国家应急管理体系建设战略转变：以制度建设为中心，本文主要内容关键词为：体系建设论文,制度建设论文,战略论文,国家论文,中心论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
应急管理体系建设是当前中国政府的一项重点工作。自取得抗击SAPS胜利以来，全国应急管理体系建设的“一案三制(应急预案，应急工作体制、机制和法制)”工作正在加快推进。随着全国应急预案编制工作和各省区市省级总体应急预案编制工作的基本完成，全国应急预案体系初具雏形。国务院办公厅已经专门设立应急管理办公室，履行值守应急、信息汇总和综合协调职责，各地方、各部门也纷纷设立应急管理机构。国务院分别于2005年7月22日至23日、2006年7月7日至8日召开全国应急管理工作会议。十届全国人大常委会第二十二次会议审议了《突发事件应对法》。这些工作标志着全国应急管理体系建设工作逐步进入一个规范化、制度化、法制化的轨道。
国家应急管理体系建设是一项系统工程。从垂直角度看，它包括中央、省(自治区、直辖市)、市、县各级政府；从水平角度看，它包括针对各种类型、各种程度的突发公共事件；从突发公共事件的生命周期看，它包括事前、事中、事后不同的阶段；从应急管理的参与主体看，它包括政府、企事业单位、非政府组织以及其他社会力量。当前，国家应急管理体系在建设过程中还面临一些深层次的矛盾和难题，它们构成了国家应急管理体系下一步建设的体制性障碍。这些体制性障碍主要表现为：在纵向政府间关系方面，上下级政府之间应当采取集权还是分权的模式?在横向政府间关系方面，不同部门之间的权、责、利应当如何划分?在常规与应急的政府职能划分中，国家应急管理体系建设应当侧重哪个阶段?在参与主体方面，政府在整个应急管理网络中应当承担怎样的职责?这些问题构成了当前国家应急管理体系建设实现从被动应付型向主动保障型的战略转变的根本性挑战。
本文以中国的历史经验为背景，采用历史的、比较的和制度的方法来分析国家应急管理体系建设及其演进的动态过程。认为：国家应急管理体系建设是一项综合性很强的改革，它在很大程度上反映了当前国家制度建设的诸多重要内容。起源并发展于中国软性威权主义体制的政府制度框架，演化出一种政府内部、政府与社会之间特殊的关系结构。模糊的权限与非制度化的分权导致在制度上形成“灰色地带”，是构成当前中国国家应急管理建设面临困境的根本原因，也是国家应急管理体系建设转变的直接障碍。基于此，推进中国国家应急管理体系建设的有效改革战略，必须以促进制度建设为中心，在更基础的层面全面提升国家应急管理能力，为实现国家应急管理从被动应付型向主动保障型的战略转变奠定坚实的基础。为此，本文将上述思想概括为以下四个相互联系的理论命题，并对它们进行表述和阐释。
二、从被动反应到主动保障：关于应急管理职能定位
应急管理的职能定位不能仅限于应急处置阶段，还必须涵盖前期的预防准备、监测预警以及后期的调查评估、善后恢复阶段，从而改变传统的被动式撞击反应模式，实现一个全过程、主动保障型的应急管理模式，把各种危险因素消灭在萌芽状态。
突发公共事件通常遵循一个特定的生命周期。每一个级别的突发公共事件，都有发生、发展和减缓的阶段，需要采取不同的应急措施。因此，可以按照社会危害的发生过程将每一个等级的突发公共事件进行阶段性分期，以此作为政府采取应急措施放重要依据。根据社会危害可能造成地危害和威胁、实际危害已经发生、危害逐步减弱和恢复3个阶段，将突发公共事件总体上划分为预警期、爆发期、缓解期和善后期4个阶段。政府应急管理的目的，就是通过提高政府对突发公共事件发生的预见能力、事件发生后的救治能力以及善后恢复阶段的学习能力，及时有效地化解危急状态，尽快恢复正常的生产、生活秩序。
