转轨时期我国地方政府的作用及其经济行为的优化，本文主要内容关键词为：地方政府论文,时期论文,作用论文,我国论文,经济论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、转轨时期我国地方政府作用的客观评价
体制改革以后，我国中央政府遵循的“简政、放权、让利”的改革思路，不仅使地方政府成为了一级相对独立的利益主体，从而导致了地区经济利益格局的形成，而且也在客观上把地方政府推上了主政我国地区经济发展的历史舞台，使地方政府成为一个重要的经济发展主体和调控主体，担负着重要的经济发展功能和调控功能。简单地看，我国地方政府所担负的经济功能，是体制改革以后中央政府行政性分权的产物，但具体地分析，则是中央与地方在权力结构与利益结构上所形成的一种新型让渡关系的产物。权力结构的让渡，导致了我国中央与地方分级调控体系的形成和地方政府经济主体地位的确立，而利益结构的让渡，则催化了我国地区经济利益格局的形成和地方政府利益主体地位的确定。根据我国的国情，由于地区差异十分悬殊，如果实行中央高度集权的调控体制，依靠中央的单一调控和“一刀切”的调控措施，往往很难取得有效的调控效果，也不利于调动地方政府的积极性。因此，实行中央与地方分级调控，符合我国的客观实际情况和国民经济调控的客观要求。同样，在我国，地区经济利益格局的形成也有其必然性。即使在改革之初就实行目前所提出的分税制，地方利益也会形成。因为分税制中的地方税和中央地方共享税的存在，本身就意味着地方可以有自身的利益。何况就我国体制改革的许多内容来说，“权”和“利”是连在一起的。如果中央给地方的是没有“利”的权，那么，地方就不会有动力，从而也就不可能有效地使用这个权。所以，不管以后实行什么样的财政分级体制，都不会改变地方利益存在这一事实，除非回归到我国传统的集权体制。从这个意义上讲，区域经济利益格局的形成，是一种进步而不是退步。（注：朱家良、吴敏一：《中国地方政府调控：障碍与选择》，《经济研究》1992年第8期。）
由上可见，我国地方政府充当经济主体和利益主体的角色，都有其一定的内在必然性。尽管在当前体制转轨时期，由于市场体制不完善和改革不到位等原因，地方政府作为经济主体和利益主体很容易导致行政区的本位意识和保护主义行为，从而产生一系列行政割据和市场割据现象，但不容否认的是，体制改革以后我国地方政府的经济主体和利益主体地位的形成，确实极大地调动了地方政府发展地区经济的积极性，而这种积极性对我国这样一个发展中的大国经济来说，显然是一种极为宝贵的资源。另一方面，在体制转轨时期，面对不完善的市场体系发育，地方政府作为经济发展主体和企业相比，也有不可替代的积极作用。这不仅表现在地方政府具有较强的资源动员和配置能力，它可以运用所掌握的多种手段，包括经济的和非经济的、市场的和行政的手段，充分调动本地资源，加快经济发展，而且还表现在地方政府具有较强的风险承负能力。因为在转轨时期，新旧体制交替，多种规则并存，特别是我国几千年的封建传统和几十年的计划经济，使得市场经济发展所要求的交换关系、财产关系、契约关系很难及时得到保障，地方政府在这种环境下就具有较强硬的抵御风险能力。（注：王诚德：《地方政府经济权力膨胀的机理分析》，《改革》1989年第3期。）因此，可以认为， 体制改革以后我国所出现的行政区经济分割等问题，并不能简单地或单纯地将它归因于地方政府作为经济主体和利益主体的身份。在这个问题的背后，还涉及到体制转轨时期我国的一些制度性缺陷，最主要的有：（1）国有企业产权模糊；（2）中央与地方事权划分的随意性， 缺乏科学的论证和法律上的规范；（3 ）地方政府作为独立利益主体也缺乏规范化、制度化的保障。例如，地方政府作为经济发展主体作用的发挥以及伴随的行政区本位行为，就和我国国有企业产权模糊有着直接的关系。在现有产权制度下，国有企业的预算仍然是软的，中央政府向企业放权，如果地方政府不立即承担起国有企业生产经营的管理，那么国有资产就有可能严重流失，企业行为的短期化就会更加突出。
