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《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》将经济结构的战略性调整列为经济发展的主线。这是因为，结构问题已经越来越突出地制约着我国经济的持续有效发展。
当前经济结构问题的主要表现
我国的产业结构问题包括两个方面：一个是三大产业的结构偏差，另一个是各个产业的结构升级缓慢。三大产业的结构偏差，主要表现为第二产业尤其是工业的比重过高，而第三产业的比重偏低。由于改革前片面推行工业化战略，改革初期我国的产业结构与其他国家相比就存在着这种结构偏差。80年代的结构调整和第三产业的迅速发展使结构偏差有所好转，但90年代以来工业的高速增长又使结构偏差进一步加深。从1990年至1998年，工业增加值在GDP中的当年价格比重由37%上升为42.2%，提高了5.2个百分点，不变价格（1990年价格）比重上升到50.1%，提高了13.1个百分点，远远高于相同发展阶段国家的水平；而第三产业的当年价格比重略微上升，只是价格结构变动的结果，从不变价格（1990年价格）看，第三产业的实际比重由1990年的31.3 %下降为1998年的27.9%，降低了3.4个百分点，与相同收入水平的其他国家相比差距进一步拉大。三大产业结构偏差的加深，成为我国经济中一个影响面最宽的结构问题。产业结构升级缓慢的问题，存在于各大产业中。从第一产业看，结构升级缓慢的特点是，农业生产技术没有大的改进，传统农业依然占较大比重，优质高效农业得不到较快发展，农业生产结构不适应现代农业发展和农业生产率提高的要求，农产品结构不能满足城乡消费结构升级的需要。从第二产业看，问题主要在于工业结构升级缓慢。由于工业技术更新改造和技术进步没有取得大的进展，工业结构不能实现由高加工度化阶段向技术集约化阶段的较快转变，在加工工业高速扩张的过程中，一般性加工工业（或资源密集型加工工业）一直占很大比重，技术密集型产业的比重上升缓慢，高技术含量和高附加值产品的比重低，工业结构不能适应扩大对外开放和提高国际竞争力的要求。从第三产业看，结构升级缓慢主要表现为城乡第三产业的发展仍然以传统服务业为主，新兴服务业的比重低，适应现代市场经济运行的中介服务机构相当薄弱，符合经济发展水平提高需要的高层次服务业发展滞后，服务业结构不能满足工、农业结构升级的要求。
90年代以来三大产业结构偏差的加深，主要与国内所有制结构的变动和外商直接投资结构的特点有关。从国内所有制结构的变动看，90年代以来非国有经济进一步迅速发展，但它们继续集中在工业部门，而第三产业由于开放度较低或投资障碍较多，非国有经济的发展相对慢得多。在工业中，国有工业的产值比重由1978年的77.6 %下降为1990 年的54.6%之后，到1997年进一步降低为25.5%，1998年国有及国有控股工业加起来也只占28.5%；而集体工业的比重1978年为22.4%，1990年为35.6%，1998年又上升到38.3%，城乡个体工业的比重1990年为5.4 %，1998年上升为18.9%，其他经济类型工业的比重也由1990年的4.4 %上升到19.9%。也就是说， 非国有经济在工业中的比重已上升到高于70%。但在很多第三产业部门中，非国有经济的进入至今很少， 国有经济占绝对比重或垄断地位的状况没有根本改变。
非国有经济的高速发展及其在工业和第三产业之间分布的重大差别，导致了工业的过度扩张和第三产业比重的相对下降。
