中国城市化：内生机制和深层挑战，本文主要内容关键词为：中国论文,内生论文,机制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]F291.1
[文献标识码]A
Peter Hall将目前世界上的城市概括为三类[1]：一类是发达国家的城市，已经到了应付老龄化的成熟阶段；第二类是不少发展中国家，比如非洲的城市，在“对付非正式超限发展”，就业、经济发展都有很多问题；还有第三类，包括亚洲地区出现的经济增长势头比较好的城市，处在“应付奋力成长”之中，中国的大部分城市都属于此类。
近20年来，有两个重要的事件对中国城市化产生了深刻的影响。一是1992年以后，中国融入全球化当中，作为加工贸易国形成了与进口消费国和资源输出国“金色三环”的分工格局。再一个是2008年以来的国际金融危机，这种分工格局被打破，中国经济发展的外部需求将持续不振，加上劳动力成本上升成为长期趋势，说明中国城市化已经走到了非常关键的一步。而城市化模式一旦形成之后很难改变，影响也是长期的，最终会涉及城乡、区域之间资源的配置和产业、人口、空间的布局。我们究竟应该采取什么样的城市化模式?什么样的规模?什么样的结构?什么样的方向?需要做出回答。在此背景下，我们研究中国城市化，包括很多观察、批评、预测，都应放到一个发展和转型的大的演化框架下去思考。如果基于这样一个框架，城市化中出现的各种挑战，就可以正确认识并找到应对之法。
本文由两个部分组成，第一部分讨论在这种发展和转型的框架下，中国城市化的若干悖论和挑战；第二部分进一步分析中国城市化独特的内生机制。
1 中国城市化的悖论
所谓中国城市化的悖论，主要包括：
第一，行政化。
中国和国外关于城市的定义，差异颇大。在欧洲，从中世纪起就有了“市政法”。什么叫做城市呢?城市有自治权[2]，可以通过民选的议会来决定日常的很多事情，包括开办市场、征税等等，这与中国的城市是不一样的，看一看英国、荷兰这些国家，某个地方是一个大学或者是一个法庭，或者是一个教堂，在历史上比较重要，或者跟王室有关系，这个地方就可以被叫做城市。像法国，只要有2000人，而且建筑物之间的距离不超过200m，这种地方就是城市，德国也是如此。在北欧斯堪的纳维亚国家，有200人的地方即可以称为城市。而美国，在较小区域内人口达到或超过2000人，有民选的议会，就可以是城市。
然而，中国的城市从古至今一直就是一个行政单位。马克斯·韦伯发现，在中国“官吏的所在地是城市的一个决定性的特征，而且城市是按照官吏的等级分类的”[3]。这种行政等级制度表现为：城市的高级别是直辖市，里面有政治局委员，然后是副省级城市(或计划单列市)和地级市，最下面是县级市，之间有一个垂直的管理。中国城市的鲜明特征是等级制和审批制，城市的设立以及城市权限的大小必须由国家审批。到目前为止，各地都有强烈的冲动，县都想改为市，小城市都想变成大城市，大城市想变得更大。我们的主要地方领导(市委书记、公安局长)大多不是本地人，是上面派下来或者从外地调入的，他是对上负责的。在国外的许多城市，你不是本地人，要选市长，想都不要想，你必须为本地人说话。所以，行政等级是中国城市很重要的一个特点。与此相关，中国有一套特别的考核地方政府的制度设计(如GDP指标和社会稳定)，在过去30年里也的确颇有成效，许多研究者还将此当作打开解释中国经济发展黑箱的钥匙。
第二，城镇化。