二、具有中国特色的地方政府经济行为特征
政府的经济行为是一种普遍存在的客观现象，在当今世界上，各个国家的政府都拥有自己的经济行为。只要政府在经济运行中能遵守经济规律，保持经济行为的适度性，那么对于推动经济的发展是有利的。但我国政府的经济行为尤其是地方政府的经济行为，由于其独特的行为背景，往往具有超经济的性质，因而很难保持经济行为的适度性，从而对我国的经济发展特别是地区之间经济的协调发展产生深刻影响。
转轨时期我国地方政府的经济行为特征，是基于地方政府作为一个重要的和独特的利益主体，在参与经济活动和管理过程中所表现出来的有别于其他利益主体的一些行为取向。概括起来，有以下几个重要方面：
第一，行政导向性。由于转轨时期我国市场体系和市场机制的不完善，决定了我国地方政府在地区经济发展过程中扮演组织经济和管理经济角色的必然性。作为一级政府组织和区域性的制度供给主体，我国地方政府在经济中发挥着局部性的“政府替代”功能。但由于这种功能是通过国家行政系统实现的，因此其经济行为就有着强烈的行政导向性。甚至地方政府有时必须更多地通过政权机构用政治手段来强化经济管理，这就决定了我国地方政府作为一级利益主体和其他利益主体相比，其经济行为行政导向的特殊性。行政导向性带来的一个直接后果，就是使地方政府的经济利益同行政利益更为紧密地结合在一起，从而引带出其他一些经济行为特征。
第二，功利性。功利性是我国地方政府集政府组织和经济利益主体这两种不同角色于一身的产物。作为一级政府组织，我国的地方政府成为实际上的区域性制度供给主体，其制度供给一部分是用来克服市场不发育或不完善而形成的制度稀缺，从而发挥政府的市场替代功能；另一部分则是为了满足地方的其他一些制度需求，如为地方政府提供管理地方事务、发展区域经济所必须遵循的规则依据。由于经济利益和行政利益的紧密结合，地方政府的制度需求一般都具有明显的区域功利性，在制度供给和需求主体一致的情况下，地方政府作为一级经济利益主体，其制度安排向地区利益倾斜的可能性极大，最终导致了其经济行为也带有明显的区域功利性。此外，地方政府作为行政主体，它的功能不仅仅是发展经济，而是面对一个多元的目标体系。因此，地方政府要努力实现的首先是均衡，然后才是发展，它所奉行的一般原则是最小风险。这就决定了地方政府往往缺乏创新动机，特别是在制度上进行创新，因为创新总是带有较大风险。从某种程度上讲，这也可以说是地方政府功利性行为的一种表现。
第三，短期性。地方政府经济行为的行政导向性，必然把地方政府参与和组织管理的经济过程变成一种行政主导过程。因此，地方政府的经济行为，也必然受到行政过程中一些行政属性的制约，行政任期制就是其中一个较为突出的制约因素。频繁更迭的行政任期制，使得地方政府在制定经济发展目标时虽然也有中、长、短期之分，但出于对任期内政绩的追求意识，政府决策层对发展目标的决策总是倾向于任期内的业绩，不得不特别注重经济发展的短期效果，缺乏一种长期的经济行为动机。
