论我国地方政府大数据建设的方式、困境及对策：以块数据建设为例，本文主要内容关键词为：数据论文,为例论文,地方政府论文,困境论文,对策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
目前，运用大数据推动经济发展、完善社会治理、提升政府服务水平，已成为世界各地大数据发展的趋势。全面推进大数据的发展与应用，加快建设数据强国，是我国大数据发展国家战略的重要内容。[1]近年来，各地政府积极探索适应我国国情及符合当地需要的大数据发展策略，“块数据”就是地方政府摸索出的一种具有较大影响的大数据发展模式。它的提出，反映出地方政府采用行政化手段全力推进大数据建设的思路和做法，具有一定的实践意义。那么，它是否符合大数据发展的普遍规律？块数据在某一地区的实践，是否可以带动全国乃至世界各地大数据的发展创新？本文将对此展开阐述，提出自己的看法。 一、块数据：我国地方政府大数据建设的重要尝试 块数据是我国地方政府在探索大数据建设过程中提出的一种构想。构建块数据城市，打造大数据的全产业链、全服务链、全治理链，成为我国一些地方政府发展大数据的重要目标。[2]块数据以社区、城市为单元，整合各类“条数据”，实现区域内数据的互联共享。通过推动社会、企业和个人动态数据的“块”上集聚，汇聚大量数据资产，从而培育和带动一系列大数据核心产业的集聚。[3]具体做法是，首先搭建全城WiFi免费平台，建立统一、完整的城市全域互联网络，形成城市互联网主入口，聚集访客量和浏览量，以推动数据的快速积累。在此基础上，通过政府数据开放和企业数据有偿共享，建立块上集聚的大数据公共平台，然后挖掘提炼数据价值，最终形成可用于交易的大数据产品。[4] 关于块数据的设想，为解决大数据背景下的“小数据”问题提供了思路。目前，大部分数据是以“条数据”形态存在的，这些数据以领域、行业为单位，往往彼此割裂、互不相通。块数据是对各类条数据的解构、交叉、融合，从而有利于从数据中挖掘出更高、更多的价值。[5] 为准确理解块数据、条数据这两个概念，有必要对“条”和“块”作一了解。“条”和“块”是人们对国家行政管理体制的一种通俗化描述。“条”是指从中央到基层各级政府中业务内容相同或职能性质相似的互相贯通的部门或机构，“块”是指各个层级的地方政府及其内部按照管理内容划分的不同部门或机构。[6]以公安机关为例，“条”是一种纵向的管理体制，如刑侦、治安、交管、禁毒、经侦等内设的警种、部门，实行由上而下的条线型管理方式。“块”是一种横向的管理体制，省、地市、县各级公安机关，以各级政府为依托，形成以行政区域为整体的、综合型的管理方式。这种“条”“块”并存的管理体制的难点在于如何解决“条”和“块”之间协作、配合的问题。在理论上，可以按照“条块结合、以块为主”的原则实现“条”“块”结合，但实际上却不可避免地会形成“条”“块”分割的局面。特别是在信息化建设中，“条”与“条”、“块”与“块”以及“条”与“块”之间容易形成信息壁垒，使信息资源难以有效整合、共享，成为信息化发展的障碍。随着大数据时代的到来，这一问题愈加突显。因为信息壁垒森严的各种数据，都是“小数据”，而不是“大数据”。正是在上述背景之下，为突破条数据的瓶颈，地方政府创造性地提出“块数据”的概念，并试图构建以块数据为核心的大数据体系；通过推进条块结合，实现高度关联的行业条状数据与城市块状数据的融合发展。[2] 块数据建设是我国特定国情下大数据发展的一种策略。它可以作为一项政府工程，在政府推动下破解各种瓶颈问题，实现政府大数据建设的跨越式发展；可以作为一个示范工程，以单个区域或领域作为突破口，然后由点到面，推动大数据的全面发展；也可以作为一项试点工作，在实践中发现问题、解决问题，探索出一条符合当前需要、适应特定区域特征的大数据发展之路。 二、我国地方政府大数据建设面临的认识及实践困境 块数据是我国地方政府根据大数据发展现状而提出的一种创造性构想。