西方发达国家的应急管理都经历了一个从事后应急处置转向事前预警的渐进型发展历程。相反，中国政府应急管理的基本特征是被动式撞击反应，重事后反应，轻事前预防、预测、预警和事后的恢复、评估、调查和危机总结、学习工作。在突发公共事件的预防准备、预警监测方面，中国习惯性的沿用计划经济体制下行政命令方式，缺少主动科学的防范策略和灾害监控及预警措施，导致应对措施和应急反应始终处于被动局面。这在客观上造成了对每年度或者更远时间内可能产生的各种突发公共事件缺乏宏观性总体考虑，对一些明显可能升级为危机事件的问题缺少事先详细的预警分析，结果导致政府应急反应成为撞击式的被动反应模式。从实际工作来看，诸如国际形势的未来走向对中国可能产生的重大危机事件、股市崩盘对社会稳定的影响、重大城市发生特大自然灾害(如大地震)等问题都是可通过事先的预备、预防和预警工作来加以防范，避免或是减轻事件发生所造成的损失。
在善后恢复、评估、总结学习方面，每一次危机既是危险也是机遇，关键是如何从事件中学习，对事件进行全面、深入的调查是化危险为机遇的一个重要方面。受诸多制度性因素的制约，目前，中国的突发公共事件调查评估机制尚不完善，调查人员比较单一、调查内容比较薄弱、调查结果的公开程度较低，调查的客观性、完整性和及时性较差。这些特征降低了政府从危机中学习的能力，导致的一个后果是同质性的突发公共事件在中国接连发生。例如，虽然根据现行的《宪法》第七十条，全国人大常委会可以组织特定问题的调查委员会，开展对SARS事件过程调查，并向全国人大常委会提交调查报告以供作出相应的决议，但在实践中这一措施运用得很少。相反，加拿大、新加坡以及中国香港、中国台湾等国家(地区)都在SARS爆发期间或结束后及时开展了对事件过程的调查，分析危机产生的原因，总结处理危机经验，追究有关责任人，并及时把调查结果向社会公开以接受民众的监督。
针对当前在职能设计上所存在的问题，国家应急管理体系建设应当实行一个全过程管理的运作模式，把事前预防、事后处理、善后评估纳入应急管理工作范畴，实现关口前移，从事后被动型到事前主导型转变。工作的重点是做好日常的应急准备、预备和预警等基础性工作，提高政府的突发公共事件预警和防范能力，做好日常的应急管理教育、培训、演练以及其他各项基本制度建设，充分实现日常预防与应急处置、常态管理与非常态管理的有机结合，减少应急管理的运行环节，降低行政成本，使得国家应急管理工作基于制度，成于规范。
三、从垂直控制到重心下移：关于纵向政府间关系
改变中央与地方权责不对称的制度现实，对各级政府在应急管理工作中的权责要作制度化的规定，把全国应急管理工作的重心下移，实行属地管理、地方负责的原则，赋予地方在应急管理中对称的权力与责任，使地方有充分的激励把事态控制在基层。
传统政府组织中的权力受到组织层级的节制和规则的严格制约，权力与信息转换的时滞导致政府应急管理往往错过了最佳的处理时机。为此，目前发达国家一般都建立于国家级和地方级的常规应急管理组织机构，注重部门之间、国家与地方之间的协调应对。发达国家的经验是：一是建立应急管理机构，包括中央指挥中枢机构(如俄罗斯联邦安全会议、美国国家安全委员会、韩国国家安全保障会议等)和常设性的应急管理综合协调部门两部分——前者可以有效动员、指挥、协调、调度地区资源应对突发公共事件；后者以协同各方力量，从国家安全高度制定长期的应急战略和计划，在地方各级层面上也相应地设立相关部门。