第四，排他性。在体制转轨时期，地区经济利益格局的客观存在，决定了我国地方政府的行为重点就是如何实现各自地区经济利益的最大化，这是地方政府作为经济利益主体本身的一种内在冲动。但问题在于，地方政府是以行政法人的身份来处理地区经济利益问题，包括协调不同区域之间的利益关系，这就使得地区经济利益及其实现过程具有了明确的行政边界，是一种排他性收益。原因很简单，因为地方政府如果只关心或考虑行政边界之外的利益，那么受损失的很可能就是自己，这显然不符合其追求利益最大化的逻辑动机。因此，地方政府的经济行为一般都带有强烈的排他性特征。在现实经济生活中，排他性并不仅仅表现为地方政府的行政区本位意识和保护主义，诸如各种各样的政策性“寻租”行为，即地方政府向中央争取各种优惠政策，以便使自己在不规范的行政经济竞争中保持有利地位，从而获取由此带来的“租金”或垄断利润，也可以说是排他性的一种表现。此外，地方政府在经济生活中，经常表现出一种与美国学者哈丁关于牧羊人博弈模型中的博弈行为相类似的社会博弈心理，这同样是排他性行为的一种典型表现。
三、进一步发挥地方政府作用的两难选择
在早期的西方经济学理论中，政府与市场是两种截然不同的制度安排。自从著名制度经济学家科斯在1960年发表的《社会成本问题》一文中，提出政府的行政协调机制也可以替代一部分市场机制的观点以后，“政府替代”问题开始为许多经济学家所关注，并成为政府作用或政府功能发挥过程中的一个核心问题，尤其是在一些后发展国家。目前，政府调节和市场机制相结合的观点，已为许多西方经济学家所认同。但需要指出的是，后发展国家与发达国家的政府替代内涵存在明显不同之处。发达国家的政府替代更多地是为了减少或避免所谓的“市场失效”（Market Failure）；后发展国家实施政府替代的主要目的，则在于“克服不发育或残缺的市场的自发、渐进发展可能带来的更高昂的机会成本”（注：李晓：《东亚奇迹与“强政府”——东亚模式的制度分析》，经济科学出版社1996年版。）。当前我国政府的作用显然属于后一种情况，并且由于我国政府的特殊性，其对市场的替代强度和范围更大，甚至把应属市场化内容的经济活动也置于自己的行政管理之下。从我国最终要建立社会主义市场经济体制的目标模式这一点来分析，逐步淡化政府对经济活动的直接干预和管理职能虽然是一个必然趋势，但客观地分析，我国的国情和“渐进式”的改革思路，决定了我国市场经济体制的建立决非一蹴而就，因此，在体制转轨时期，我国政府的替代功能仍将继续存在，如何合理发挥政府的作用是一个必须加以正视的问题。
在我国，地方政府的作用同样是一个无法回避的问题。这是因为，我国的地方政府要在短期内完全退出主政地区经济发展的历史舞台决非易事。王可侠先生认为，从目前来看，至少存在着以下三方面的退出障碍：（1 ）原有的组织模式所形成的既得利益集团和过渡性体制中所产生的新的既得利益集团，会成为体制内改革的羁绊；（2 ）不重视正式制度的建立，使中观经济层的职能转换缺少现代社会化再生产所需要的经济体制基础；（3）国有大企业改革不力和企业集团发展不足， 使政府中观经济决策职能转换的承载体缺位。（注：王可侠：《市场经济下中观决策层改革探析》，《经济学动态》1996年第2期。）我认为， 就我国目前的体制改革力度和进程而言，要一下子解决上述三方面的障碍难度较高。这不仅是基于对我国体制改革进程的总体性判断，而且也是立足于对我国体制改革困难的充分估计，也就是人们通常所说的，我国体制改革的最大困难在于改革的组织者同时成为改革的对象。因此，可以认为，在体制转轨时期，我国地方政府在地区经济发展过程中所发挥的重要作用这一事实，一般来说难以发生根本性的转变。
不过，本文在此所要强调的是：在转轨时期，进一步发挥我国地方政府在经济发展中的作用实际上面对着一个两难选择的尴尬局面：一方面，我国地方政府的经济行为特征，决定了我国地方政府不是一种理想的经济发展主体，在现实经济生活里，让地方政府来充当主要经济主体也并非一种理想选择；另一方面，地方政府发展我国地区经济的积极性作为大国经济的一种宝贵资源又必须得到保护，尤其是在我国地方政府短期内不可能完全退出主政地区经济发展的历史舞台的情况下，地方政府继续发挥作用是必须面对的一个事实。这样，为了保护并调动地方政府发展经济的积极性，地方政府作为一级独立利益主体地位必须得到进一步的巩固，而加强这种独立利益主体地位，又极易导致我国“行政区经济”运行的种种弊端。在这种情况下，如何优化我国地方政府的经济行为，就成为进一步发挥我国地方政府作用的一个重要环节。