目前，有关块数据的实践处在探索阶段，还存在不少模糊的认识或亟待解决的问题。对这些问题认识的混乱或不清晰，不但会导致块数据建设陷入困境，也将影响我国大数据建设的深入发展。 (一)块数据不是真正意义上的大数据。 “所谓块数据，就是一个物理空间或者行政区域内形成的涉及人、事、物的各类数据的总和。”[7]14块数据是大数据的一种具体应用，它解决了大数据时代数据价值发现的问题，是区域或领域内大数据有效利用的一种重要方式。 块数据的提出，意在解决数据以领域、行业为单位，彼此割裂、互不相通的问题。从块数据内部来看，在“块”之内，数据可以高度共享、融合，其具体措施是“通过连接、共享和交易打破数据孤岛，形成数据在区域空间内的积聚”[7]15。然而，不同领域、行业数据的“连接”、“共享”需要克服一系列体制、机制上的障碍，而且，并不是所有的数据通过政府的力量就能实现“连接”、“共享”。将数据商品化，通过“交易”促使数据流通，面临的困境是，数据的所有权到底归谁(数据的记录者还是被记录者)。而且，数据的商品化实际上非但不会促进共享，反而会造成新的垄断。[8]如果强行将一些社会性数据放入块数据中加以融合，又会违背市场经济规律。 块数据是某一物理空间或行政区域的数据的总和，即以“块”为基本单元的数据集合。“块”有大有小，小至社区，大至城市。从块数据外部来看，“块”总有边界，相对于更为广阔的“块”之外围，每一个块数据不仍是数据孤岛吗？或认为，可以先建立一个个独立的块数据，再把这些块数据连接起来，形成更大的块数据网状结构。[7]15这实际上是一种理想化的构想。一个个块数据作为独立的个体，必然存在数据封闭、垄断等现象，这样就会形成新的数据孤岛。要实现这些块数据之间的“块”、“块”关联，将会面临诸多难以突破的瓶颈。数据的开放与自由流动是大数据时代的一个重要特征。块数据只是块平台内的数据开放、共享，它将数据限制在“块”内，并不能确保数据的自由流动。真正的大数据是没有边界、包容广泛、可自由流动的数据，它让人们从数据中提取所需要的价值。块数据仍只是一种容量较大、内容较为齐全的“小数据”。 (二)条数据作为块数据的构成要素过于宽泛。 块数据是由条数据融合、集聚而成的。条数据是块数据的基本构成要素，包括政府部门的数据和企业内部的数据。通常，条数据是指政府内部由其行政部门区划而形成的具有相对独立性的数据。如果将条数据的外延扩大至所有企业产生的数据，如银行、电信运营商所掌握的客户资料，阿里巴巴的电子商务数据，百度通过搜索引擎而形成的数据，新浪、搜狐、网易、腾讯等掌握的微博数据等，[7]5-8则有悖于常情。 政府数据和企业数据是性质完全不同的两类数据。政府属于公共部门，管理社会公共事务，向全体社会成员提供法定服务。政府各部门所拥有的数据向社会开放，是其职责、义务所在。企业属于营利性组织，以获取利润为目的，具有相对独立性和对外封闭性。在大数据环境下，企业数据具有资产属性。在保护客户权益的前提下，数据可以作为企业资产进行交易。为保护自身的数据资产，企业数据必然具有垄断性、非共享性，因为这样方能为企业带来经济利益。这是一种自然现象，符合市场经济规律。有人将这种现象称之为“对数据的肆意侵占”，甚至宣称，数据“应该在一个共享开放的互联网大池子里，应该是属于全球互联网的，也是属于大家的”[7]12-13。这类打着共享开放的旗号，来实现所有数据的无偿供给的见解，是十分荒唐的。以这种方式来搭建块数据公共平台，实际上是借助公权力来掠夺或侵占企业的数据资产。这种做法将数据的共享开放绝对化，必然破坏固有的数据生态系统，将会使数据的采集、生成、应用等陷入混乱之中。通过推动社会企业和个人动态数据的“块”上集聚所构建的块数据，[2]也会弊病丛生。除侵害企业的利益外，还引发数据权属、数据安全、数据管理、数据市场化等一系列问题。 (三)政府主导块数据建设将会扼杀大数据发展的活力。 