协商民主视野下的人民政协制度建设，本文主要内容关键词为：人民政协论文,制度建设论文,视野论文,民主论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D62 文献标识码：A 文章编号：1008-7621(2012)05-0058-05
“协商民主”(deliberative democracy)是20世纪80年代西方兴起的一种理论思潮，其目的在于使所有受到决策影响的公民都能平等、自由地参与决策，并通过审慎的讨论达成共识。“人民政协”(political consultative conference)是在中国共产党领导下，各政党、各人民团体、各少数民族和社会各界代表，以中国人民政治协商会议的组织形式，经常就国家的大政方针进行民主协商的一种政治制度。
以协商民主的理论框架为参照点，分析人民政协制度框架中已有特点和优势，对人民政协制度建设的改革与发展进行深入思考，这样的研究在当下具有重要意义。
一、协商民主的基本内涵和实践形式
(一)协商民主的基本内涵
“协商民主”是由英文“deliberative democracy”翻译而来。根据“deliberative”原有的“审议、商议、协商”等意思，国内曾经有“慎议民主”、“审议性民主”、“商议性民主”、“审慎的民主”、“协商民主”等多种译法，自陈家刚将其翻译成“协商民主”后[1]，“协商”的译法开始流行起来，相应地，“协商民主”逐渐被统一使用。
在西方，不同学者对协商民主的理解和认识不尽相同。总体而言，可以划分为微观和宏观两个层面。微观层面的协商民主是一种面对面的交流形式，主张以理服人，强调有一套公共的程序规范，目的是为公共的机关协商提供理想模式，主要代表人物是舒亚·科恩。宏观层面的协商民主是以交往行为理论为基础建构的一种民主实现形式，其哲学支撑是交往理性，哈贝马斯为这一层面的代表。西方所讲的协商民主，主要是指宏观层面的协商民主。归纳起来，协商民主的内涵主要体现在以下几个方面：
1.公共协商的主要目标是利用公众理性，在理性上达成共识，寻求最大限度满足所有公民愿望的政策；形成政策的协商过程不仅建立在政治谈判或契约性市场交易模式基础之上，而且还受公共利益责任的支配。
2.政治共同体中，协商过程中的参与者是平等的、自由的、理性的，不存在特殊成员的利益具有超越其他任何公民利益的优先性，参与者行为不受先定权威的规范或要求的限制，而只根据协商的前提和结果行动，提出建议或者批评，辩论必须具有充分理由。
3.协商民主中各政治组织的协商权利，一般由法律或政治惯例所保障。政党或政府、社会团体、利益集团是协商民主的基本主体。公民通过参加政党和社会团体参与对公共事务的讨论与协商，对政治过程产生一定影响。
4.以有效程序作为保障。公共协商是一连串沟通、辩论、磋商和协调的过程，是一个互相提供信息、交流意见、达成共识的过程。
5.协商民主遵循的基本原则是协商一致，通过商讨和吸纳不同意见或相互之间的妥协来达到意见的一致。在意见分歧的情况下，以商讨等方式取得共识，使少数人意见得到尊重。
6.在协商民主理论中，民主合法性的本质取决于那些受集体决策制约的公民个体参与有效协商的能力和机会。诉求向协商民主转型意味着人们重新关注民主的有效性，即民主控制是实质而非象征性的，而且是有能力公民的参与，其本质是公共协商。
(二)协商民主的实践形式
西方有些学者认为协商民主是一种“乌托邦”，理论上虽有一定先进性，实践起来很难。另外一些学者则以协商民主思想为指导，进行了实践尝试。
1.公民会议(consensus conference)
公民会议最早是由丹麦发展出的一种民主参与机制，近年来逐渐推行到其他国家和地区，旨在促成社会公众对政策议题进行广泛理智的辩论，进而形成社会共识。
公民会议运作的基本程序是：(1)挑选议题。主要锁定在有重大社会关切需要政府政策回应又具有争议性的议题；(2)组成执行委员会。委员会负责组织与监督公民会议，一般由行业专家、产业界、代表公共利益的社会团体以及来自主办机构的执行人组成；(3)挑选参与者。通过公开途径发布消息，征求志愿者，从中随机挑选12～18人组成公民小组(citizen panel)，力争成员有一定的代表性和覆盖面；(4)预备会议。提供与讨论议题相关、涵盖不同见解与观点的背景知识文献及供小组成员阅读讨论的相关材料，在公民小组对议题有一定了解后形成公民会议中讨论并询问专家的问题；(5)提出问题与挑选专家小组。公民小组自行提出各自想要了解的问题，执行委员会协助提出熟悉这些问题的专家小组名单，公民小组可以自己做增删。专家小组名单确定后，专家对公民小组的问题做一般公众能听懂的口头或书面报告；(6)公共论坛。召开3～4天的会议，向媒体开放，邀请议员和一般公众参加。专家在会议上要对公民小组事先拟定的问题做说明，接受公民小组的交叉询问。公民小组自行讨论，对达成共识和未达成共识的部分写成报告，向公众公布。在报告正式公布前，专家可以对报告内容进行澄清并修正错误，但不能影响公民小组的观点。最后，将报告提供给决策者。
