要比市场经济国家更为广泛；又认为市场是一个自发起作用的机制，国家表现为市场的外部因素，因此，计划经济向市场经济的转变应通过不断限制国家活动范围和减少国家职能这一途径实现。东欧各国和独联体的休克战略是这种观念的极端表现，他们在一次性地取消计划和价格控制之后指望市场机制会立即自动填补空缺。在中国，流行的观点是把市场的障碍简单地归结为国家权力太大，有些人提出小政府大社会的主张；关于腐败问题更有一种偏激的说法是绝对的权力绝对腐败。这些观点都在不同程度上倾向于认为国家在发展市场经济的过程中或转轨时期主要起消极作用。
下面我们先从国外发展市场经济的经验谈起，然后转入对中国历史条件的分析，最后通过计划经济和市场经济的比较说明转轨时期国家应当获得哪些职能。
三
从西方国家发展市场经济的历史看，国家职能是不断扩大的。英国自“光荣革命”之后，对经济实行自由放任主义，国家只起安全保障作用，主要保护人身自由和财产安全，这是一种最小国家的模式，它适应于简单商品交换。
从18世纪60年代起，先是英国，继之欧洲大陆和北美进入了产业革命时期。这时国家职能也随之扩大了，国家承担起了向社会提供越来越多公共服务的职能。这些公共服务，被马克思称作为资本生产的一般条件，主要是交通、铁路和邮政。但是自由放任仍然是19世纪经济的基本特征。
在资本主义生产的推动下，交换也达到了一个新的水平。货币经济的范围扩大了，金融业有了巨大的发展，股票、证券和货币交换量日益增大。生产的外部性和市场的不确定性或信息的非对称性日益突出。19世纪是一个充满苦难的时代，阶级冲突、失业和贫困、犯罪和经济危机愈演愈烈。尤其是每次危机来临都必然使生产遭到极大的破坏。这就证明最小国家模式不适于现代市场经济发展的需要。
当然，资本主义还有另一种前途，就是在资本主义的框架中扩大国家职能。20世纪30年代大危机之后美国实行的国家干预就是资本主义国家为避免社会主义前途和克服自由放任主义弊端所作的另一选择。从这个意义上说，当代西方市场经济来自美国的新政，而非源于欧洲早期的放任经济。这种市场经济的一个显著特征就是国家负有全面的越来越多的社会经济职能，这些职能并没有限制市场的发展，相反他们是市场得以确立和发展的条件。在这一背景下，新马克思主义者提出已成为资本主义生产方式的组成部分。新制度经济学则把制度看作影响增长的经济变量。这些观点都证明国家是市场的内在要素。正是在国家的推动下，战后资本主义市场呈现了规范化、均衡化、规模化和国际化的发展，其经济发展的速度和效益超过了以往任何时期，与19世纪和战前的混乱状况形成了鲜明的对照。因此，可以说没有国家职能的上述发展也就没有市场经济。
从英国革命算起，西方国家达到目前发展水平花费了300多年时间，其中光是自由放任阶段就用去了200多年，那么，发展中国家是否也要经历这一过程，先削弱国家权力搞一段自由放任再过渡到规范的市场经济，才能达到发达国家的水平？如果发展中国家走这条道路，即使在信息发达的今天用不了300年时间，也不能指望他们在较短的时间内赶上发达国家。另一种选择是舍弃自由放任阶段，完全按照西方目前的模式直接建立市场经济，假定这么做是可行的，这的确可能大大加快发展。但是赶上发达国家的可能性依然不大。因为你发展人家也在发展。
那么，发展中国家赶上和超过发达国家的历史可能性在哪里呢？从战后东亚新兴工业国家和地区发展的经验看，这种可能性是存在的。这些国家和地区都处在中华文化圈内，具有长期的国家传统和文化。战后他们没有完全照搬西方的模式，而是在实行强有力的政治统治的前提下，建立由国家保障的市场经济的基本框架，根据国际市场的需要，结合本国和本地区的特点，通过政府的产业政策，实施资源的最佳配置和产业结构的优化，从而增强了产品和服务的国际竞争力，促进了经济发展。这一经验证明国家在建立市场和发展经济的过程中可以成为一种能动因素。
四
现在让我们回到中国问题上。中国的历史条件既不同于西方国家，也有别于东亚新兴工业国家和地区。但是从这些条件看，国家在中国改革与发展过程中仍然具有十分重要的作用。