例如，1994年，俄罗斯设立联邦紧急事务部，负责整个联邦自然和人为灾害应急救援统一指挥和协调，工作成果直接对总统负责。1997年，美国成立联邦紧急事务管理署(FEMA)，总部设立在华盛顿，拥有4个综合性办公室、4个职能性的业务部门、1个紧急事务援助运作中心，并在全国设立了直属的10个地区分部和1个紧急事务援助中心、1个消防学院和1个培训中心。1961年，日本设置“中央救灾委员会”作为全国综合协调机构，下设24个中央的省和厅作为指定行政机关以具体安排救灾事务，同时下设60个包括日本银行和日本电信电话公司以及运输与电力等重要的公司或事业单位具体安排和贯彻救灾行动计划。
中国应急管理过程中出现的一个悖论是，地方虚假治理与轻易将压力上移两个极端现象并存。一方面，在对各类突发公共事件进行响应的过程中，地方虚报、瞒报、漏报、延报等现象频频发生，“变通”、“捂盖子”、“欺上瞒下”等虚假治理在一定程度上、一定范围内已成为地方的普遍选择。例如，面对全国煤矿安全事故频发的严峻现实，国家颁布了很多有关煤矿安全生产的法律、法规、规章和文件，对事故发生后有关各级人民政府及政府有关部门上报和发布事故消息的程序和时限作了明确要求，并成立专门的监管机构，但各地瞒报事故的问题仍时有发生，甚至出现广西南丹特大透水事故恶性瞒报事件；另一方面，随着SAPS结束后中央的政绩风标发生变化，转向强调应急管理在地方工作中的重要性甚至实行安全一票否决制，应急管理构成地方政绩指标中的优先性目标和硬目标。由于在实践中对突发公共事件分级响应规定有难度，由此导致地方在突发公共事件发生后可能轻易将矛盾上交给上级，以规避因对突发公共事件处置不当所必须承担的责任和风险，由此人为地增加了应急管理工作的运行环节。压力上移的一个后果是，上级部门超负荷运行，穷于应付各种突发公共事件而影响正常工作的开展。
中国应急管理过程中中央与地方关系悖论的根源，在于改革开放以来中央与地方之间非制度化的分权，使得中央与地方之间权限模糊，在制度上形成诸多“灰色地带”，使得中央与地方之间表现出非对称的相互依存关系。中国通过向地方分权进而促进经济发展的改革模式，称为“市场维护型的联邦主义”，它为“发展型地方主义”的兴起创造了一种制度性条件和环境。从中央对地方的控制来看，中国分权中的“法宝”是纵向的干部管理体系。垂直控制和地方问责是中国“一手高指标，一手乌纱帽”的压力型体制的突出特点。因此，地方官员的晋升在很大程度上受制于上级的考察和测评，“政绩合法性”主导下的地方干部考核制度是影响地方治理选择的重要体制性原因。由于每一层级的下级都是对上级负责，地方所做出的决策是“软”决策，只有上级做出的决策才是“硬”决策，这种情况极易产生类似杨大力所谓的“效忠模式”。
虽然压力型体制保证了中央对地方的基本控制，但随着改革开放以来利益的分化，中央与地方关系既有基本层面的一致，又不能忽视地方政府的利益主格性。与西方国家的情况不同，中国的地方政府并非单纯的代理人，具有双向代理的角色。随着改革过程中行政分权的实行和地方政府权力的扩张，在地方政府积极推动本地经济和社会发展的过程中，地方利益的迅速扩展，又使地方政府不可避免地越来越倾向于倚重和代表地方。因此，中央政府现在已经不再能够以命令方式来要求地方服从，中央和地方之间新出现的基本互动模式是双方的“谈判”。换言之，国家还没有高度的制度化，看似强大，但制度却很脆弱。由于上下级之间存在高度不对称的权力关系，地方的政策若要取得成功必须得到上级领导的支持，因而地方发生的很多问题将被上交到上级政府，由上级来统一协调行动并整合不同群体的利益。地方在责任与权力、利益上严重不对称，使得他们往往不能完全按上级的意图来执行政策，而是不得不作变通处理。因此，在中国特殊的权力结构和制度框架下，变通作为一个半制度化的社会运转机制而存在并成为制度运作的方式之一，有其合理的逻辑基础。
