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作为一个转型经济体，中国财税体制改革是一系列改革的重中之重，是多项政治经济体制改革的中心交汇点。
中国现行的财税体制是一系列增量改革的产物，在过去中国经济发展的过程中扮演了重要的角色。尤其是1994年中国实施“分税制”改革，初步确立了中央与地方的关系，为中国市场经济建设奠定了一个基本稳定的财税体制框架，之后又不断进行修补性完善。
经过近20年的运行，现行的财税体制仍有一些基本问题悬而未决，已经一定程度落后于中国经济发展的要求。
长期以来，中国实施以“行政性分权”为特征的财税体系，上级政府更多的是地方政府的管理者，后者承担了大量支出责任，但普遍缺乏财政自主权和可问责性(Accountability)。这种体制限制了通过财政分权来提高分配效率的潜在可能。
现有框架也未能清晰地划分政府与市场的界限，以及不同层级政府之间的责任。缺乏财政自主权的地方政府高度依赖政府间转移支付，事权与财力、财权不匹配，产生道德风险。同时，某种程度上，转移支付变成了上级政府管理下级政府的重要手段，而不仅仅是帮助下级政府更好提供公共服务的工具。
本文着眼于现行财税体制的主要问题，提出未来适应中国社会主义市场经济发展的财税体制改革框架性建议。
构建可问责的政府体制
目前地方政府运行的一个主要问题是缺乏可问责性，即政府对于地方居民的公共服务供给要求回应不够及时和不合适，没有为最大化居民福祉的目标尽全力。
问题表现在地方财政运行的很多方面。例如，对民生的投入明显不足，忽视环保和食品安全隐患，政府与市场关系不清，为招商引资大搞企业补贴或优惠，过度依赖土地财政和投资拉动经济增长等等。
这些问题，归结到一点，是政府治理结构没有能真正约束政府行为，导致政府缺乏居民可问责性，地方政府行为更多是向上负责而不是向居民负责。
问责机制问题的产生，与“行政性分权”财政运行模式有紧密联系。这一模式下，问责机制都保留在上级政府。因此，下级政府与其辖区的居民之间没有直接的委托代理关系，仅仅代表上级政府行使权力。
由于问责都保留在上级政府，下级政府不直接对应辖区居民的需求，因此下级政府倾向于向上级政府的偏好和问责响应。
对于上级政府而言，由于信息不对称，了解地方居民复杂而多样的需求是困难的，以此为标准考核下级政府也难以评估和确认下级政府的表现。
因此，上级政府会更多考虑一些单一而易确认的标准考核下级，例如对下级政府不是支出功能管理，而是使用平衡预算控制地方政府风险扩张；采用常受人批评的GDP为考核标准；对地方政府的支出强行规定各种硬性指标等。
这种模式反映到财政运行中，就是我们看到的中央政府制定了大量政策和对地方政府财政干预较多的监管措施，大量事权下放到最低层级政府，同时中央通过平衡预算要求、指标考核、财力控制等手段管理地方政府，地方缺乏财政自主权。
所以，“行政性分权”能够改进的，仅仅是地方政府与上级政府偏好一致的公共服务的生产效率，而不一定是分配效率。由于缺少居民问责制度，这种模式从根本上看体现的是等级管理。
对中国而言，以“行政性分权”为特征的财税体制已与社会经济发展不相适应，需要全面地改革，以建立起一个稳定、有效、公平的政府间财政体系，从而为不同层级政府构建一个激励相容的机制，促进公共服务质量。
问责机制的建立，一方面需要建设法治社会，让各级政府形成尊重法律，尊重契约的精神。另一方面，需要在政府间财政关系建设上有实质的突破。
首先，要使上级政府从管理者向公共服务提供者的角色转变，弱化居民与政府间多重委托代理的关系带来的信息不对称和责任不清问题。