四、我国地方政府经济行为的优化
政府行为和政府职能是两个不同而又密切相关的概念，政府行为是政府职能的实现过程，并受到政府职能的决定性影响。因此，在当前体制转轨时期，我国地方政府行为的优化，从根本上来说，必须依靠政府职能的有效转变。
然而，我国的国情决定了我国政府经济职能的转变，在较长一段时期内至少受到以下几方面的约束：（1）十分繁重的机构精简任务；（2）就业压力，即我国究竟能在多长时间内、腾出多少就业空间来安置因政府职能转换和机构精简而富余出来的人员，显然是个不得而知的未知数，至少在短期内其安置难度是很高的；（3 ）现行地方政府既得利益格局的刚性结构。体制改革以后，在行政分权改革过程中，我国中央政府与地方政府之间形成的是一种不对称的利益“让渡”关系，由于地方利益不断得到强化和保护，从而使现行地方政府的既得利益格局呈现出一种刚性化结构，一旦改革触及地方政府的既得利益，必然遭到地方政府各种形式的抵制；（4）政府行政的“人治”机制。 “人治”机制往往很容易造成一种不健康或不正常的权力留恋心态，而政府职能转变又意味着权力的再分配，以及工作方法、政绩评估、机构设置等方面的全新变化，这样，在政府职能转变过程中，必然伴随着政府管理阶层对放权的失意心理，既影响工作积极性，同时也会很大程度上阻碍政府职能转变的顺利进行。由上可见，我们几乎可以肯定，我国政府经济职能的转变要在短期内一步到位是不可能的。在这种情况下，如何在加快政府经济职能转变步伐的同时，通过其他配套的改革措施来优化地方政府行为，就成为我们必须面对和重视的一个现实问题。
1.进一步规范中央政府与地方政府的关系，合理划分财权与事权
一般来说，在规范成熟的市场经济条件下，中央政府与地方政府的关系应当分三个层次来处理：（1）合理划分中央与地方各自的事权， 并依据事权来合理确定支出的规模；（2 ）在确定事权和支出规模的基础上划分财权，即合理划分财政收入，确定国税、地方税以及中央地方共享税的税种与税率；（3）通过法律程序对以上关系进行法律规范， 使之成为中央政府与地方政府都必须遵循的行为准则，使中央与地方关系的处理有法可依。改革开放以来，我国中央与地方的关系经过了几次的调整，但总体而言，对以上所说的三个层次关系的处理和调整仍没有到位，即中央与地方的事权划分仍缺乏科学的论证和法律上的规范；中央政府对宏观经济的调控权和地方政府的经济调节权还缺乏具体、明确的界定和划分；中央与地方的财权划分虽然初步确立了以分税制为主的财税分配关系，但在税系设计、财政转移支付制度以及事权与财权的不合理交叉等问题上有待进一步完善。因此，今后中央与地方经济关系的规范和调整，也必须重点围绕这三个方面进行。
首先，对中央与地方的事权划分，其总的思路是：应该根据公共产品的特征和层次性或受益范围来合理界定两者之间各自不同的事权。所谓公共产品，如国防、公共基础设施、环境保护等，是为整体意义上的社会成员而生产的，一般而言，政府是提供大多数公共产品的主要责任主体。在现实生活中，公共产品的提供确实存在一个受益范围，如上海市的公共安全系统对本地几乎所有的居民都有益，但对杭州和苏州居民的利益就小得多了。如果受益范围仅局限于某一特定地区内，这种公共产品就属于地方性或区域性公共产品；如果受益范围是跨地区的，甚至国内每一个人都可以享用（如国家干线铁路、国道等），则这种公共产品就属于全国性公共产品。