在公民会议中，非专家的公众被提升到显著地位，是公众而不是专家来界定何为重要议题。
2.协商民意调查
协商民意调查最早由美国斯坦福大学教授詹姆斯·费什金(James S.Fishkin)提出和使用，已经在美国、英国、澳大利亚、中国等20多个国家和地区进行实践。其通过随机抽样方式，选取一些普通民众，并让这些民众聚集在一起就某一议题进行讨论。具体实施步骤为：针对特定议题编制问卷，请随机抽出的人群来填写问卷；给参加者提供议题相关说明材料，让他们充分了解相关信息，并接受其质询；将参加人群分为小组，先在小组协商，然后把协商结论提交到大组讨论；经过充分讨论，再次填写讨论前同样问卷。
3.大规模社区对话
大规模社区对话比公民会议参与的人数要多，在美国、澳大利亚和欧盟等地进行过类似实践。一般实施步骤为：将参与人数分为若干小组，利用计算机联网技术，使每个参与者都有一个可操作的键盘，其所发表的意见，可通过电脑显示或以统计后的数据反映出来；各小组将讨论的结果输入电脑，然后把这些信息用电子数据的形式传输给主题中心，该中心将各小组的讨论结果综合总结后展现在大屏幕上。通过这一对话方式，每位参与者可以提交各自观点和看法，重要问题经过多次沟通后提供给相关决策机构。
二、人民政协制度的历史发展和现实运行
(一)人民政协制度的历史发展
从人民政协制度的功能和特征看，在中国，具有政治协商功能的协商制度大致经历了以下几个历史发展阶段：
1.武汉国民参政会
国民参政会于1938年7月6日成立，到1948年3月28日结束，历时九年八个多月。其由国民政府发起和组织，从形式来说是一种政治协商制度，即由执政党邀集全国各阶级、各阶层、各党各派、无党派人士、社会贤达等代表人物，共同商议抗日救国大计。国民参政员由各省市代表、蒙藏代表、华侨代表中有威望的人员担任，且大都由协商产生。其职权主要有议决权(议决政府施政方针)，听取政府报告及询问、提案权，调查权(调查政府交办事项)，审议权(初审国家总预算)；从功能上讲，国民参政会发挥了临时性政治协商组织的作用。
2.重庆政治协商会议
重庆政治协商会议是国共两党依据《双十协定》召开的，职能是各党派协商国家大政方针问题，会议的中心任务是协商和平建国方案及召集国民大会等，其规定所议事项须“提请国民政府实施”，从性质上说仍是一个协商机构。这一政协会议自1946年1月10日开幕，组成人员共38人，也是由协商产生，会议通过了《政府组织案》、《国民大会案》、《和平建国纲领》、《军事问题案》、《宪法草案案》等五个决议案。五个月后，随着蒋介石集团发动全面内战，所通过的各项决议被彻底破坏。重庆政治协商会议制度和功能丧失。
3.北京政治协商会议
1949年9月21日至30日，中国人民政治协商会议于北京召开。这次会议实际代行全国人民代表大会的职权，通过了具有临时宪法性质的《中国人民政治协商会议共同纲领》、《中国人民政治协商会议组织法》、《中华人民共和国中央人民政府组织法》，做出了关于中华人民共和国国都、国旗、国歌、纪年四个重要决议，选出了中国人民政治协商会议全国委员会和中华人民共和国中央人民政府委员会，宣告了中华人民共和国的成立。在北京召开的新政协，尽管代行人民代表大会的职权，其委员的产生仍是由协商决定，即中共中央与各民主党派和无党派人士共同协商决定委员人选。
4.1954年以后的人民政协
1954年，第一届全国人民代表大会召开后，政协把国家政权的最高权力付之于全国人民代表大会。人民政协设立全国委员会，作为国家政权以外各党派各人民团体的协商机关，成为中共领导下的统一战线组织。
1954年9月第一届全国人民代表大会举行第一次会议，通过了《中华人民共和国宪法》。同年12月召开了政协第二届全国委员会第一次会议，制定了《中国人民政治协商会议章程》。章程宣告：《共同纲领》已经为宪法所代替；人民政协全体会议代行全国人民代表大会的职权已经结束。但是人民政协作为统一战线组织，将继续存在和发挥作用。从1955年以来，人民政协在团结各族人民和各界爱国力量，活跃国家政治生活，发扬人民民主，发展人民民主统一战线，以及调动一切积极因素为社会主义革命和社会主义建设服务等方面，都发挥了重要的作用[2]。