另一方面，外商直接投资结构的高度倾斜也加深了我国的产业结构偏差。90年代以来外商对我国的直接投资高速增长，截至1998年，外商实际投资金额达到2671.1亿美元；1998年末登记注册的外商投资企业，投资总额达到7742.3亿美元， 其中外方认购金额为3137.1 亿美元；1998年外商投资经济的固定资产投资2973.8亿元，占全社会固定资产投资的比重达到10.5%。但是，外商投资主要集中在工业部门，对第三产业的投资比重较低。在外商协议投资中， 第二产业的投资比重1979 —1990年为60.3%，1991—1998年上升为65.4%，其中工业的投资比重达到62.4%，而第三产业的同期投资比重则由36.8%下降为32.9 %； 在1997—1998年的外商实际投资中，工业的投资比重高达66.6%，而第三产业的投资比重只有28.2%；在1998年末登记注册的外商投资企业中，外方注册资本中工业的比重为61.3%，而第三产业也只有34.4%。显然，外商直接投资对我国经济发展作用的增大及其投资结构在工业与第三产业之间的显著倾斜，也是影响工业与第三产业结构偏差的重要原因之一。同时，由于非国有经济比重和外商直接投资比重的差别，工业内部与第三产业内部的竞争程度、市场机制调节作用也明显不同，这使它们之间相对生产率的变动出现不同的趋势，因而也加深了它们之间产出构成的偏差。
在我国的需求结构中，最终消费率1997—1998年平均只有59%左右，与1990年相比下降约2.3个百分点，与消费率最高的1982 年相比则下降近10个百分点。 最终消费率下降的主要原因是居民消费率降低， 由1990年的49.7%降为1997—1998年的平均47.5%，降低2.2个百分点。而居民消费率降低的问题在于农村居民消费率较大幅度下降，由1990年的28%降为1998年的22.4%，下降了5.6个百分点。 与人口比重的变化相比，从1990年到1998年，农村人口占城乡人口的比重由73.6 %下降为69.6%，降低4个百分点， 同期农村居民消费占城乡居民消费的比重由56.3%下降为47.1%，降低9.2个百分点，扣除人口比重变动， 农村居民在城乡居民总体消费中的实际比重下降5.2个百分点。可见， 我国需求不足的问题在于需求结构失衡，即农村居民的消费需求比重明显下降。
从国际比较看，我国的最终消费率明显偏低，但政府消费率低于发达国家而高于发展中国家，问题在于居民消费率远远低于其他国家的水平。然而，我国的城镇居民消费率以人口比重计算，与其他国家相比并不低，根本原因是农村居民的消费水平太低，导致整个居民的消费率很低。从居民消费倾向看，与日本和韩国等国家的历史发展阶段比较，我国城镇居民的平均消费倾向虽然一直在下降，但下降趋势基本上是正常的，而农村居民的现金消费倾向却很低。问题仍在于城乡消费结构的失衡。1998年，城镇居民以30.4%的人口，购买了61.1%的社会消费品零售额，而占人口69.6 %的农村居民， 却只购买了社会消费品零售额的38.9%。城乡居民消费差距有多大，由此可略见一斑。这就是导致消费需求不足的主要结构问题。
本来，在最终消费率下降的条件下，可以通过适度提高投资率来扩大国内需求。但是，近两年政府大量增加投资，而民间投资却增长缓慢，国有经济投资在宏观政策带动下明显上升，而非国有经济的投资比重却在不断下降，导致整个投资率不仅没有提高反而降低。显然，投资需求相对不足也与结构问题有关。
城乡消费结构失衡作为居民消费需求不足从而总需求不足的基本原因，其背后的问题是城乡收入分配结构失衡。也就是说，农村居民消费水平太低是由于收入水平太低， 而问题在于城乡居民收入差距扩大。1991—1998年，城镇居民家庭人均可支配收入年平均增长6.6%， 而农村居民家庭人均纯收入年平均增长率只有4.9%， 收入增长速度每年低了1.7个百分点；1990年，农村居民人均收入是城镇居民人均收入的45.4%，到1998年，这一比重下降为39.8%，降低5.5个百分点。 正是这种城乡收入差距的扩大，导致了城乡消费差距的扩大。
同时，农村居民收入分配结构不合理，即农村居民收入差距扩大，也影响了农村总体消费需求的增长（这个问题在城市也同样存在）。在城乡收入分配结构的背后，是一个城乡人口结构问题。我国城市化远远落后于工业化进程，农村人口的比重很大，农业剩余劳动力不能较快地向非农产业转移，是导致农村居民收入增长缓慢的重要原因。另一方面，城乡市场结构、城乡商品流通结构的不合理，也对城乡消费结构的变动产生了不利影响。
可以说，城乡二元结构的不协调，是造成城乡消费结构失衡从而居民消费需求不足的根本性问题。
经济结构问题形成的主要原因