其次，要加强地方政府间的竞争机制。这个机制应该是面向居民的竞争，而不仅仅面向上级政府考核。这就要求居民更多体会到公共服务水平与税收成本之间的关联，即加强收益和成本的税收价格联系。
同时，财税体制要促进形成和保护统一市场，破除不公平的、阻碍人力资本和商品流动的体制障碍，通过公平市场下的充分资源要素流动形成更强的“用脚投票”机制，约束地方政府行为。
最后，要在保护地方财政自主权，发挥其了解地方居民信息的优势的同时，形成政府间制度化和硬化预算约束关系，消除地方风险转嫁的渠道，弱化地方支出成本转移的“道德风险”激励，促使地方更审慎地进行财政决策。
就财税体制改革的路径而言，需要给出整体的顶层设计，制定相应的路线图，并最好以法律的方式确认改革的框架，以高级别的政府机构联合地方政府代表形成工作委员会，并逐步推进。
这样的改革不应再是修修补补式的，而是一整套的综合方案。
下面，我们将就支出责任划分、财政收入划分、转移支付和地方债务四个支柱性财政工具，分别讨论可能的改革政策选择。
转变上级政府角色
长期以来，中国政府间支出责任体制存在大量重复和不清晰的事权划分，最终是“上级请客，下级买单”。低层级的地方政府承担了大量上级政府指定的公共服务支出事项，同时又受上级政府的控制，缺乏独立的财政空间，最终体现为财力与事权不匹配。而且，地方政府承担的事项中有一些是不符合地方政府激励的，例如社会保障事项等。
这些问题还进一步被地区发展差异所放大。
由于地区发展的差异，中国各地财政支出水平不同，因为行政级别管理等方面的原因，先发地区获得更多财政支持，巨大的财政净收益导致先进地区采取以邻为壑的政策。大城市在户籍制度上设置进入障碍，阻碍统一市场进程即是典型的例子。
财政支出划分的改革，要实现清晰的责任划分，方向是上级政府应承担更多的直接支出责任，从财力支持、人员经费到具体执行都成为服务的直接提供者。
表1比较了中国与金砖国家、G20和OECD国家中央与地方支出状况。
可以看出，中国中央政府和省级政府在总支出及大多数支出项目上，直接支出比重大大低于其他国家。这体现了中国绝大多数事权实施均由中央制定政策后又层层委托，最后交给低层级地方政府执行，中央和上级政府主要职能体现为对下级政府管理的“行政性分权”特征。
未来，中国必须要转变中央和省级政府的职能，使其直接面对居民，加强直接服务提供。
其中的原因有三个：
第一，层层委托的公共服务造成职责不清，信息扭曲，弱化了政府的可问责性；
第二，在中国城镇化不断加速的情况下，人员和资本流动加快，很多事项的影响已经不是地域性的，需要上级政府内部化其中的外溢效应；
第三，一些事项本身不适合地方政府承担，其财政激励不足。社会保障服务(养老金、残疾和遗属津贴、食品药品安全监管和失业)的融资和供给应重新集中到省政府或中央政府。
最近的政策措施将更多的社会保障责任分配给了中央政府，这是朝着正确方向前进的改革。
加强地方财政自主权
中国地方政府事权与财力不匹配，一直是财政理论和实践批评的问题。
表2清晰地表明地方政府支出与自有财力收入之间不匹配的状况不断恶化。
中央与地方这种高度的垂直不平衡是“行政性分权”的直接后果。这种体制下，地方政府一方面不断承担了许多不应承担的责任，另一方面缺乏独立的财政自主权。
表2还隐藏了一个事实，即中国税收权力高度集中，地方政府没有设定税基和税率的权力。
地方政府缺乏财政自主权产生了很多不良的后果。
首先，无法对居民多样化的公共服务需求及时地作出反应。由于高度依赖于上级政府，地方政府缺乏独立的财政空间，对居民要求缺乏统一安排的手段。这种情况在上级政府规定了硬性支出标准和大量使用专项转移支付的条件下更加恶化，地方政府无法针对居民要求安排支出的优先顺序。