(二)人民政治协商制度的现实运行
根据2004年修订的《中国人民政治协商会议章程修正案》，中国人民政治协商会议是中国人民爱国统一战线组织，是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式。中国人民政治协商会议全国委员会和地方委员会的主要职能是政治协商、民主监督、参政议政。
《中共中央关于加强人民政协工作的意见》强调具有政治协商、民主监督和参政议政职能的人民政协及其实行的协商民主是同选举、投票行使权利的民主形式并列的一种重要的民主形式，人民政协制度与人民代表大会制度同样是我国政治制度的重要组成部分。
人民政协制度经过50多年的发展，上承传统的协商智慧，下启现代政治文明，其重要功能在于把社会精英名流整合到一个政治体系中，是创造和谐政治的一个现代化制度框架，也成为国家层面发展协商政治的重要舞台。
三、协商民主视野下的人民政协制度建设
协商民主属于西方民主的理论流派，其思想和实践基础实际上是自由主义和宪政。西方协商民主是在选举民主发展到较高程度上提出的一种理想追求，目前还属于价值层面的信念，在国外有成功案例，但没有大面积地实践，实施条件要求很高。中国民主发展阶段和西方国家不同，人民政协制度从属于社会主义民主。两者之间有着本质的区别，但西方协商民主中的思想和技术操作仍然能带给我们启发。
(一)协商民主有利于以新视角思考问题
1.协商民主不是历史上政治、经济领域协商和沟通的简单复兴
在人类社会发展过程中，无论在政治、经济还是文化领域，并不缺乏协商、沟通的机制和案例。从历史维度来考察，贵族之间的利益协商与交换，平民之间的沟通和互惠比比皆是。贵族和平民之间的协商相对较少，他们之间更多以等级和服从为主要关系，但也不排斥其中的协商和妥协。中国封建社会的民意表达、法国的等级议会，都可看作这种协商的结果。
西方协商民主的涵义和背景完全不同于以上所述，其不是历史上存在于政治、经济领域协商和沟通的简单复兴，它是西方选举民主发展到一定阶段的产物。虽然，协商民主在西方不仅面临着内部不同流派的广泛争论，一些主要观点也不断被批评，如协商民主理念的不切实际，在一个多元文化的现代社会公民如何能参与到决策，如何保持理性并达成共识，以及公众为何要将宝贵的时间花费在公共集会而非其他活动等问题都值得探讨。然而，我们仍然认为，协商民主仍然有鲜活的时代意义。
2.协商民主与“选举”并非对立，也不是代议民主的替代品
现今，许多人认为，“协商民主”与“选举”是并列的一对，甚至以为前者是后者的替代或补充。西方协商民主理论家从没有将二者对立起来。协商民主理论认为：协商观念不能仅通过强调讨论而不是谈判或投票来区分；是将“协商”与“聚合”相区分和对立，而不是“协商”和“选举”相对立。协商与聚合的实质性区别在于：当面对根本性分歧时，前者试图通过合理论证以转换不同偏好并最终消除分歧、达成共识；后者则按照偏好的多少进行决策；协商和聚合代表了投票决策过程中的两个“极端”，协商试图达到普遍共识，聚合在关注集体偏好。
所以，“协商民主”和“聚合民主”相对立，而不是“协商民主”和“选举民主”相对立。“协商”与“聚合”是两种不同导向的民主模式在规范层面的争论，前者希望实际政治运行的制度，更加朝向“协商”的极端倾斜，但它的这种批评不是否定式的，而是建设性的；不是要构造另一替代性的理想，而只是为了证明在现行的制度框架下“只要某些温和的改良有效，也会导致理想的实现”[3]。曼尼德兹(Agustin Jose Menendez)论述了目前协商民主与代议制民主的关系：“任何形式的代议都远非理想，因为它使民主远离了道德讨论的认知价值(epistemic value)最大化的目标。但是，很显然的事实是，唯有代议制民主是制度化公共协商的恰当形式。之所以如此，是因为它为公共协商的运行提供了一个可能的制度框架，它还为公民投票后继续就公共问题进行对话创造了条件。因此，代议既是赐福也是降祸。它要求我们在代议制下通过增添其他一些制度安排以在一定程度减少其弊端。”[4]
3.协商民主与人民政协制度的涵义和作用不同
协商民主中的“协商”(deliberation)包含着“慎思”(consideration)和“讨论”(discussion)两方面含义，从翻译的准确性来看，“审议民主”比“协商民主”更能反映原意，正是“协商”这个词导致了我们对协商民主(deliberative democracy)的误读和误用，其本质还是停留在选举民主制度层面。而人民政协制度的“协商”英文为“consultation”，意思为咨询，是作为和选举民主相对应或相补充的一种政治制度而存在和发挥作用，这也符合人民政协在中国政治安排中的实际作用。