钱纳里和赛尔奎因认为，“不同国家的结构转变决没有一个统一的模式，因为结构转变受一个国家的资源禀赋、初始结构以及它所选择的发展政策的影响。”如果说一个国家的结构转变主要取决于它的资源禀赋、初始结构以及发展政策，那么，结构转变过程中出现的问题，则还有包括资源禀赋在内的经济增长特点和在发展政策之外的经济体制状况的原因。
从我国结构问题形成的原因看，主要有以下几个方面。
1.增长过程的特点
作为经济增长的条件，一个国家的资源禀赋或资源条件包括自然资源和社会资源，社会资源又可分为传统资源（劳动力、资本、技术等）和新兴资源（如管理、知识、人才、信息等）。我国作为一个特殊的发展中人口大国，劳动力资源丰富是我国最大的比较优势，农业剩余劳动力向非农产业的转移是我国经济增长的最大动力；同时，资本、技术、以及其他新兴资源相对短缺，对经济增长的作用与别的国家相比明显较小。这种资源禀赋的特点在很大程度上决定了我国经济增长的特点和产业结构变动的趋势。
在农村剩余劳力的数量极其庞大，向城市转移又遇到各种障碍和限制的情况下，我国的农业剩余劳力转移较多地采取了就地转移的方式，并走了一条农村工业化的道路。由于这种“农村工业化”没有与城市化结合起来，加上农村居民的收入水平低从而消费水平低，服务业发展受到当地需求的限制，而工业生产能够以城市市场为依托，因此农业剩余劳力大多数向农村第二产业尤其是工业转移，由农村工业化迅速推进所带动的经济增长过程主要表现为工业的高速扩张，第三产业没有得到相应的较快发展。这种情况在90年代变得更加突出。
90年代以来，我国的经济增长过程表现出以下几个特点：第一，经济的高速增长主要是由工业的超高速增长推动的。80年代中后期，工业增长对经济增长的贡献率在47%左右，而90年代以来到经济软着陆之前，工业增长对经济增长的贡献率上升到58%以上。第二，工业高速增长的原因主要在于乡镇工业的超高速增长。乡镇工业产值占工业总产值的比重1985年为17.7%，1990年上升为29.7%，1995 年进一步上升到42.5%。1998年乡镇工业增加值占全部工业增加值的比重达到46.5%。第三，乡镇企业的高速发展对第三产业增长的作用较小。在乡镇企业的产值结构中，第二产业的比重基本上在80%以上，其中工业的比重在70%以上，而第三产业的比重则在20%以下。在乡镇企业的增加值构成中，1998年工业的比重也为70%，而第三产业的比重也只有20.4%。由于乡镇企业产业结构的高度倾斜，其高速发展过程中对第三产业增长的作用明显较小。正是以上经济增长过程的特点，在很大程度上加深了我国产业结构中工业比重过高而第三产业比重偏低的偏差。
另一方面，农村中资本、技术、以及管理、知识、人才、信息等资源的短缺更加突出，工业的高速扩张以投资规模小、技术水平低的加工工业为主，加上技术更新和技术进步远远跟不上农村工业扩张的速度，工业结构的升级相当缓慢。而第一、三产业的发展相对滞后，其结构升级的进程相应受到影响。由于乡镇企业在全国经济中的比重迅速上升，其产业结构状况越来越突出地影响到整个产业结构升级的进程。
2.历史问题的影响
我国的结构问题尤其是产业结构偏差，与改革前片面工业化所留下的滞后影响有很大关系。这种滞后影响在改革以来的20年中虽然有了不少变化，但一直没有得到根本性扭转。
首先，是工业化与人均收入水平变动相脱离的影响。我国是在人均收入水平很低的条件下迅速推进工业化的。作为一个人口众多的特大发展中国家，经济发展水平低和人口数目巨大使我国的人均收入水平很低。1952年开始工业化时，我国的人均GDP只有119元人民币，按当时平均汇率换算大体相当于50美元。在改革前的26年中，我国的工业化一直是在人均收入水平很低的条件下大幅度推进的，工业比重的迅速上升几乎与人均收入水平的变动失去了联系。到1978 年， 我国的人均GDP 只为379元人民币，按平均汇率换算只有223美元，明显低于钱纳里等人关于人均收入水平与工业化变动关系的“一般模式”中作为工业化起点的人均收入水平。而这一年我国工业在GDP中的比重为44.3%，与1952 年的17.6%相比上升了26.7个百分点。工业比重的变动远远快于一般模式中工业化演进的速度，并上升到高于其他准工业化国家的水平。