中央与地方之间非对称的权责关系，政府的内部决策体系不透明以及对突发公共事件信息类型的严格划分，会导致高层决策者无法获得完整的信息，甚至有时是已扭曲的信息。针对当前应急管理过程中中央与地方关系所出现的悖论，国家应急管理体系建设的纵向关系设计应当实行重心下移、分级响应的原则。要从制度上明确中央与地方在应急管理中的事权和财权，清晰地规定双方之间具有明确的责任分担原则。其目标是把体制建设同激励机制建设结合起来，从而在制度上为各级政府的行为选择提供一定的参与约束和激励相容约束，即提供相应的正向激励。重心下移的目的，是要改革传统的以条为主的应急管理体制，把部分决策权下放到以块为主的地方政府手中，使地方所做的决策从传统的“软决策”向“硬决策”转变，从而在遵循属地管理的基础上让地方有激励把矛盾和问题消化并控制在基层。
四、从条块分割到网格管理：关于横向政府间关系
改变当前横向政府间权责模糊的制度现状，通过网格化管理的方法对各部门、各地区以及军民之间的应急管理职能进行制度化规定，建立综合协调部门，形成横向政府间分类管理、职责分工的应急职能衔接与配合机制，从而实现管理共享知识资源的目标。
随着当今社会突发公共事件的综合性和超地域属性日趋明显，应急管理涉及交通、通讯、消防、信息、医疗卫生、救援、安全、环境、军事、能源等部门，几乎包括了所有的政府部门。为应对不断变化的突发公共事件和风险，各国普遍的做法是从单项防灾向综合防灾转变，不断整合和协调应急管理机制，以使其发挥更大的效用。例如，1992年，美国制定了联邦应急反应计划(FRP，Federal Response Plan)，并于1994年和2004年分别进行修订。FRP规定联邦政府27个部门的灾害救助职责，并规范了相当具体的工作程序，以应对任何重大的自然灾害、技术性灾害和紧急事件，如地震、风暴、洪水、火山爆发、辐射与有害物质泄漏等。目前，美国应急管理机制的主要趋势是增强部门协调，建立国土安全部等新的应急处理专业机构。俄罗斯国土广袤，国情复杂，因而特别注重跨部门协调，作为应急管理机制中中枢指挥系统的重要组成部分，其安全会议中设立了12个常设跨部门委员会。
横向政府间关系主要指组织中同级部门之间冲突的水平协调，它包括固定协调机制和无固定协调机制两类，其运作方式主要分三类：一是各利益相关方直接通过会议进行协商；二是通过成立机构委员会进行协调；三是制定标准化的决策程序进行协调。横向政府间关系在本质上是一种非等级协调，它主要是指以信息沟通为核心的解决方法，部门间并无明确的上下级关系，而是平等相待，其特点是成本低的同时效率也较低。由于政府是基于职能划分部门，按照部门为单位进行考核和实行激励，这就容易造成政府内部各个部门在工作中不是从政府全局的角度考虑问题，而是片面追求本部门的利益和短期利益，孤立地评价部门业绩，造成政府信息流的扭曲和变形，导致各部门无法整合各种现有的应急资源，从而影响政府应急管理的效率。
