民族自治地方经济自治权问题，本文主要内容关键词为：自治权论文,民族自治论文,地方论文,经济论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号] D633.2 [文献标识码] A [文章编号] 1008-0597(2000)04-0022-03
一、经济能否快速发展是民族自治地方当前面临的最大问题
改革开放以来，我国东、中、西部地区经济都在增长，经济增长的速度、经济总量扩张的规模、经济结构转变升级的水平和人民生活质量的提高等方面，都取得了历史性的重大成就。
另一方面，由于80年代初期全国不可能做到全面投入、全面发展，所以邓小平同志把对中国社会主义现代化的总体发展规划，设计为两个大局：“沿海地区要加快对外开放，使这个拥有两亿人口的广大地带较快地先发展起来，从而带动内地更好的发展，这是一个事关大局的问题。内地要顾全这个大局。反过来，发展到一定的时候，又要求沿海拿出更多力量来帮助内地发展，这也是个大局。那时沿海也要服从这个大局”[1]。在第一个大局思想的引导下，东部经济超常规发展，东西部经济差距明显拉大。经济差距对西部形成了一种巨大的压力，快速发展经济，尽快缩小同东部的差距成为共同的呼声，中央适时提出西部大开发问题。
西部从一定意义上讲就是民族地区。西部地区有12个省区市，面积683万平方公里，占全国总面积的71%，人口达3.2亿，占全国总人口的28.4%，其中少数民族人口占全国少数民族总人口的87%（据1997年《中国统计年鉴》）。西部地区实际上就是我国少数民族的主要聚居地区。我们讲西部发展问题，实际上就是讲少数民族地区的发展问题。开发西部必然要遇到民族问题、边疆问题和贫困问题。这三个问题的中心是民族因素，因此民族问题，必须放在重要的位置加以考虑。
当前民族问题的关键是民族的发展问题。费孝通老先生指出，我们过去常常忽视西部发展中的民族因素问题，他认为一方面要动员这些地区的少数民族参与他们本地区的经济开发事业，另一方面要通过这些地区的经济开发使这些地区的少数民族发展成为现代民族。（据1996年费孝通向日本国立民族学博物馆举办的“中华民族多元一体化”国际学术研究会提供的书面发言）东西部的差距所造就的巨大压力，使我国民族问题聚焦于民族地区的经济发展上，表现为少数民族和民族地区迫切要求加快经济发展的速度，缩小与发达地区的差距。经过20多年的民族区域自治新的实践，大家形成了一种共识：少数民族地区的经济发展了，少数民族自身就发展了，其他问题也就有了解决的条件和基础。
为了快速发展经济，各民族自治地方都不约而同地把目光投到民族区域自治制度的完善上，普遍形成一种大力强化和充实经济自治权的要求，并逐步形成了把少数民族经济社会发展程度作为检验民族区域自治制度好与不好，完善与不完善的标准的理念。大家引用的最多的话就是邓小平讲的：“实行民族区域自治，不把经济搞好，那个自治就是空的。少数民族是想在区域自治里得到好处，一系列的经济问题不解决，就会出乱子。”
于是民族自治地方的人们把经济自治权的发展与完善问题提到了当前一段时间能否真正实现民族区域自治的高度来认识。因为任何自治权的明确与行使，都要直接涉及到中央各部委与民族自治地方自治机关两个主体间的关系，所以在民族自治地方看来，虽然自治权是民族自治地方自治机关的权力，要靠自治机关努力行使来实现，但是任何自治权内容的设定和行使都是中央制定和执行不同于一般地方的政策的结果，照顾和优惠应当是自治权存在的前提。这样各民族自治地方就必然把审视中央或上级国家机关经济上的照顾和优惠政策的情况，当成落实经济自治权的前提，经常抓而不懈。经济自治权内容的多少，行使的易与难，应当如何等等成为各民族自治地方检验中央国家机关或上级国家机关落实民族区域自治制度最为重要的内容和方面。
二、原定的经济自治权在市场经济条件下难以实现
1984年颁布实施的《民族区域自治法》，由于受计划经济指导思想的影响和立法质量的影响，关于经济自治权的规定存在着较为抽象、不易操作的问题。随着我国社会主义市场经济体制的确立和发展，民族自治地方经济自治权难以实现的问题更加突出出来。
首先是关于中央或上级国家机关帮助民族自治地方发展的措施、方式、方法、要求要具体化、法定化。计划经济条件下，中央或上级国家机关对民族自治地方的帮助主要表现为计划和计划内调整、计划外追加，所以立法时，对自治法关于帮助的内容，只进行了定性性要求，如“给予帮助”、“适当放宽”、“努力帮助”、“应当照顾”、“给予照顾”、“给予扶持”等等，没有规定具体的量性要求。市场经济的推行，使这些规定越来越难以操作，协商不得不成为主要的落实方式。这样就使得民族自治地方经常性地处于“要”的位置上，帮助的性质发生了变化。法定的帮助，应当有法定的措施、法定的方式、法定的方法、法定的额幅、法定的标准和法定的监督，要不然那个帮助可能会大打折扣甚至会等于零。
随着市场经济带来的依法治国观念的提高，依法行政成为人们要解决具体的中央或上级国家机关落实帮助义务问题的主要方面，把量化的任务交由中央行政机关或地方国家机关在具体的实施民族区域自治法的过程中，通过颁布具体的法律法规来完成。[2]可是市场经济的推行给中央政府制定具体实施自治法的行为造成了两大难道：第一，中央政府怎样能够在适应市场经济的要求，转变职能的过程中，找准自己实施自治法的责任的度，难以确定。第二，中央政府怎样在新的经济机制下，充分有效地发挥实施民族区域自治法作用的方式、形式、方法不好确定。所以使自治法得以系统性法律法规配套的工作相当难以进行。这样，就难以避免使自治法的权威受到挑战。