这种工业比重提高与人均收入水平上升相分离的特殊现象，所带来的影响一直持续到现在。它表现为工业生产水平大大超过与人均收入水平变动相一致的需求结构所决定的正常需求水平，也就是工业比重过高的结构偏差。
其次，是工业化与市场化相脱离的影响。我国是在市场化落后的条件下迅速推进工业化的。市场经济国家在工业化开始时市场化已经得到较大程度的发展，第三产业的比重较高，随着工业化阶段的演进，市场化继续发展，第三产业的比重以低于工业化率的速度继续上升。而我国在工业化起点时市场化程度和第三产业比重相对较低，特别是在工业化迅速推进的过程中市场化没有得到相应发展，第三产业的比重没有逐步提高。改革前的26年，GDP 结构中第二产业尤其是工业的比重大幅度上升，而第三产业的比重却有所下降，由1952年的28.6%下降为1978年的23.7%，降低了4.9个百分点。
市场化远远滞后于工业化进程的状况，导致了改革初期产业结构中第二产业尤其是工业比重偏高而第三产业比重偏低的结构性偏差。这种结构性偏差在80年代城市第三产业较快发展中有所好转，但没有根本性改变，90年代以来在农村工业化进程加快和经济增长结构倾斜的影响下又趋于加深。
再次，是工业化与城市化相脱离的影响。我国的工业化是在计划经济时期打下基础的。计划推动的工业化与市场推动的工业化的不同特点，是产出结构的变动与需求结构的变动相分离，人为因素导致了片面性，并阻碍了工业化过程中市场机制的形成和作用。这也表现为工业化与城市化的脱节。改革前的工业化主要是一种城市的工业化，只有少数的农民被有计划地安排“农转非”而到城市就业，其余的大量农村人口被排除在计划之外而继续滞留在农村。结果在迅速工业化的过程中城市化的进展很慢，农村人口的比重依然很高，工业产值比重大幅度提高的同时农业的就业比重仍居高不下，农业剩余劳动力不能转移出去。这种城市化远远滞后于工业化的状况，一直到现在也没有多大改变。
城市化的滞后，对我国的结构问题产生了多方面的影响。一是阻碍了第三产业的发展，加大了产业结构的偏差。因为第三产业的发展是与城市化的进程相联系的，只有城市数量和规模的扩张才能为第三产业的发展提供较为广阔的空间。二是加深了城乡二元经济结构的矛盾，导致了需求结构的问题。沉重的人口负担，加深了农村的贫穷和落后状况，扩大了城乡的经济差距，使我国的二元经济结构矛盾明显大于其他国家。特别是城乡居民的收入水平差距，造成了城乡消费结构的失衡，影响了整个居民消费需求的有规律增长以至国内需求结构的正常变动。
3.发展政策的原因
我国的经济发展政策对结构转变的影响，在改革以来发生了很大变化，改革前片面追求工业化尤其是重工业化的倾向已基本扭转，但改革开放过程中又形成了一些新的政策差别和政策倾斜，出现了一些新的政策失误，从而对结构转变的趋势产生了新的影响，并成为导致结构问题的原因之一。
其一是产业开放政策的差别。我国在产业开放方面的政策差别，主要表现在：工业的产业开放较早，很多工业部门的开放度较高；而第三产业开放较慢，很多第三产业部门至今开放度较低。产业开放包括对内向非国有经济开放和对外向外商投资经济开放，这种开放政策的差别实际上也是改革进程的差别。产业开放度的不同，导致非国有经济和外商直接投资大多数集中于工业，而在第三产业的分布比重则相对低得多。随着国内非国有经济和外商投资经济的迅速发展及其在整个经济中的地位和作用大幅度上升，它们的产业分布差别就在一定程度上造成工业过度扩张而第三产业发展滞后的结构性偏差。
其二是经济政策的倾斜。经济政策的倾斜总是会导致某种结构问题， 除了政策倾斜是为了解决结构问题而实行反倾斜。 改革以来尤其是90年代以来，我国在城乡关系上继续表现出向城市倾斜的政策，在区域关系上实行了向东部沿海倾斜的政策，导致城乡之间、东西部地区之间在经济发展和收入水平上的差距持续扩大，城乡消费结构、区域消费结构出现失衡态势，影响了整个需求结构的合理变动。
其三是经济增长政策的影响。作为宏观政策的中心内容，我国的经济增长政策可以说一直存在着追求高速度的偏好。而在我国的经济增长主要依靠农村工业化推动的条件下，高速度的政策偏好只能表现为支持或放任工业尤其是加工工业的高速扩张，这一点在1992—1994年间表现得相当突出，并成为导致工业比重升幅过大从而产业结构偏差加深的一个政策原因。