当前中国横向政府间关系所面临的一个严峻问题是部门主义，即政府应急管理以单项防控为主，各个权力系统之间相互独立、互不协调。在当前政府各职能部门协同进行应急管理的职能尚未明晰的情况下，部门成员容易从自己所管辖单位、部门的角度出发考虑问题，结果致使政府的战略决策行动变成了各下属机构和部门领导人之间争夺资源或权力的过程，结果“撞车”现象频频发生，出现相互推诿或相互拆台的情况，直接导致政府整体功能的弱化。例如，在中国各级政府的组织机构中，公安、城建、卫生、交通、地震、气象、人防、民政等相关部门都成立了应对危机的领导小组，但由于各救助系统互不隶属，机制不同，网络不能互通互连，资源不能共享，政府应急管理的运行和监控处于多头管理的状态，造成应急处置效率低下。2003年3月底4月上中旬，由于北京地区医疗体系形成中央、地方、军队、武警四大部门条块分割、相互独立、互不管辖，导致政府第二次丧失控制SARS疫情从广东向全国传播的“良机”。
中国应急管理中部门主义的根源在于中国政府部门权责的高度分散化和非制度化。改革开放以来，中国政府的决策过程以“集体决策、追求共识”为特征。在中国的决策过程中，不同部门具有各自的使命、资源、人员和偏好，出于自身所在机构的利益而影响决策，追求一致和综合全面的愿望可能使管理者完全被突发公共事件束缚住。在单一制的双重从属制下，政治体系中部门管理的“条条”和地方管理的“块块”职能交错，“块块压条条”。作为地方政府的组成机构，要对同级块块负责，又要受上级条条的严格限制，对上级条条负责，这种结构严重影响了中国政府的运作程序和决策效率。政府内部权威的分散化意味着，在政府每一层级的决策过程中，有关各方都需要付出很大的努力以取得对问题的基本共识，它导致的一个直接后果是：在应急管理的过程中，不同部门出于自身所在机构的利益而选择性传递信息，部门间、地区间、军地间无法共享突发公共事件信息的问题普遍存在，这使有效的信息管理系统推广启动时普遍遭遇巨大阻力。并且，政府运作中条块分割也易于导致专业主义，形成部门与地区间的“信息隔离”。这些法律、规划等都强调本部门拥有主管权力，而忽视与其他部门的协调。
针对中国应急管理过程中相关职能部门之间权责高度分散化、非制度化，并最终导致部门主义、“画地为牢”的现实，国家应急管理体系建设在横向关系设计上要遵循网格化管理的原则，即将管理对象按照一定的标准划分成若干网格单元，利用现代信息技术和各网格单元间的协调机制，使各个网格单元之间能有效地进行信息交流，透明地共享组织的资源，以最终达到整合组织资源、提高管理效率的现代化管理目标。网格化管理的目标，是通过合理划分网格单元，科学设定网格结构的形式，合理调配网格资源，让各相关应急职能部门能够根据部门职能，各司其职，加强部门间、地区间的协调与配合，形成合力，共同履行突发公共事件预防与应急处置工作的管理职责。
五、从政府主导到公私合作：关于政府与社会关系
改变传统的过度依赖政府的应急管理格局，建立政府、企业、社会组织等多元化管理主体之间平等交流、协商合作的互动机制以及社会有序参与应急管理的制度平台，完善全社会参与全过程应急管理的网络结构，提高社会整体的安全意识与应急技能。
在应急管理的参与主体方面，西方发达国家提倡参与主体多元化，危机应对网络化，合作协调区域化，强调在全过程应急管理中建立多元化管理主体(政府、企业、社会组织等)之间的平等交流、协商合作的互动机制。这种互动机制的核心要素，是个人、组织和政府打破界限进行合作，在此基础上，政府治理能够充分整合来自公民和各种中间组织的力量，使基于相互信任和谋求互惠的人们对公共事务进行跨领域、跨部门、跨地区的合作。