有许多讨论，纠结于城市规模究竟是大城市好还是小城市好。费孝通先生一生鼓吹“小城镇”，他认真思考在工业化过程中怎样保护农民，使农民通过在乡镇企业就业的方式来分享工业化的好处，但他不是经济学家，所以没有注意到大城市发展的另外一面，即集聚经济的作用。另外一些学者，比如 Fujita和Henderson认为，中国城市集聚程度不够，空间基尼系数偏低，世界平均水平0.56，中国是0.43，低于世界平均水平[4]，说明城市集中度不高。根据麦肯锡报告，到2030年，中国将出现221座100万人口以上的特大型城市[5]。这是非常宏大的画面!要知道现在欧洲才有35座100万人口以上的城市，中国将出现这么多城市，而其中23座城市更是超过500万人口以上。城市规模以前怕“大”，如今盛行求大，在行政区划内热衷搞合并，一些地方搞组合(团)城市，把周边的区县划拉在一个城市里。一些地方做规划，就是想拉出大城市的框架，通过交通、产业布局和土地指标的使用，引导城市发展。这当然是一种愿景，中国很多城市的规模可能就是这样形成的。实际上，中国的人口密度较高，基础设施、公共服务较弱，城市要有一二十万人口才会有较完善的城市功能，比之霍华德“田园城市”[6]设计的32000人显然要多不少。可能要在城市化率提高到相当程度、公共服务均等化之后，较舒适的城市规模才会减小。Puga[7]解释过为什么欧洲的城市化通常是均衡的，而不发达国家的城市化，人口不断地涌入大城市，导致不均衡程度的不断增加。如果农村、乡镇、小城市缺少自治的基础，土地、投资等决策权被上级政府控制，往往很容易造成城乡发展、大小城市发展的失衡。
还有，“城市化”是国际通行的叫法，但是在我们官方文件里比较多地被叫做“城镇化”，这是为何?其实城市化、城镇化的含义本质上没有两样，为什么在中国要特别地叫“城镇化”呢?这还是跟中国城市的行政化以及农村人口多、其基本的人口聚集单元还要依靠城镇有关。出于这个考虑，在实际操作中，“镇”这一级还是相当重要的。1990年代后期城市审批停止以后，很多镇的规模已经发展得非常大了，在珠三角、长三角，已有不少十几万甚至几十万人口的镇。如前所说，中国城市是讲等级的，这些镇就缺少许多设置，比如城市管理、规划、公安等等机构，只是县里、市里派出的，根本不能适应城市发展的要求。由于行政机构的设置都要与它的等级相应配置，所以这也是一个急迫的问题。
第三，人口和户籍。
中国人口数量非常之大，总量超过OECD国家的总和。在中国，省的规模也很大，欧洲有40几个国家，人口超过1000万的只有15个，而中国的34个省、市、自治区、特别行政区，只有6个(香港、澳门、海南、青海、西藏、宁夏)少于1000万，其他的都远远超过1000万，接近甚至超过1亿的都有几个(要知道全世界超过1亿人口的国家一共才11个)!同时，中国规模巨大的人口流动是一个比较突出的现象。比如河南省内农民工流动800万，省外1200万；又如四川广安市，“五普”的户籍人口数字是460万，“六普”常住人口比之减少了100多万。中西部一些地方是人口流出，沿海地区则大多是人口流入。比如深圳市2011年末常住人口1047万人，其中户籍人口268万人，非户籍人口779万人。
中国这么大规模的人口和人口流动，怎么进行管理?自古以来中国关于户籍、土地、征税这些方面的管理都很发达。新中国成立以后，曾经也放宽过人口流动，但是1960年代遇到天灾人祸，大量进城的人员重新返乡，城里知识青年还要上山下乡。农业人口规模很大，如果没有就业的话，大量人口进城会怎么样?户籍制度是国家治理的一种方式，背后有着深刻的社会福利含义。目前的户籍制度使得农村人口享受不到同等的公共服务。过去30年里大约有3亿农民进入城市的工业和服务业领域，但进入方式却是非常独特的。这又与现行的土地制度密切相关，国家采取的这种制度在快速城市化的特殊阶段比较有效，成了防止城市过度贫困的有效手段。这种土地制度为农民提供了一定的保障。把劳动力储备在农村，在工业化过程中可以随时供给，这是中国城市化一个鲜明的特点。地方政府对户籍的态度则取决于财力的大小。实际上现在户籍的内涵，在一些地方反而是农村的户籍比城市户籍值钱，因为有一些分红，还有宅基地，宅基地是很值钱的，如果它本身靠近城市的话。发达地区的部分农民，既可以在城市买房子，又在宅基地造别墅，不少人不太愿意换户口。