显然，把公共产品按其受益范围作了全国性和地方性的划分之后，那么，解决中央与地方事权划分的思路就非常清楚了，即地方性公共产品主要由地方政府负责提供，全国性公共产品主要由中央政府负责提供。当然，中央与地方的事权划分不会如此简单，因为公共产品的层次划分本身就是一件非常复杂的事情，现实生活中公共产品的受益范围有时往往相互交叉。另外，我国作为一个社会主义国家，中央与地方的事权划分在体现分工的同时，还应该有全国一盘棋的思想。这就决定了中央与地方的事权按照上述思路进行划分不是绝对的，而是相对的。但无论如何，上述思路和方向是不容置疑的。
其次，在中央与地方经济管理权限的划分上，其基本思路是：明确中央政府的经济管理权限以宏观调控权为主，尤其是主要掌握国家金融调控权、货币政策决定权、重大项目投资决策权以及全国投资规模控制权等，应尽量避免插手地方包括企业的具体经营决策。为此，中央政府应当在重新确定政府经济职能和划分事权的前提下，一方面要继续加强中央政府的宏观调控能力，健全中央对地方的有效控制和监督系统功能；另一方面也要赋予地方政府相应的经济调节自主权、有限投资自主权、国有资产行政管理自主权等。其中，在经济调节自主权和投资自主权方面，针对目前我国地方政府横向融通资金权限不足所带来的矛盾与问题，可适当放宽地方的投融资权限或开拓地方政策性融资渠道。
再次，关于中央与地方的财权划分。鉴于市场经济条件下政府间的财政分配将逐步趋向“公共财政”，而分税制正是一种与市场经济相联系的各级政府间的收入分配制度，是目前世界上市场经济国家通行的一种财政分配体制，符合国际上通行的市场经济原则和公共财政理论，因此，逐步用分税制取代地方财政包干制，建立中央与地方之间规范的分配关系，是一条必由之路。当然，在具体实施过程中，还应注意以下几点：（1）由于我国地区间发展水平存在较大差异， 应根据不同地区实行有差别的分税制，确定不同地区各自不同的税种结构作为中央与地方财政的固定收入以及两者的共享收入，并依据核定的地方财政支出基数确定共享比例。（2）搞好税系设计，尤其是要健全地方税系。 应破除过去传统的只将零星、分散、税源小的税种划归地方的做法，使地方税系中也有一定的主体税，且税权要一定程度地下放。（3 ）进一步完善和规范财政转移支付制度。财政转移支付制度是分税制的一项重要配套内容，转移支付的实质是中央对地方的各种补助。在严格意义上的分级财政体制下，由于中央政府已经无法直接安排地方预算的收支规模和结构，无法直接规定地方政府的上缴任务，也不能随意调用地方财政资金，因而总体上看，转移支付性的各种补助金便都升格为中央影响和干预地方政府行为的重要手段和方式，尤其是中央意图性很强的专项补助。目前，我国实行分税制以后，中央政府为保证地方政府的既得财力而采取的“税收返还”做法，尽管也属于转移支付的一种方式，但对于这部分被返还的收入中央不指定用途，完全由地方统筹安排，对地方政府行为的约束力不强。并且，在具体做法上也很不规范，如返还比例仍采用传统的基数法核定，不利于财力在中央与地方之间以及在省、区、市之间公平合理的分配，因而只是一种过渡性措施。从长远观点看，为了进一步完善分税制，必须尽快建立起以国际通行的因素法（注：所谓因素法，是指根据各地区的人口、土地、自然条件、经济发展水平和民族地区等客观因素，作为核定基数的依据，建立起一套科学的计算方法。）为特征的科学、规范的转移支付制度。（4 ）认真处理财权与事权的关系，尽快解决目前在有些方面存在的财权与事权不合理交叉问题。如实行分税制以后，在财权向中央集中的同时，中央与地方的事权划分却没有作出相应调整，一些事权还下放给了地方，主要表现在：一是加重了地方政府对基础性项目和公益性项目的投资责任；二是将部分应由中央负担的事权交给地方承担，如实行“分灶吃饭”财政体制时，农业减免税可相应冲销地方财政上缴基数，而分税制后农业减免税完全由地方承担。