一方面，当今社会突发公共事件具有越来越多的开放性、扩散性，应急管理也需要采取多元治理的方法，通过建立一个包括居民、企业、非政府组织、民间性非盈利组织在内的全方位的应急管理网络来应对各种突发公共事件。联合国在“国际防灾战略”(ISDR)中提出了“在21世纪建设更安全的世界”的三大战略之一就是“从强调政府的作用到重视推进建设灾害应对能力强的社区”。2005年，联合国减灾大会也提出“在所有的社会阶层，特别是在社区建立防灾机制和提高防灾能力”。例如，日本在神户大地震后提出了以“自己的生命自己保护”、“自己的城市和市区自己保护”作为防灾的基本理念，在不断加强预防的同时，促进行政、企业、地区和社区(居民)以及志愿者团体等的携手合作和相互支援，建立一个在灾害发生时携手互助的社会体系。美国建立了联邦、州与地方的整体联动机制，城市应急组织系统包括警察、消防、911中心、医疗救助、有关政府机构、社会服务团体、新闻媒体、工商企业等部门，政府在制定应急计划、确定分工、提供资助和组织培训等方面都将这些部门考虑在内。德国的国家灾难管理系统由警方、消防部门、紧急医疗救助中心、军队(包括55个空军救援基地)、100多个民间志愿者组织等部门组成，所有组织的成员都经过紧急救助的特殊培训。
另一方面，在经济全球化、市场化、信息化、网络化的形势下，随着危机发生与扩散全球化趋势的加剧，世界各国需要共同建立一个包括国家、国际组织、非政府组织在内的各社会主体的协调与合作机制，进行危机的全球化救治。全球化背景下出现的负面全球问题包括：核武器扩散及核安全问题、全球环境危机、全球生态毁灭、国际毒品交易、国际恐怖主义、国际金融危机等等。这些问题都是近30年来出现的新问题，并在20世纪90年代迅速加剧，它们共同构成了当代全球问题的主体。其中每一项的恶性发展都可能引发全球性危机，威胁全人类的安全。国际治理包含了3个基本含义：一是治理针对的对象是单个国家无法单独完成的全球性问题，需要相关主体的合作；二是治理的主体是多元的，通常包括民族、国家、政府间组织、非政府组织及个人。这些主体在问题解决中具有互补协作功能；三是全球治理和区域治理一样，是多层次治理。
中国应急管理的一个显著特征是，由政府占主导地位，公民、企业、市场、社会中介组织和新闻媒体配合力度明显不够，公众自救与互救能力不强。一方面，市民和企业参与较少，稳定的由市民、企事业单位、政府等联合应对的网络还不健全，居民的自主防控组织力量薄弱。中国的公民社会，特别是其中非政府组织是伴随着改革开放和市场经济的推进而兴起的，还处于生成、发育的初期，时间短、数量有限、能力欠缺、成熟度也较低。媒体在应急管理中的作用也有待进一步发挥。以媒体在SARS危机中的表现为例，在SARS危机由潜伏转化为发作的关键时期，媒体总体上是缺位的，没有发挥出应有的功能，对疫情的蔓延负有一定责任。此外，社会的安全意识与应急能力也比较缺乏。SARS前后所开展的社会安全意识与应急能力的多项调查报告的结论表明，公众普遍缺乏基本的预防意识与应急技能，面对突发公共事件容易发生恐慌；另一方面，随着中国社会的转型和各种经济组织的出现，传统的单位体制正在逐步瓦解，大量人员脱离了国家和集体单位控制成为自由的社会人，传统的以企事业单位为组织、从上到下层层“行政动员”或“政治动员”的人民战争形式国家应急管理体制将不可避免地转向以社会动员为主。因此，随着中国市场经济的逐步建立和完善，政府与市场、社会之间的关系也都在不断进行变革和重构，对政府的授权和对公民权利的限制与保障，不可避免地带来行政紧急权力与公民合法权利之间的张力如何缓解的问题。