第四，城市化率。
各国关于城市的定义不同，城市化率的计算标准也不同。一国城市化率的高低，与产业结构、经济发展程度有关，与人口的多少、农业的发展水平、全球分工等因素有关，还与城市的统计定义有关。欧美有不同的情况，日本、韩国、印度、巴西的情况也都不一样。中国城市化滞后的原因，其实与独一无二的土地制度和户籍制度有关，是将工业化和城市化的劳动力储备留在了农村，而不是像印度、巴西那样留在城市贫民窟里。学界因此有人[8]认为中国应该允许有贫民窟，至少让进城的人有一种跟农村不一样的机会。
中国的城市化率在2011年历史性地越过了50％的门槛。人们往往依据诺瑟姆曲线，或者因为看到发达国家城市化率一般是70％～80％，就以此推论中国城市化率至少可以达到70％，认为还有很大的空间。但是，结合中国国情，看一下人均资源占有率，几乎所有资源的全球排名都是倒数，100多位、200位的都有，在这样的情况下，究竟多大的城市化率诉求才是合理的?在农业时代，城市人口的上限取决于余粮率——农民除了自用以外所剩的粮食能够供养的人口，如果有10％的余粮率，那么城市化率的上限应该是10％。在中国刚开始工业化的时代，尤其是在公社大食堂、“大跃进”以后就碰到过这种限制，城市化率立马减了下来。现在中国的粮食已基本自给，就此意义而言，城市化率的上限可以说是大大提高了，但是实际的城市化率真正落在哪个点，还要取决于就业机会以及各种要素和制度的匹配。各地提高城市化率的做法五花八门，包括了房地产拉动城市化，产业园区拉动城市化，教育点集中拉动城市化，乃至变动行政区划等等。那么，城市化率究竟有怎样的限度?发展的空间到底是怎样的?这需要不断地探索和调适，除了人口进入大中城市，还应有就地城市(镇)化，方式可以有许多种。中国应追求一种合宜的城市化率，要因地制宜，能够适合各种变化，寻找到合理的有生命力的模式。
第五，区域分工与城市体系。
中国的“人口众多、地大物博”可谓众所周知。但是，两者其实并非叠加在一起，而是相互分离的：人口众多的地方是地不大，物不博；地大物博的地方人烟稀少。资源如石油、天然气、煤、水能等等都呈逆向分布。因此，中国长距离的运输成本高得惊人，物流成本非常昂贵。包括人口的分布、中西部农民工到东部打工也是如此，带来巨大的交通压力，尤其是春运，这些都跟地理分布的状况有关。另外，沿海与内地，在全球分工中，沿海地区在区位上当然是有优势的。中国距离海岸线200km范围内的滨海地带，国土面积只占9.98％，就业人数却集中了55％；如果距离扩至700km的话，全国就业的85％都在这里面了。这种区位差异非常大，因为这么多年中国经济和城市发展，很大的一块是靠外资推动，是参与全球化分工的结果，而且很多政策都是倾向于沿海城市的。看一下教育等资源的配置，也是如此，“211”和“985”大学的布局基本上也都是与区位差异同构的。我们要思考西部大开发的发展空间到底是什么?究竟什么才是区域之间真正的失衡?人们往往过于关注GDP总量的失衡，其实人均GDP指标以及基本的公共服务更应该得到重视。
我们知道集聚经济有两种：马歇尔-阿罗-罗默外部性(Marshall-Arrow-Romer externalities)和雅各布斯外部性(Jacobs externalities)。两者对不同行业的作用不同，Henderson等[9]表明，前者出现在一个行业内(地方化经济)，在传统的工业领域专业化程度越高规模效应越显著；而后者产生于行业多样化的城市中(城市化经济)，在新兴工业领域行业越多样化知识溢出效应越明显。国家城市体系(包括城市群之间和城市群内部)的分工该如何决定? Black和Henderson指出，1950～1970年之间，美国大都市产业专业化有钢铁、纺织、汽车、造船、飞行器、造纸、石油化工等行业，大多数城市只是在几个行业内进行生产[10]。