其次，由于地方政府以满足上级政府偏好成为首要任务，使得居民缴税与财政收益之间的联系也变得分离，居民无法清晰地分清其税收价格和政府责任归属，因此必然是问责弱化。
再次，助长了地方“道德风险”。高度依赖中央政府的地方政府必然有转移财政支出成本的动机，因此，大量举债，等待中央“兜底”的情况并不奇怪。
最后，由于缺乏财政空间，地方政府必然要寻找其他的融资渠道，从而高度依赖土地财政和招商引资，举借债务。事实上，分税制后地方还采取过预算外收入、乱收费等其他手段。
地方财政向居民负责不足也有税制和税收共享的原因。中国税制高度依赖增值税这样的间接税，并且中央与地方实施75％∶25％的收入共享，此外地方也共享企业所得税和个人所得税。
由于共享机制是按照来源地划分，使得地方政府收入差距不断扩大，财力收入不均等的情况更加突出。并且，这些税收多由地方所属企业在生产环节产生，与居民收入和消费关系较弱。基于这些原因再加上上级政府GDP考核升迁的压力，地方政府偏好招商引资，搞企业财政补贴和优惠，忽视民生要求和收入分配问题就不奇怪了。
因此，未来财税体制改革要加强保护地方的财政自主性，给予地方合适的财政激励加强问责。
第一，目前以生产环节为主的收入共享机制需要破除，可以发展地方零售税和共享税基的地方个人所得税，让地方设定相应的税率。这样可以给予地方在消费和收入环节获得财政收入激励，将引导地方更加注重地方居民的消费增长和收入分配。当然，为避免过度税收竞争，可以采用上级政府监管最高和最低税率的协调机制。从这个角度来说，目前中国推进的营业税改征增值税的改革也是正确的方向。
第二，给予地方部分税种独立的征税权。目前的国际实践中，物业税是地方政府收入的主要来源之一。物业税具有收入与支出高度联系紧密，对居民高度透明的特点，能够加强地方的问责性。物业税改革应该给予地方相应的税率设定权，拓展其财政自主性，在实施上地方人大应该首先明确支出方向和功能，得出支出要求，在核定税基的基础上每年设定税率。这可以让居民明确了解税收价格，并加强问责。
第三，加强收支关系的有机衔接。在预算管理上，应该让地方对支出细类实现收入来源与支出的基金式对列，并接受地方人大的审计，突出地方公共服务的税收价格。
均等化转移支付应扩容
当前，中国转移支付制度的一些主要问题是均等化效果不足，并且专项转移支付制度过多。对于地方政府而言，转移支付体制复杂，缺乏可预测性和透明度。
在中国“新型城镇化”的战略下，各地区之间的人员流动基于市场驱动而不是财政净收益差异非常重要。因此，转移支付制度的设计对改善地方公共服务提供的效率与公平、自主权和地方政府的财政状况，都将起到至关重要的作用。
解决现有的财政不均等问题，至少要显著地提高当前政府间财政体系的均等化补助的作用。目前中国的均等化转移支付规模还是过小，并且税收返还等制度甚至是反均等化的。这要求中央政府增加均等化补助的资金规模，整合现有许多具有均等化目标的小规模转移支付，并考虑地方政府的财政能力和支出需求后确定分配方式。
对于省、地、县(如适用的话)等中央以下的政府而言，需要通过立法建立清晰的行动准则：
(1)向直接下级政府提供足够的均等化补助资金；
(2)在数据允许的范围内，分配方式要根据地方政府不同的财政能力和支出需要来设计。在计算转移支付规模时，可以重点考虑人均水平，更好地消除不同地区间的财政净收益差异；
(3)要实施基本公共服务全国最低标准制度。
转移支付设计可以按照保障最低标准实现计算支出需要并进行考核，也可使用专项补助确保所有地方政府有能力为基本公共服务提供资金。