中国应急管理参与主体相对单一，其根源在于中国以国家为中心的、半封闭的威权主义政治结构。在计划体制下，由于缺乏独立的司法与新闻监督系统，使得危机信息来源渠道较为单一，政府的危机信息成本很高。改革开放以来，中国的社会权力结构出现了一种新的组合形式，各种各样的组织、社团采取多边合作、角色混合、相互依赖的方式联系在一起。然而，这种新型的国家与社会的关系所产生的法团主义倾向并没有破坏威权主义的政治结构，改革并没有导致一个独立的、强大的市民社会的出现。在中国的社会权力结构网络中，国家仍是核心的角色，社会仍旧高度政治化和社会化，以维持有效管理所需的监督和控制。同时，在全球协同治理方面，中国对全球治理的理解与感受受到很多因素的制约，需要一种区别于西方主流全球治理理论的特殊理论视角，即国内层面的全球治理。总体而言，中国的政治系统与决策机制基本还是高度集中于政府，有限开放的政府运作、强大的国家干预能力等仍是改革开放后中国国家与社会关系的主要特征，中国在某种意义上是一个高度政治化的社会，政府具有很强的控制和管理社会的能力。
针对当前中国应急管理参与主体多元化程度不高的问题，可遵循“政府主导、社会参与”的基本原则，构建一个全过程应急管理的社会突发公共事件治理结构，构建广泛的社会有序参与机制和评价激励机制，通过建立“政府——非政府组织——企业”新型合作的全社会参与机制来提高社会整体的危机意识和应急能力。全民参与的形式主要包括：进行预防教育，参与应急规划和预案编制，建立应急自主组织和加强社区应急建设。同时，按照信息时代组织开放化、网络化的要求，改革传统的封闭的行政管理体制，建立公开、公正、透明的公共管理新体制，特别是要积极加大国际应急管理资源的开发和使用力度，加强与国外主要国际组织与媒体的合作与交流，以一个负责任的大国的身份参与其中，建立一个能与世界各国之间展开多方合作的应急管理国际互动平台。在此基础上，通过建立一种新型的应急治理结构，使基于相互信任和谋求互惠的人们对应急管理进行跨领域、跨部门、跨地区的合作。
六、结论
国家应急管理体系建设是一项综合性很强的改革，它在本质上反映了当前国家制度建设的诸多重要内容。中国改革是一种可控的放权式改革，具有“边层启动”与“内核调控”两个典型特征。改革开放以来，中国非制度化的政府制度框架，演化出一种政府内部纵向间、横向间以及政府与社会之间特殊的组织关系结构。组织结构之间模糊的权限和非制度化的分权，导致中国在制度上形成诸多“灰色地带”，这是当前中国国家应急管理建设所面临困境的根本原因，也是国家应急管理体系建设转变的直接障碍。
因此，推进国家应急管理体系建设的改革战略，必须以促进制度建设为中心，进一步完善相关组织架构的职能关系，形成不同组织结构之间对称性的权责关系，在此基础上才能构建一个建设基于制度、成于规范的全面整合的应急管理体系。具体来看，当前以制度建设为中心的国家应急管理体系建设，要在以下四个方面实现战略转变：一是在应急管理的职能定位方面，要改变传统的重应急处置、轻事后反应模式，实现综合性、全过程应急管理模式；二是在应急管理中的纵向关系方面，要改变传统的中央与地方之间非制度化分权、不对称的相互依存关系，实现分级响应和管理重心下移；三是在应急管理中的部门间关系方面，要改变传统的部门分割、各自为政的局面，通过应急管理职能的网格化来实现领域间、部门间、地区间的协同运作；四是在政府与社会的关系方面，要改变传统的重政府应急建设、轻社会有序参与的模式，通过建立政府、非政府组织、企业之间新型的网络治理结构来实现全社会对应急管理工作的有序参与。通过制度建设从更基础的层面加强管理，规范程序，最终使得国家应急管理工作成于制度、行于规范，这是当前国家应急管理体系建设战略转变中最核心和最根本的内容。
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