美国的制造业选址地点经历了特大城市生产、郊区化、中小城市和落后国家的过程。相比之下，中国的城市由于强烈追求GDP增长，导致各城市的产业结构雷同。中国大量的中小城市需要按照马歇尔-阿罗-罗默外部性来组织工业生产，应在特定的某一个行业或几个行业内进行专业化，以获得更高的生产效率，从而形成自身在区域内的独特地位；而大城市和特大城市应专注于发展服务业，使得其中或者辐射范围内的厂商分享雅各布斯外部性，因为大城市内人口的规模大，交易活动频繁，要素资源集聚，创新有可能成倍出现，大城市与从事专业化生产的中小城市需要进行合理的分工与合作。
第六，产业发展与节能减排。
对中国经济而言，由于本身具备的人口规模，加上又处在快速增长阶段，许多产业都可以形成举世无双的规模。事实上，一般的制造业包括装备工业，只要中国人一进入，其他国家在这个产业上几乎就再难坚守了，当然，高科技的创新尚另当别论。比如做鞋子，西班牙原来做鞋是很重要的产业，但是中国做鞋子以后，它就没有什么好做了。在很大程度上，中国的比较优势是有大量“物美价廉”(素质高成本低)的劳动力。不过，现在劳动力成本上升很快，一方面促进了产业转型，更多的企业开始倾向用机器代替劳动力；另一方面也碰到了一个难题，中国劳动力就业压力那么大，究竟应该鼓励劳动密集型的技术还是资本密集型的技术?
与此相关，城市化会使得城市居民比农民增加更多的能源使用量。Glaeser和Kahn[11]通过研究城市规模和城市碳排放量之间的关系，发现城市规模与居民生活的碳排放量存在一定的正相关关系，大量新增人口将导致更高的碳排放水平。由于中国资源禀赋的特点是“富煤、少气、缺油”，主要是煤，2011年用煤35亿t，增长速度很快，而烧煤碳排放是很厉害的。中国目前的能源密集度(GDP单位能耗)是日本的7倍，美国的3.5倍。中国还在经历城市化的过程，还处在碳排放的增长通道，能源消耗和碳排放总量已处于全球前列。同时，在全球经济一体化背景下，发达国家的低碳发展必然也会产生影响，其高能耗产业的外移，基础设施等投入的“锁定效应”等，都会对中国履行减排义务、发展低碳经济带来额外的压力。中国经济和城市进程快速增长的高碳排放量与低碳目标能否兼容?怎么兼容?这是一个难题。
第七，二元土地制度。
无疑，城乡二元制度是为中国工业化原始积累而刻意设计的，同样，二元土地制度安排是中国政府主导城市化的重要资金来源。各地建设园区的积极性都很高，原因是园区的土地性质由公共用地变为工业用地，政府可以最大化获取地租收益。城市新增建设用地主要取自集体土地。据中国人民大学和两家美国研究机构合作做的调查，征地的平均补偿金额是18739元/亩，政府卖地的平均价格是778000元/亩，中间的差价非常大。
按照城市的建设标准，地方上做规划，都是靠数有多少人来规划多少地，差不多1万人/
，人均100
。中国城市化每年增加一个百分点就是1000多万人，还有几亿农民要进城，城市要增长，建设用地肯定也要增加。18亿亩耕地红线不能碰，中国的耕地和人口分布又叠加在一起，这是一个很大的制约。从理论上讲，城市化的结果，人口密度本来应该会提高从而耕地应该是增加的，因为很多人从低密度的农村转移到高密度的城市来了，但是实际效果却是相反的：城市化发展很快，占用的土地太多，城市密度不够大，建城面积的增长比率比人口转成城镇居民的比率高；更吊诡的现象是数亿农民离开了农村到城市去工作，农村的建设用地不仅没有减少，反而还在扩大。农村大量的人口离开了，很多土地被抛荒和闲置，有的农村变成了空心村，一些农村老人死了，抬棺材的人都找不到，青壮年都没有了。大量的农村建设用地不能流动、受到限制，这种割裂的土地市场严重影响着土地资源的配置效率，制约了农民的城市化转型。