首先，中国是一个具有长期国家传统的社会，中国在历史上从未有过实行最小国家模式的机会。这就意味着中国只能在合与分、中央集权和割据或内战之间作出选择，统一是繁荣发展的基础，而分裂则意味着民族的衰败。
其次，正如马克思所指出的，经济职能，如对水系的管理是东方专制国家不同于古代西方国家的特征之一。这种职能取决于自然条件，任何统治者要想维护其统治都必须承担这一职能。因此，具有一定经济职能的中央集权国家是中国进入现代社会的历史前提，这也是1949年中国革命的主要成果之一。如果取消中央集权或过分削弱中央政府的权力，那么填补空缺的决不是市场机制，而是地区封锁或市场的分割。这正是我们目前面临的问题之一。
第三，建国后中国实行的不是一种严格的计划体制，而是国家干预计划的体制。毛泽东反对迷信计划，主张又均衡又不均衡，坚持计划服从国家工业化目标，强调调动各方面的积极性。1949年以来中国的发展速度按国际标准衡量是居于前列的，这一成就应归功于国家在社会主义工业化进程中的这种主导作用。影响发展的障碍在于排斥市场。因此，市场化的改革不应以削弱国家主导作用为代价。
最后，中国改革面临的历史任务是多方面的。1.保持较高的发展速度，在本世纪末进入小康，在下世纪前半期达到中等发达国家水平；2.在较短时间内建立起市场经济的基本框架；3.通过上述两个过程实现经济形态的转换，即把仍占国民经济绝大部分的自然经济或半自然经济转变为现代经济，把第一产业的大量人口转移到其他产业。西方国家是在几百年的时间内分阶段完成这些任务的，并且付出了极大的代价。而中国则必须同时面临这些任务。如果没有国家的推动，仅凭社会力量的自发作用，很难设想我们会以较小的代价达到目的。
五
国家的作用是通过其职能体现出来的。计划经济向市场经济的转变对国家职能的设置提出了不同的要求。根据转轨时期的全部历史任务，中国国家职能的安排及其相应的机构设置应当从3个层次上考虑。这3个层次体现了不同的国家概念。
第一个层次是一般市场经济所要求的公共权力概念。在这个概念中，国家的目的是建立和维持市场经济的基本框架，主要职能包括：(1)维持宏观经济的稳定；(2)提供公共品和基础设施；(3)发展有利于公平竞争的制度安排；(4)以再分配的方式提供社会福利和基本生活保障。公共权力的基本特征是中立性，即国家在税收、信贷和准入等方面平等对待各种经济成分，通过自由竞争的市场机制发展经济。
第二个层次是中国作为发展中国家所要求的主导国家概念。在这个概念中，国家具有发展职能：(1)确立发展目标；(2)以产业政策引导和实施投资，优化产业结构；(3)合理配置稀缺的战略资源；(4)控制环境和人口等。与中立性的公共权力不同，主导国家概念赋予国家以经济发展的选择权，这种选择权应当基于产业和行业，而不应基于经济成分。发展职能在目标上不同于其他公共职能，因此，应由专门机构承担。
第三个层次是国有经济成分所要求的经济国家概念。这是由中国市场经济的社会主义性质决定的新概念。在目前体制下，国家作为一个整体以国民经济管理者和国有资产所有者的双重身分从事活动，行政权和所有权合二为一，国有企业直接隶属各级政府。国有企业不仅要以利润支持国家财政，而且国家财政也要负责补贴国有企业的亏损。在这种体制下，国家不可能以中立的身分管理市场，国有企业也不可能作为经济主体从事市场活动。因此发展社会主义市场经济的目标是最终实现公共职能和所有权职能在机构上的分离。具体作法是在保留自然垄断企业和公益性企业的前提下，政府把竞争行业的国有资产委托给专家组成的代理机构。这些机构代表国家根据市场要求行使全部所有权职能及其操作。把这些机构称作不同于公共权力或政治国家的经济国家是恰如其分的。在这种概念中，经济国家是一种经济实体或经济法人。它不具有政治权力也不行使公共职能。它除了依法纳税外，不再无偿地支持公共财政。同时，政府也将取消对这些代理机构所属企业的财政补贴和依赖。经济国家的目标是追求国有资产的增长，以规模经济的形式同其他经济成分进行竞争。