市场经济逐步确立和发展的过程，实际上同时是摧毁计划经济体制时认准了的一些具体可行的保障民族自治地方经济自治权得以实现的优惠照顾规范的过程。现行分税制的实施，使过去国家对民族自治地方的许多优惠政策和照顾政策受到冲击，有的失去功能，有的名存实亡，有的自行消亡。例如：《国务院关于进一步推动横向经济联合若干问题的规定》中关于“向能源、交通设施以及老、少、边、穷地区进行投资分得的利润，可减半征收所得税”的规定；“对国家确定的301个重点贫困县继续免征国家能源交通建设基金”的政策；国务院、中央军委国发[1984]22号关于“对年人均收入50元以下，人均口粮南方不足400斤，北方不足300斤的边境旗县，执行免征免购政策”；国办发[1991]24号文件中关于“免征贫困地区新办的开发性企业所得税”的政策；对民贸旗县及旗县以下的商业、医药、供销企业，当年发生亏损的，给予减半征收营业税的照顾，减税期限为三年，民贸公司及民族用品商店，如纳税困难的，经申报可减免营业税的规定；国发[1991]16号《国务院批转国家民委等部门关于加强民族贸易和民族用品生产供应工作意见的通知》中规定对县及县以下民族贸易企业和生产企业给予减免产品税、增值税和所得税的照顾；国发[1980]33号关于“中央对民族自治地方的补助数额，一定五年，实行包干，五年内收入增长部分自留，补助数额每年递增10%”的规定；等等。
总之，分税制的推行，使民族自治地方自建立起就一直受到财政体制性照顾的体制不复存在了，当然依附于该体制之上的照顾也就不复存在了，以这种照顾为基本条件的经济自治权也就不复存在了。可是，在现实中建立在这种经济自治权基础之上的观念，并没有随之消亡，有的甚至还表现出激烈的复旧要求。我们要把民族自治地方的积极性保护好、引导好。
三、具体界定和有效实现经济自治权是今后一段时期民族区域自治工作的重要任务
改革开放初期，邓小平鲜明指出，解决民族问题的首要任务就是“让少数民族发展和进步。”少数民族的发展和进步既需要少数民族地区的人民群众奋发努力，又需要中央在新的经济体制下积极探索新的方式、新的机制，指导好、帮助好民族自治地方的经济建设。这就必然要求我们必须明确界定，并且有效实现民族自治地方的经济自治权。
经济自治权实质是中央或上级国家机关与民族自治地方基本经济权限的划分。[3]就目前我国的发展看，中央和民族自治地方经济权限的划分处于较大的变化和发展之中。我们认为，我国划清中央或上级国家机关与民族自治地方基本经济权限的工作，还需要一个相当长的时期才能有一个大概的眉目。
民族区域自治法提供了界定和实现民族自治地方经济自治权的基础，对民族区域自治制度下中央与民族自治地方各自的权利义务作了规定和划分。中央有领导作为统一国家行政组成部分的民族自治地方的权利，同时有对民族自治地方经济社会的快速发展提供尽可能有效的帮助的义务。各民族自治地方，享有自主管理本地区经济发展事务的权利，同时担负着积极行使自治权，促进民族自治地方经济社会全面发展，不断提高民族自治地方人民生活水平的义务。（1984《民族区域自治法》）现在的问题是，怎样依据民族区域自治法的原则性规定，尽快对社会主义市场经济条件下中央与民族自治地方的经济权限进行明确的、具有可操作性的量的划分，真正调动起中央和民族自治地方两种积极因素，促进民族自治地方的经济发展，实现全国的协调发展。这个任务只能在社会主义市场经济的推行中逐步完成，在市场经济还未发育成熟时，这早地要求对经济自治权明确具体的界定，缺乏现实基础。另外，经济自治权的实现也是有条件的，当条件不成熟或不完全具备时，过于强调经济自治权的实现，会把我们引向对自治权的否定。当然，如果我们只是一味地等待，也是错误的，该努力界定的不界定，已界定出来的不去努力实施，就等于实事上否定了民族区域自治。前一方面，决定了具体界定和有效实现经济自治权的长期性。后一方面，决定了这一任务的艰巨性。总之，需要中央和民族自治地方都来创造性的工作，并长期坚持下去。
就目前的实践看，我们认为，应在如下几方面有所作为。[4]首先，要尽快按现在我们对市场经济的认识，修改民族区域自治法中那些已经过时或者在市场经济条件下已名存实亡的内容，补充增强民族自治地方经济竞争能力的条款。要充分注重金融效应，对民族自治地方采取较为宽松的金融政策，发挥金融在民族自治地方经济发展中的作用。要在财政体制上充分注意级差问题，进行有效用的财政补贴制度建设。要在经济管理上赋予民族自治地方更大、更特殊的权利，使自治机关具有大于一般地方国家机关的发展权利。要加强中央和上级国家机关对民族自治地方进行有效领导和帮助体制的改革。其次，要进一步完善和健全现行的财政转移支付制度。要变以基数为核定标准为以各地区不同的因素为核定标准。要提高返还的时间和速度。还要加强民族自治地方税目税种的自主权。再次，要建立健全一些有利于促进民族自治地方经济自治权实现的制度。比如保障自治机关行使自治权的行政协调例会制度，国家给民族自治地方的优惠政策法律化制度，民族自治地方的调整制度等等。最后，要尽力完善各种与实施民族区域自治法有关的具体制度。从某种意义上讲，各种具体的政治制度、法律制度、干部制度、行政制度建设的好与不好是发展民族区域自治制度的关键。
[来稿日期]2000-05-25