二级统计体系在中国的可行性探讨，本文主要内容关键词为：可行性论文,中国论文,体系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：C829.23 文献标识码：A
一、二级统计体系——国际通行的政府统计体系
（一）统计体制与统计体系
在《辞海》中，体制是指“国家机关、企事业单位在机构设置、领导隶属关系和管理权限划分等方面的体系、制度、方法、形式等的总称”[1]，除制度的内涵外，还包括体系、方法、形式等。由定义可以看出体制的两方面主要内容：一是体制有着明确的实体承载者（国家机关、企业、事业单位）；二是体制所涉及的是其承载者内部的结构组成运行方式的规定[2]。由此不难得出统计体制的主要内容：一是统计体系，即国家统计机构和地方统计机构的体系设置，这是统计业务的实体承载者；二是统计管理体制，指国家统计机构和地方统计机构的关系（业务指导关系还是领导关系）、统计体系的运行方式（在统计工作上的分工）等。
（二）二级统计体系是国际上占主流的政府统计体系
目前，在世界主要国家（政治制度比较成熟）中，瑞典、芬兰、丹麦、荷兰、挪威、比利时等国家实行了一级政府统计体系[3]，无地方政府统计机构，只有国家统计局，国家统计局同时为中央和地方两级政府提供统计服务。大部分国家如美国、加拿大、澳大利亚、印度尼西亚、法国、韩国、泰国、英国、德国、日本、奥地利、东欧诸国、新西兰、新加坡、菲律宾实行二级统计体系，政府统计体系由国家统计机构和省（大区）统计机构组成。实行多级统计体系的国家很少，除了中国，还有印度。印度地方统计机构的设置与地区行政机构相对应，30个邦和联邦管辖区均设有邦统计局，邦统计局下设地区统计局，直至基层统计站。在《中外政府统计体制比较研究》中提到的32个国家（东欧诸国按10个国家算）中约有24个实行二级统计体系。
（三）二级统计体系又以集中型为主
一类是垂直管理型（集中型）：如美国、加拿大、澳大利亚、法国、韩国、泰国、奥地利、东欧诸国、新西兰、新加坡、菲律宾。下设统计机构主要承担国家统计局分配的统计调查任务；另一类是地方管理型（松散型）：如英国、德国和日本。中央统计主要负责全国性统计数据的收集、整理和分析，地方统计机构在国家统计框架内开展本地区的统计工作，保证国家统计任务和目标的实现，同时收集、整理地方统计数据，为地方政府提供统计服务。
由此可见，统计体系的设置还要视具体国情，但更要视统计工作本身的性质而定，象中国这样的统一的单一制国家，实行集中型的二级统计体系，是比较符合国情的。
二、中国现行政府统计体制的困境
（一）中国现行政府统计体系存在的问题
中国现行政府统计体系是根据《中华人民共和国统计法》[4]建立、组织和运行的，随各级政府层层设置，基层统计数据层层上报，这样，除时效性必然受到影响外，也为各级地方政府干预统计数据提供了可能。
（二）中国现行政府统计管理体制存在的问题
《统计法实施细则》[5]第四章规定：县级以上地方各级人民政府统计机构受本级人民政府和上级人民政府统计机构的双重领导，在统计业务上以上级人民政府统计机构的领导为主。
对地方统计机构的双重领导，使地方政府干预统计的成本很小；统计数据是反映领导政绩的有力证据，依靠统计制度制止弄虚作假行为的难度极大，这样统计数据的真实性就会受到威胁。
（三）中国现行政府统计体制的困境
1.统计数据失真。存在着对统计数据较为严重的干预，数据准确性受到严重影响，真实性受到强烈质疑。
2.统计工作与统计资源的配置严重失衡。目前绝大部分统计调查由县统计局承担，县统计局真正从事统计业务工作约占总人数的一半左右，多则十几人，少则五六人，平均一人要承担一二个专业的统计调查任务。同时还要承担为当地党委和政府（及其部门）的统计服务工作。与市地统计局和省统计局相比，县统计局赖以工作的统计资源太少。同时，县统计局一个专业人员要负责市地统计局一个到三个科 （室、队）的工作，而市地统计局一个科要负责省统计局一至四个处的工作。市地、省、国家统计局承担的统计调查极少，但占有大量的统计资源。