另一方面，追求高速度的增长政策，还在财政政策、货币政策、投资政策、信贷政策、技术政策等方面支持或放任数量扩张，因此不利于经济增长方式的转变，不利于产业技术更新改造和技术进步，影响了产业结构升级特别是工业结构升级的进程。
4.经济体制的问题
经济体制问题对结构转变的影响，对于实行过计划经济并正在进行体制变革的国家来说显得较为突出，因为市场经济不发达，市场体系和市场机制的不完善会阻碍资源流动和结构转变的进程。从我国的情况看，体制问题对结构问题的影响，主要表现在市场机制的调节程度、国有经济的布局和体制、以及城乡经济体制的分割等方面。
从市场机制的调节作用看，由于改革进程和开放度的不同，工业与第三产业中市场调节的程度存在着较大差别。在工业中，自90年代以来市场机制已具有较强的调节功能，各种所有制经济的竞争越来越激烈，对产业发展和生产率改进起着较大的促进作用；而在第三产业中，计划安排和政府干预仍占有较大比重，由于很多部门的非国有经济比重低，产业中竞争不足，市场机制对产业发展和生产率提高还难以发挥有效的调节作用。这种经济体制上的差别，是工业扩张较快而第三产业发展滞后的原因之一。
同时，体制问题影响了市场机制对产业间资源流动的调节作用，阻碍了结构转变和产业升级的进程，使结构矛盾难以得到缓解而变得突出起来。
从国有经济的分布和体制看，在工业领域中，国有经济的比重已降到较低水平，同时在对外开放的冲击下和各种非国有经济的竞争下，国有企业的体制变革有了较大进展，国有工业已形成了一定的市场竞争力；而在第三产业的很多部门，国有经济仍占有很大比重甚至居垄断地位，同时由于改革滞后，国有企业的体制状况没有多大改变，经营效率低下和市场竞争力差的局面依然存在。这种国有经济比重及体制状况的差别，也对工业与第三产业的不同发展趋势，以及它们之间结构偏差的加深产生影响。
从城乡经济体制看，改革以来城乡经济分割的体制没有根本性变化。城乡分割体制的最大弊端，在于阻碍了城乡大市场的形成、市场体系的完善和市场机制的作用，导致了城乡市场结构、流通结构的失衡状态，使城乡之间的资源流动和有效配置受到制约。90年代以来城乡经济运行和发展再度出现的失衡态势，与城乡经济体制的影响有很大关系。这种城乡体制问题，也是导致城乡消费结构和需求结构失衡的一个重要原因。
促进经济结构调整的基本途径
根据前面对经济结构问题及原因的分析，促进结构调整的思路已经基本明确。如果在相当一段时期内我们难以通过外贸结构的变动来调节产业结构与需求结构的矛盾，那么，三次产业结构调整的基本方向是适当控制工业的增长速度，大力加快第三产业的发展。而产业结构升级的主要内容，是加快工业结构的升级，并以此带动第一和第三产业的结构升级。调节需求结构的主要方向是提高居民消费尤其是农村居民消费的比重。但由于大幅度提高农民的收入水平有很大难度，近期内不能对需求结构变动寄予太大希望。因此，可以继续保持较高的投资率，以推动产业结构的调整和升级，通过这个方面来缓和供求结构的矛盾。
经济结构的战略性调整要求我们加快第三产业的开放尤其是对国内非国有经济的开放，引导和鼓励非国有经济增加对大多数服务业部门的投资；要求我们全面加快城乡经济和社会体制的改革，以此带动和促进农村城市化的进程；要求我们加快以国有经济制度变革和布局调整为中心的体制改革，以加快我国经济市场化的进程，提高市场机制对资源再配置的调节功能。也就是说，要通过加快改革开放和所有制结构的调整，为经济结构的战略性调整创造有利的体制条件。
同时，要通过经济政策的合理调整来促进经济结构的战略性调整。这包括：应当对广大农村和中西部落后地区实行倾斜政策，推动城乡之间、地区之间收入分配结构和消费结构的调整；应当推行经济适度增长的政策，为产业结构的战略性调整创造一个有利的经济环境，或者说，应当通过产业结构的调整来带动经济增长，而不能再让追求高速度的目标影响了结构调整；应当加强经济政策对技术进步和产业升级的推动作用，改进产业结构调整的薄弱环节，支持产业结构升级的重点环节。
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