另一点需要关注的是，转移支付体系的改革不仅要在中央政府与省政府之间进行，同时也要为省以下政府提供一个转移支付框架。
省以下转移支付体系的设计不仅应消除横向财政不均等问题，还要允许上级政府通过影响当地政府的活动和预算，来解决外部性问题和追求符合其自身利益的政策目标。稳定性和透明度应该是这些改革强调的重点，以提高地方预算的可预测性。资金的分配和转移支付资金来源机制均使用公式决定，是体现透明度和稳定性的关键所在。
转移支付体制改革的另一个方面是合理处理专项转移支付。
对于地方政府而言，中央的专项资助是重要的收入来源。
中国使用专项转移支付的理由与其他国家具有一致性，即解决外部性问题，追求国家目标等。
然而，人们普遍认识到中国专项转移支付项目计划实在太多。专项转移支付为中央政府的部委机构进行微观决策干预开了一扇后门。本来这些微观管理表面上应是地方政府的责任，但专项转移支付模糊了责任的界线，削弱了地方政府的行政管理能力，并损害了地方的预算自主权。在预算周期后期，且以不透明的方式实施专项转移支付项目，极大地扭曲了地方政府的预算决策和预算优先次序的考虑顺序。
实际上，中国专项转移支付项目持续增长的趋势与其他国家恰好相反。
就改革措施而言，一是中国事权明晰化，强化上级政府直接支出将大大削弱专项转移支付；二是可以按照一般国际上的合理趋势，整合专项转移支付成为较小规模的一次性总额补助(block grant)。
强化预算硬约束关系
按照中国《预算法》的规定，除一些特别由国务院规定的情况，地方政府不能举债。但是，中国地方目前已存在大量不规范的融资行为，地方债务预算管理不规范，风险累积已成为一个不容忽视的问题。
从根本原因来看，这与中国“行政性分权”模式也有内在的联系。
中国现行体制激励了地方政府投资建设的热情，同时地方政府还要面对大量下放的支出责任，另一方面高度财政垂直不平衡必然导致预算约束软化，地方政府道德风险问题突出，这都激励了地方政府不审慎的举债行为。
因此未来的财政体制改革必须针对地方债务问题作出反应。
地方政府性债务框架建设要考虑以科学合理的预算管理为基础，明确地方债务在大量城镇化建设中的作用，发挥其促进代际公平的优势，同时将风险控制在合理的水平。
就政策选择而言，需要做好以下三条。
第一，将地方债务纳入预算规范管理，明确地方债务支出目的。地方债务目前大量存在于融资平台，游离于预算管理外的情况需要改变。中国应给予地方政府债务正式的地位，并且明确地方政府债务只能用于资本性支出目的的“黄金法则”，而且是公益性的建设项目。融资平台债务需要分类剥离，政府退出非公益的项目，公益性项目进行直接预算管理。
第二，建立规范的地方债务管理框架。中国需要提高财政透明度，建立地方债务事前审批、事中早期预警监控和事后破产的规则。尤其要注重建立事后破产的规则，这是硬化上级与下级政府间预算关系，消除地方道德风险的重要制度。地方政府债务破产应该以保障地方核心公共服务可持续为前提，实现上级政府指导和干预下的债务重组，给予破产政府规则性的惩罚，逐步使地方财政恢复健康。此外，为提高金融市场效率，中国需要提高银行体系运营的独立性，发展多元化的债务、债券市场，并建立可靠的政府信用评级系统。
第三，推进中期预算框架和权责发生制改革。中期预算框架应该以合适的财政目标为基础，实现三年滚动的编制，明确跨年度的资本性项目控制。并且，推进资本性项目的权责发生制改革可以动态反映中国地方政府的成本和支出，从而促使政府内部和外部都能够更好地进行债务预算控制。
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