块数据建设是一项复杂的系统工程。它包括加强宽带城市、无线城市、物联城市等块数据基础设施的建设，汇聚政府部门、商贸物流、金融保险、工业企业以及社交网络、影视娱乐、设备传感器等形成块数据，构建包括标准、技术、安全监管等在内的块数据顶层机制，搭建块数据公共平台，制定数据交易的规则和流程，构建块数据开放与市场交易机制，等等。[7]59-139这就需要一个强有力的主体，才能确保块数据的正常运行。这一主体应该是政府。事实上，也只有政府才能担当这样的职责。然而，如果政府是块数据的主体，就会衍生出新的问题：大数据是不是一项政府工程，政府是否应该在大数据中充当主导者的角色？ 大数据作为一个新生事物，目前尚处于探索之中，还没有形成清晰的发展路径，只能在发展中不断摸索、完善。政府大包大揽，将大数据视为政府工程，可以推动大数据的快速发展。然而另一方面，政府有关大数据的强力措施，也有可能适得其反，阻断大数据的发展。创新是大数据发展的原动力，大数据激发了全社会无限的创造力。只有让大数据回归于社会，才能获得持续发展的动力。政府的过度干预，有时反而会扼杀大数据发展的活力。毕竟，政府只是大数据应用的主体之一，政府可以积极探索社会治理、民生服务等领域的大数据应用，但对于商业、行业领域的大数据应用，应该由社会、市场来推动。如果政府成为大数据建设的主导者，这无疑是越俎代庖，跨越其职能范围，而且实际上政府也无力胜任这一职责。 政府担当块数据建设的主导，还将不利于大数据的健康发展。大数据发展需要以信息技术、数据资源为基础，以数据文化为依托，这是一项长期的、系统的工程。我国试图后发赶超、跨越发展，但由于缺乏扎实的基础和深厚的底蕴，实际上存在很大困难。由政府承揽块数据建设，很可能会搞成政绩工程、一把手工程或形象工程，因急于求成而忽视一些基础性工作，反而不能保证大数据的持续发展。而且，以这种方式开展块数据建设，还会陷入人存政举、人亡政息的怪圈。一旦政府的助推力消失，块数据建设就会停滞不前，甚至半途而废。只有激发社会的活力，借助市场化的力量，才能确保大数据持续、健康地发展。 (四)将行政化力量作为块数据建设的驱动力不利于大数据的健康发展。 以行政化作为主要驱动力，借助强大的行政化力量，如作为一把手工程来实施，块数据可以在很短时间内获得迅速发展，取得立竿见影的效果。然而，块数据的这种发展方式远离社会和市场需求，难以获得持续发展的动力。一旦行政化力量消失，块数据发展就会迅速陷入停顿不前的困境。 事实上，块数据虽然有赖于行政化力量的推动而形成，但又需要借助市场化的方式实现其价值。例如，要借助市场的力量，将块数据资产化，使之成为可供交易的商品；要通过市场化流通、组合，形成新的价值。通常情况下，市场化与行政化是一对难以并存的矛盾体。行政化有时会破坏市场化，市场化的过程就是去行政化的过程。例如，企业内部数据本来是作为资产形式而存在的，虽然具有垄断性，但在开放的市场中，以市场需求为导向，这些数据会作为商品进入市场流通环节，实现数据的价值。如果以行政化手段将它们融入块数据，再将块数据推向市场，这样既会干预数据市场的正常运行，还有可能使块数据成为权力资本。块数据发展市场化和行政化的双重驱动，其结果可能是市场弱化、行政强化，影响大数据的健康发展。 (五)块数据公共平台目标定位不切实际。 块数据公共平台是地方政府块数据建设的核心。这一平台将承担块数据存储、管理、创新等功能，构成“个人—企业—政府”共生共长的创新创业生态系统，形成数据处理的全产业链，最终实现经济社会发展格局的重构。[7]91-99可见，这是一个功能齐全、覆盖面广、目标定位非常高的块数据公共平台。 数据平台是为满足用户特定需求而建立的。不同的用户群体，可能需要不同的数据平台。块数据公共平台突出“公共”属性，面向个人、政府、企业，几乎能满足所有人员、组织的需求，这有没有现实意义呢？这一平台，数据容量该有多大，功能开发该有多齐全，才能达到这一目的？