3.政府统计事业的长远发展受到严重制约。与其他党政部门相比，各级政府统计部门的人均资源太少，而统计数据资源难以用来交换，难以市场化，难以转化为收入和财富，统计人员的物质收入相对太低。由于统计体系内部统计工作与统计资源的配置严重失衡，统计业务人员穷于应付，基层基础数据质量难以保证，统计分析难以做到准确、及时、可靠，统计的（精神）价值特别是基层统计的价值难以体现，优秀人才不进统计“门”，统计体系内部优秀人才大量流失，统计事业的长远发展受到严重制约。
值得注意的是，即使建立了“一垂三统”的垂直管理体制，能够有效克服对统计数据的干预，但这种体制层次太多，不能从根本上同时解决成本高、时效性差、资源分配失衡的困境；事实上，由于层次多，地方政府与统计机构博奕的成本很低，并不能从根本上杜绝干预统计数据的发生。因此，不难得出结论，只要各级政府层层设立统计机构，就不可能从根本上解决问题，而中国现行统计体系改革的根本出路在于减少机构层次。
三、中国实行二级政府统计体系可行性探讨
（一）二级政府统计体系的主要内容
笔者认为：在今后相当长的时期内，中国政府统计体系改革目标模式是二级统计体系。政府统计体系由国家统计局和县级统计局二级统计机构组成，县级统计局主要负责统计调查，国家统计局对县级统计局垂直管理，确保统计数据的真实性、准确性和时效性。省、地市统计局和乡镇统计机构不在国家统计系统之内，其设立与否，怎样设立，由地方政府自行决定，但不能从事统计调查，只能利用国家统计局和县级统计局的统计资料进行分析和预测，为当地政府服务；地方政府对基层统计数据的需求必须通过“等价”交换，从县级统计局或国家统计局取得。
（二）二级政府统计体系的可行性探讨
1.技术可行。调查信息经县级统计局收集、审核、初步汇总后，按照目前的技术水平，完全可以直接上报国家统计局。
2.为什么二级统计体系会成为国际上主流的政府统计体系。世界各国的政府体系设置，除去国土面积“小”这一原因外，极少是一级、二级的，大多数是多级政府体系设置。层级数过少或过多，都不符合效率原则。但政府统计体系设置却是例外，多数是二级统计体系，这又是为什么呢？
在不存在干预、在地统计、四级统计体系以及县统计局直接汇总基本单位数据的情况下，全国基本单位统计数据的汇总公式可以简化为：
附图
其中
代表某基本单位的某个总量指标数据，m、n、q、p分别代表一个县中基本单位的个数、一个 （地级）市中县的个数、一个省中市的个数和全国省区市的个数。在多级统计体系下，这一公式还可以表示为：
附图
这个矩阵的秩等于1。事实上，任何级数统计体系的矩阵的秩都等于1，这并不难理解，任何指标无论经过多少级机构汇总，如不重复，那全国的汇总数都是相同的。这意味着，由统计本身的性质决定了一级统计体系成本最低，效率最高。目前瑞典、挪威、芬兰、丹麦、荷兰、比利时等实行一级统计体系的国家就证明了这一点；如果社会经济发展水平不能使一级统计体系的成本降到最低，那最有可能选择成本较低、效率较高的二级统计体系，目前二级统计体系成为国际上主流的政府统计体系模式，就是这个原因。而中国和印度实行多级统计体系，与一级、二级统计体系相比，无疑是成本高，效率低。
3.一级统计体系在中国不可行。国土面积“小”并非实行一级统计体系的理由。在《中外政府统计体制比较研究》一书中，每提到某国实行一级统计体系，必提国土面积“小”这一原因，这是站不住脚的。如瑞典国土面积45万平方公里，挪威38.7万平方公里，芬兰33.7万平方公里，丹麦4.3万平方公里，荷兰4.2万平方公里，比利时3.1万平方公里。中国许多省的面积小于瑞典、芬兰和挪威，三个直辖市的面积（北京1.68，天津1.19，上海0.634）均小于丹麦、荷兰和比利时，按照“因为国土面积小而实行一级统计体系”的观点，中国许多省（直辖市、自治区）只保留省级统计局就足够了，而不用设省以下的区县统计局。