2.建立地方政府经济行为的硬约束机制
较长一段时期以来，我国对地方政府经济行为的约束更多的是依靠政策约束和财政预算约束。从政策约束角度看，由于政策制定过程中会因一些技术因素而使政策本身不可避免地存在某种缺陷，如政策的公平与合理性问题、政策的连续性问题、政策的时效性问题等，从而使人们对政策的理解往往存在较大的弹性空间甚至产生偏差，最后导致政策约束力不强。从财政预算约束角度看，由于地方政府获得了突破财政预算、进行预算外财政活动的权力，从而使财政预算作为一种约束政府的工具，更加趋于软化。这些年来，我国地方政府财政预算外资金的不断增长，也从一个侧面表明了地方政府的经济行为越来越游离于财政预算约束的框架之外。因此，建立地方政府经济行为的硬约束机制，同样是促进地方政府经济行为优化的一个重要方面。我认为，硬约束机制的建立，最主要的工作有以下三个方面：即法律约束、风险约束和组织约束。
第一，实行法律约束。即通过健全法律法规，运用法律手段对地方政府经济行为进行强有力的约束。对地方政府经济行为如果缺乏有效的法律约束，就有可能导致地方政府不良经济行为盛行，阻碍地区间正常的经济交易行为，不利于地区之间经济的健康协调发展。以地区垄断或市场垄断为例，在美国，垄断行为主要来自大公司、大企业，于是就有了针对这些大公司、大企业的一系列有关反对垄断的法律；而在我国，造成地区垄断或市场垄断的主要原因则是地方政府的不良经济行为，但却没有相应的和有效的法律约束。可以说，这是我国地区封锁行为屡禁不止、一再发生的一个不可忽视的因素。因此，根据市场经济发展的客观要求，尽快制定出若干针对地方政府经济行为的有关法律法规，诸如反地区垄断法、反不正当竞争法等等，是建立地方政府经济行为硬约束机制的一个重要途径。
第二，实行风险约束。在我国，地方政府的经济行为一般来说不必承担因决策一旦发生失误而可能带来的风险成本。这是因为我国地方政府官员作为中观决策者，不必负担经济上的盈亏责任，其个人的升降奖惩和机构的得失进退也不必依靠市场法则决定。不仅如此，在很多情况下，地方政府的决策通常是幕后操纵，往往责任不清，约束不硬，既缺乏对正确决策的足够奖励，也缺乏对错误判断的必要惩罚，在重大决策失误时，无法找到重要责任的承担者，即使能找到，也无法对其进行有效的处罚。这些都是助长地方政府社会博弈心理的重要因素。而地方政府一旦有了这种社会博弈心理，那么无论是在处理中央与地方的经济关系时，还是在处理地区之间的经济关系时，其博弈行为在所难免。因此，在当前体制转轨时期，必须构筑一种有效的风险约束机制，以此克服地方政府因风险约束不力而可能采取的博弈行为倾向。
第三，实行组织约束。即运用组织手段对地方政府的经济行为加以约束。组织约束的意义在于它对地方政府经济行为的约束往往带有一定的组织原则性，并隐含着一定的政治意义，因而是一种硬约束。对任何一级地方政府来说，都有其特定的政治目标或政治追求，如争取连任或进一步的升迁。为了实现这种政治目标，每个地方政府在客观上也就都有了一种显示政绩的内在冲动。因此，通过加强对地方政府的政绩考核，就能起到对地方政府经济行为进行强有力的组织约束效果。当然，必须指出的是，政绩考核制度的建立，有赖于我们尽快设计出一套科学、合理、规范的考核指标体系。关于这一点，应该吸取以前的教训，防止片面追求经济数量指标的倾向，尽量增加一些可持续发展指标的考核。
来稿日期：1998年12月11日。
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