不同的用户群体有不同的、特定的需求。块数据公共平台试图满足所有的需求，其结果可能是众多需求都无法获得满足。 块数据公共平台还具有强大的数据处理能力，可将原始数据转化为标准化数据。不同的需求需要不同的数据。数据处理同样是根据用户需求而开展的。没有特定需求指向的数据处理，反而会导致一些数据要素缺失，数据价值受损。有时对于用户来说，原生态的、没有经过任何处理的数据，反而更有利于用户挖掘其中的价值。 三、我国地方政府大数据建设的策略 块数据发展面临的上述困境，从根本上说是对政府在大数据建设中的职能、角色、作用等认识不清晰所致。大数据的发展需要政府的强力推动，但政府又不能在大数据建设中大包大揽、过度干预。为破解块数据的发展困局，地方政府在大数据建设中必须做到认识清晰、定位准确、措施得力。 (一)重新认识块数据，准确界定块数据的概念。 如果将块数据与条数据作为一组相互依存而对立的概念，为使块数据符合大数据的特征，就必须扩大条数据概念的外延，于是就有悖于常识地将企业内部数据都视为条数据。“块”和“条”本是对政府行政管理体制的一种描述，不宜用于数据分类。可将块数据和点数据视为相对应的一组概念：点数据是一种单一孤立的、反映事物局部特征的数据，块数据是一种多元融合的、反映事物整体特征的数据。块数据是由各种类型的点数据汇聚而形成的数据集合。 准确理解大数据与块数据的关系，是块数据建设的重要前提。首先，大数据为块数据的形成创造了条件。在大数据时代，各种类型、不同内容的数据大量涌现，打破了小数据时代数据垄断的格局，无限丰富的数据为块数据建设奠定了基础。其次，块数据是大数据的一种存在形态。大数据无限之“大”，超出了人们的驾驭能力。于是截取大数据的一部分，对其重新组装而形成数据集合，就构成了各种各样的块数据。再次，块数据是大数据应用的一种方式。无时无处不在的大数据，为人们的数据获取提供了无限可能，但同时也产生了数据处理、分析的难题。针对特定需求而形成的块数据使大数据应用成为可能。据此，可以将块数据理解为：根据特定需求，从大数据中截取所需要的部分进行重新组装而形成的一种数据集合。 块数据的表现形态具有无限丰富性、多样性。按组织属性，可分为政府块数据、企业块数据等。其中政府块数据按部门的不同，可再分为公安块数据、财政块数据、税务块数据、民政块数据、环保块数据、国防块数据等。按地域，可分为县级块数据、地市级块数据、省级块数据等。按内容，可分为金融块数据、教育块数据、科技块数据、交通块数据等。各式各样的块数据争相发展，推动大数据的广泛应用。 (二)明确政府在大数据建设中的角色定位。 在大数据建设中，政府应有所为，也有所不为。属于其职能职责范围内的工作，政府应积极作为。例如，做好大数据发展的顶层设计，加强宽带网络、无线网络、物联网等大数据基础设施的建设，完善大数据法律规制等。不属于其职能职责范围内的工作，如块数据平台建设，块数据的汇集、融合，块数据的商品化及市场交易等，应通过市场化、社会化手段来实施管理。政府应充分激活市场经济条件下“大社会”在大数据建设中的作用，自身则应摒弃“大政府”思维，担当大数据建设“守夜人”的职责和角色，确保大数据各方利益的公平合理分配。 具体来说，政府在大数据发展中，应做好以下几种角色：一是政府数据的提供者。应大力倡导公共数据开放运动，将政府数据向全社会开放。二是大数据规则的制定者。即要及时发现大数据发展中存在的问题，制定或完善法律法规，引导大数据健康发展。三是块数据发展的协调者。在块数据建设出现利益冲突时，政府应做好利益各方的协调工作。四是大数据环境的营造者。由于大数据刚刚兴起，处于起步阶段，而我国有关大数据的基础工作也比较薄弱，需要政府在资金、政策、教育培训、人才培养等方面大力扶持，这样才能推动大数据的健康、快速发展。五是大数据文化的培育者。大数据虽然近几年才兴起，但实际上它扎根于深厚的数据文化土壤中。