从国家统计局的角度看，怎样能以最小的成本并以最快的速度取得全面真实的基层基础数据？勿庸置疑，由基层单位按照《统计法》的要求、统计指标解释及填报要求直接填表并由网上直报成本最低，速度最快，一级统计体系下就是如此。但在中国，这已被实践证明是不现实的；全国5000家最大工业企业网上直报就是一个例子。从表面上看，好象绝大多数企业都按要求上报了，但实际上有些企业已被地市统计局或县统计局催报了不知多少次！如果没有地方统计机构的配合，这项工作难以开展。所以还得至少由一级地方政府统计机构具体负责统计调查。这样势必会选择二级统计体系。如果是二级统计体系，那么地方政府统计机构是省统计局？市统计局？还是县统计局？
4.二级统计体系中县级统计局选择的唯一性。综上所述，统计体系层级数选择最终由统计本身的性质决定，但地方政府统计机构的选择实际上是由基本国情决定的，具体包括社会经济发展水平、行政管理水平、企事业单位素质和人的素质，以及历史传统文化等，归根到底是由生产力发展水平决定的。
由于中国的基本国情决定了在全国范围内、或在省级范围内、市级范围内都做不到一级统计体系体制，即在全国做不到只保留国家统计局而没有地方统计机构；在一个省范围内，做不到只有省统计局而无市县统计局；在一个地市范围内，做不到只有地市统计局而无县统计局。例如山东省潍坊市，面积 15859平方公里，规模以上工业企业2004年底有2911家，如果没有县统计局而只有市统计局，显然不能完成现行统计制度赋予的任务，有12个县（市、区）统计局和3个开发区科技经济发展局的协助，现行统计工作仍比较吃力！
目前的统计调查离不开县级统计机构。县统计局恢复设立20多年来，承担了中国绝大多数基层统计调查任务，培养了一大批优秀的统计调查人才，积累了丰富的统计调查经验，由县统计局承担统计调查任务，完全能担当重任，是最佳选择。
如果普遍建立乡镇统计机构进行基层统计调查，会更加分散统计资源，规模经济效应低，成本费用更加高昂。其经济、成本角度都不及县级统计局。
5.多级统计体系不可行。四级（国家、省、市、县）、五级（国家、省、市、县、乡）统计体系和目前的统计体系基本相同，即使垂直管理，抗干扰能力也较差，效率较低，不值得再考虑。由国家、省、县三级且垂直管理的三级政府统计体系较目前的统计体系无疑是一个重大改进，但比起只有国家和县级统计局的二级统计体系，多出一个省统计局后，在一个省范围内，省级政府和县级政府能够将统计数据上虚报、瞒报、重报、漏报等问题加以控制，掩盖统计数据上的弄虚作假行为。所以多级统计体系不及二级统计体系的抗干扰能力强。国际上大多数国家实行的二级统计体系，已经说明了这个问题。
（三）二级统计体系中的县级统计局的设置
改革后的县级统计局将成为我国政府统计体系的重要组成部分，其主要职能是统计调查取得基层基础数据。县级统计局并不是在所有2861个县级行政区域内普遍设立，而是根据辖区内机构单位的数量和复杂程度进行整合，地广人稀、单位稀少的地方，可以几个县甚至几个市设立一个统计局，但县与县之间、县内调查区的数据要划分清楚；而在机构单位密度高的城市，区统计局要适当合并成为城市统计局，如北京东城、西城、崇文、宣武四区统计局可合并为一个或两个统计局，探索统计调查规模经济方法，区与区之间和区内的街道、乡镇的调查区都要身份细致，满足地方行政管理对当地数据的需求。
四、目标模式与现实差距
中国目前实行的是多级统计体系，与二级统计体系差距很大。将要进行的改革是更加极致的多级统计体系。如果设立调查队的地方，地方统计局“自然”稍失，而且未设立调查队的地方，地方统计局逐步划归国家垂直管理，最后过渡到二级统计体系，则可以把目前的改革看作向二级统计体系的过渡步骤。
可以预见：在相当长时期内，中国基本国情决定的中国政府统计体系的目标模式是由国家统计局和县级统计局构成的二级统计体系。但这并不排除，随着社会经济的发展和生产力水平的提高，将来实行由国家统计局和省级统计局构成的与国际惯例完全接轨的二级统计体系。