因为经济发展不平衡，土地分布和工业化分布不一样，人口要流动、土地指标要变动，土地怎么流转?各地想了许多办法。成都、重庆搞“地票”，将宅基地复耕，把地拿去拍卖，收入的一大块给农民，农民带着资产进城了。对于政府而言，有了土地指标，开发商可以开发，政府还可以拿到税收。这表明，假如城市化引发的不同位置的土地之间有足够大的差价，只要在允许交易的条件下，低地价位置的建设用地就可以位移到地价高的地方，而农地却可以从高地价位置位移到低地价的地方，其中将释放出巨大的经济能量。
中国城市化用地的顺序会怎样?看来要经过三个阶段：开始时主要用“绿地”增量，早期大量的开发区、新楼盘莫不如此；接下来控制严格了，就用存量土地“灰地”，包括旧城改造、城中村改造、农民上楼(叫法可以是新农村建设、农民小区或新居建设、城乡一体化、宅基地换房、小康示范村、增减挂钩等)；最后增量和存量都接近饱和，就会普征房产税。
第八：住房。
1998年以后的住房制度改革，虽然改善了居民的基本住房条件，但并没有改变住房的利用效率和分配不平等状态。住房以及贫困和隔离已然成了重大的社会问题，说明需要进行干预。但是，政府应该在哪些领域干预和怎样进行干预则需要深思熟虑。在住房政策上，欧洲与美国有一个不同之处，正如Whitehead[12]所指出的，欧洲的住房被视为整个国家社会政策的重要组成部分，而美国大多数的住房政策基本上是地方性的政策，例如租金管制、住宅方面的税收、对低收入家庭的住房补助以及分区制，等等。在中国，需要理顺中央政府和地方政府的关系，重要的是究竟需要建立什么样的激励机制，才能以有助于促进公平和效率的方式进行干预。住房问题终究应该市场的归市场，政府的归政府。政府应该为低收入者提供保障房。
中国集体建设用地总量有1700万h，而全部城市建设用地是700万h，前者是后者的2.5倍[13]。农民的地自己用可以变成建设用地，或者被征用也可以变成建设用地，唯独没有既不被征用、又不是农民自己用的建设用地——这一块就是跟所谓“小产权”有关的经济活动，处在一个黑白之间的法律框架下。区分“小产权房”要看两条，一是权利归属，二是能不能进入市场流通。2011年，深圳市共有小产权房37.94万栋，建筑面积高达4.05亿平方米，占据了深圳市总建筑面积的半壁江山。在全国范围内，过去15年间“小产权房”总竣工面积占城镇住宅竣工面积的比重高达10％左右[14]。对个人来说，“小产权房”介于有产权与无产权的模糊状态中；对政府来说，“小产权房”涉及城市规划、房屋建设管理、房价调控、盘活土地存量等问题；而对于产权制度尚处于转型阶段的中国来说，“小产权房”则直指基本物权制度，它既涉及了土地利用和管理，更反映了政府与老百姓的利益博弈。
2 理解中国城市化
解释中国城市化的诸多悖论和挑战，或者说观察城市化的特征和后果，理解其背后的内生机制非常关键，归纳起来有两点：
首先，独特的大国模式。考虑到中国的大国特点，如人口规模和其城市化模式、路径，现存的有关城市化理论很少有解释的框架。大国和小国的概念是不同的。很显然，一个人口小国遇到粮食短缺，在世界粮食市场购买粮食带来的压力，跟有13亿人口的中国在世界粮食市场购买粮食带来的压力完全不是一回事。对此进行考量难免会影响对土地问题的分析。又如中国的人口密度很高，按照法国的城市标准，我们的很多村庄都可以称之为城市，因为它的标准就是2000人，且建筑物之间的距离不超过200m，我们有太多的乡镇乃至村庄都赶上了这样的水平。人口密度的差异，也造成对城市的理解差别很大。中国正在进行的快速城市化，规模以十数亿人计。这个数字的含义，包括了相应规模巨大的资源利用、环境影响以及就业、住房、交通、收入分配、社会保障的匹配，意味着国内市场和国际市场的互动，意味着农村生活方式转变为城市生活方式、出现更多城市景观和国土整治的过程，同时也是更多人参与社会关系建构的过程。