与欧美国家相比，除了大数据技术方面的落后，我国数据文化的缺失是影响大数据发展的重要因素。[9]338政府应在文化教育、观念普及等方面，做好数据文化的培育工作。 (三)切实做好政府块数据建设工作。 如前所述，由政府承揽块数据公共平台建设，不但政府无法胜任、且这一平台也不具备可操作性。块数据平台不是“一个”，而是“多个”，甚至“无数个”。由于块数据类型多样，功能不一，政府不应该作为包括块数据平台在内的大数据建设的主导者，而应着力于构建自身的块数据应用平台，提高社会治理和政府服务水平。 目前我国政府机关内部存在严重的信息壁垒、数据孤岛现象，不同部门、不同机构、不同地区之间普遍存在数据封锁现象。这增加了政府各部门数据采集、整合的难度，使数据资源难以发挥实际效用。政府机关应大力倡导数据的开放、共享、连接，在内部建立各种类型的块数据平台。可以由小及大，由局部至整体，建立不同类型的政府块数据平台。首先，在政府部门内部，按其业务分工、机构设置，建立多个块数据平台；然后，通过多部门之间块数据平台的互联互通，建立跨部门的块数据平台；接着，在行政区域内，通过各个政府机关数据的融合，建立区域块数据平台；最后，不同行政区域之间块数据联结，建立跨区域甚至全国性的块数据平台。 (四)大力推行政府公共数据开放运动。 政府拥有丰富而优质的数据资源。由政府作为公共部门的属性所决定，这些数据属于公共资源，应向全社会开放。“数据权”是信息时代每一个公民都拥有的一项基本权利。美国、英国等国家大力推行公共数据开放运动，即由政府主导、向全社会开放政府拥有的公共数据。[10]209，274政府公共数据开放已成为世界各国的共识。大数据发展，不但要求政府履行公共数据开放的职责，而且也在倒逼政府开放公共数据。由于信息技术的飞速发展，公民可以借助技术工具手段，获取原本属于公共领域的数据(如环境治理、公共卫生等方面的数据)，这样打破政府对数据资源的垄断、封锁。[11]17目前，我国政府在公共数据开放方面的滞后，制约了大数据的发展。开展公共数据开放运动，可以满足社会各界对公共数据的需求，也可以推动政府自身的块数据建设。 政府公共数据开放，是面向全社会的开放，不但开放数据的使用权，而且开放数据的所有权。例如，美国政府在互联网建立了门户网站“Data.gov”，开放了数十万项数据，大到全国的地理特征、天气变化、交通情况、社会福利项目的执行明细，小到某一地区犯罪案件的多少、学区学位的变化以及公共场所的租用情况等。公共数据的开放，不但满足了公众的知情权，还可以起到制衡作用，成为一种有效的管理手段，而且还能引领经济发展、推动社会创新。[9]215-255 (五)全面激活数据资源在全社会的自由流动。 企业等社会组织拥有大量数据，这一部分数据作为其资产，企业拥有对数据的所有权。应遵循市场经济规律，通过市场化手段来实现这些数据的流通。有时，社会组织也会主动开放部分数据，以推动数据走向市场，驱动数据的资产化、商品化，实现其价值、利益的最大化。而且，政府引领的数据开放运动，也会向商业领域渗透。一些关系到大众生活、可以减少信息不对称方面的商业领域数据的开放，在逐步形成社会共识。作为社会责任的体现，企业等社会组织也会开放自身所拥有的部分数据。 此外，还可以发动全社会的力量，甚至每一个个体，促成数据在全社会的自由流动。在大数据时代，每一个个体都可以成为数据的生产者、采集者、提供者。例如，现在已经全面普及的智能手机，不但是一个通信工具、移动终端，而且也是一个数据采集工具、传感器。通过开发简单易用的APP工具，就可以实现这些功能。[11]18-20借助不断涌现的技术工具，人们可以获取各方面的数据资源，从而打破数据垄断，使数据自由流动日益成为可能。 随着各类数据的日益丰富并不断开放，大数据将成为一种重要的生产资料。这既推动了大数据在全社会的流动和基于信息技术的创新性应用，也为各种块数据平台提供了取之不尽、用之不竭的数据资源。