因此，中国的城市化，内生于其大国特征(人口、经济、政治、文化)以及丰富的区域性内涵，表现为多样性、差异性和互动性，区域协调和国内统一大市场的作用非常重要。就全国范围而言，将建成两横三纵的城市体系，并配置以高速公路网、高速铁路网和机场体系。从区域的视角看，交通改善之后，产业会重新布局，通勤范围会扩大。有的城市原先不大，现在有可能把周边城镇、周边很多地域包括进去，整个规划、产业分工、经济发展的基础变化了。考虑到大国国情，区域不平衡、中央与地方财政分权、基础设施配置、各个行政区间的分工合作、地方与中央的关系等方面新的制度设计，国家治理方面需要创新。
其次，资源、环境约束以及制度约束。这些又是相互作用的。古代中国对文明的贡献包括了科层制、常规军、科举制等[15]，其中一支庞大的常规军可以保卫政权和提供安全，而要供养它，则需要通过收税，需要正规的管理人员和一套官僚体制，城市则正是这样的管理中心。这种大一统传统具有内生性，成了国家制度和城市体系得以延续的基因。与此有关，还要考虑城市发展的特点或影响因素。明显的有体制因素，特别是财政分配等中央和地方的利益博弈，例如石油资源税，从量或从价的不同计税方法和分成方式对区域经济的影响不可小觑。还有历史记忆或路径依赖，比如东北一些城市，其成长过程经历了“日满时期”、计划经济时期和振兴东北的新时期；上海的城市发展则是再全球化(re-globalization)。而执政者的战略眼光或地方情结，对城市发展也有一定影响。大国的增长需要轮番出热点，区域发展是不断出现热点，呈一波一波的状态。
可见，探寻中国城市化模式，需要有一种大格局观。中国的城市化与其他国家相比有什么相同的地方?又有什么不同的地方?欧洲的城市体系、交通体系基本上起始于罗马时期，在工业革命之后，各个城市根据所扮演的不同角色，又有了不同的分工和整个城市体系的构建。美国一开始作为欧洲殖民地，城市功能是不完善的，随着经济增长，特别是纽约的崛起，补充了很多不同的功能，比如期货市场，那时美国向欧洲提供农产品，有周期性的特点，通过期货的避险机制对贸易有利；又如后来开发西部城市，人口的移动，土地制度的演化，工业化的推进，等等。如此推进城市化，城市功能不断完善，形成了较为合理的城市分工。欧美工业化和城市化的进程是互为推动的，欧洲因为城乡二元经济、城市无法吸纳大量农民，相当部分移民到“新大陆”，留下来的人口形成了本国城市化，其城市化压力相比中国的城市化压力不一样。美国的农业现代化发展使大量农民转移到城市成为市民，其工业化、城市化与农业现代化的过程协调得很好。目前，中国的粮食不需要那么高比例的农业人口来生产，但是城市又无法很好地吸纳这么多农民的移入，中国面临的环境以及人口数量与发达国家的经历不可同日而语。因此，不能离开工业化、全球化的约束来思考问题，应从一个大的格局观来看中国的城市化。
综上所述，只有市场推动和国家治理的作用都发挥好了，中国的城市化才能健康发展。在城市化过程中如何处理政府和市场的关系是一个根本的挑战。进一步地，城市化的动力怎样持续?怎样为大规模的农业人口转移提供就业、基础设施和公共服务?中国需要深化要素市场改革，需要有序地推进农民工市民化和就地城市化，实行包括农民工在内的城市用地的人地挂钩、财政支出的人钱挂钩，突出地区特色和多样化的产业与就业结构，强化公平分配的城市公共服务，创新城市化管理和城市治理模式。总体来说，中国城市化及其生产模式、消费模式和管理模式究竟怎么样，对世界未来将产生不可估量的影响。毫无疑问，中国的城市化应该实现帕累托改进，应该促进人类的发展。
标签：城市化率论文; 农村人口论文; 城市规模论文; 城市中国论文; 经济论文; 农民论文; 时政论文; 中国人口论文;