自“deliberative democracy”被翻译成“协商民主”理论后，在中国产生的反响和热度超过了西方，甚至在政治学领域外热度也很高。国内很多学者撰文指出，西方已经从“票选民主”发展到了“协商民主”时代，大家通过“协商”而不是“投票”作为主要的民主实践形式。实际上，西方更多的是反映在政治哲学领域内的变化，是对自由主义、共和主义民主理论的一种反思。协商民主在世界范围内30年的发展线索勾勒出这样一种趋势：在欧洲、美国这些协商民主理论的发源地，人们对它的关注远远不如美洲和亚洲国家，可谓墙内开花墙外香；还有一种趋势就是选举民主相对不发达的国家，对协商民主的热度和期望更高，这一点和网络民主在世界范围内的发展趋势颇相似，大概这些国家和地区需要更多的民主参与和实践的渠道。
(二)协商民主对建设人民政协制度的启示性
通过分析和比较，我们明白了中国人民政治协商制度不等同于西方政治学的协商民主，但两者有共同之处：即力图建立一种机制，让各政治主体就共同关心的主题，通过对话、商量，以求得共识，并在此基础上保障立法及决策的合法性与科学性。
1.协商民主所追求的价值理念与中国人民政协制度建设的理念相契合
协商民主的产生是基于对自由民主的批判与反思，从理念上看，进入了一个从选举民主重视参与人数的数量、结果到协商民主所追求的重视选举质量和过程的阶段。在协商民主的理念中，每个公众都是平等的，表达交流的机会都是充分的，他不仅要表达自己对公共决策的理由，同时还要说服并学会倾听别人对公共决策的看法。这种价值追求与中国人民政协制度建设的理念相契合。
人民政协制度的形成和发展，具有中国特色，有一定的现实原因，但同时也有对中国传统政治经验的吸取。中国传统政治中重视底层消化矛盾，关注民意压力，强调“和”而非“对立”，是历代统治者所追求的一种治理效果。中国人民政协是在远承中国传统政治文化，近观民国政治协商会议制度的基础上，对新的政治协商会议制度有了全新的理解和认识。中国人民政治协商制度的最终建立和完善，就是带着平等沟通、搜集民意、多方利益协调的功能诉求，具体的职能是政治协商、民主监督、参政议政。
2.协商民主所期望的实践成果在中国人民政协制度建设中有具体体现
协商民主是价值层面的追求，期望达到相关政治主体的有效沟通和协调。中国人民政协制度部分地体现了协商民主所期望的实践成果。
通过合理、合法方式来组织、表达，中国人民政治协商制度提供了具体的范式。人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是中国政治发展有效的政治运行载体和民主实现形式。
人民政协制度是中国制度化、程序化的政治协商方式，也是中国特有的政治协商方式。这一制度是中国共产党协调国家与社会发展，巩固其领导地位的重要组织形式与政治形式，与选举民主一样，成为中国重要的政治制度。
3.协商民主所引发的广泛讨论为中国人民政治协商制度建设改革提供了民意基础
无论是对协商民主误读还是正确理解，其中要求重视每个公民的利益表达，与公众相关的重大决策要尽可能听取相关利益者的协商、沟通机制，对大范围、大规模公众利益表达的制度建设，这些已成为中国公众热议的话题，并引发了广泛的讨论和思考。可以说，协商民主的理论和实践，为中国人民政治协商制度建设提供了改革的民意基础。
(1)完善和改进政协工作制度。第一，召开专题协商会，使政协成为社会协商的一种高级形式，通过拥有广泛社会民意基础的政协代表对重大社会决策进行讨论，其结果成为决策的重要参考。第二，在政协各种会议特别是常委会议中，切实落实政协委员审议、协商讨论的功能，避免走过场，搞形式主义。第三，保证政协委员提案的效力。第四，充分发挥政协中社会界别的优势，使政协成为社会协商的一个重要渠道和机制。第五，与时俱进，调整社会界别。社会界别是应政协工作要求而设置开展协商议政活动的基本单位，政协委员以界别代表的身份进入政协，体现和代表着各界别的思想观念、价值取向、利益诉求等。但在中国占人口多数的农民、农民工却没有专门的界别代表，其利益诉求很难得到反映，需要与时俱进地调整。第六，减少代表人数，增强交流效果。
(2)发挥政协基层组织作用。除了全国政协，还应该发挥地方政协的作用，发挥政协的审议能力，避免大规模民主化的风险，为消除或减少社会冲突提供一种操作性强的方法和程序。
(3)拓宽政治协商的渠道。第一，扩大协商主体，使参与制度化协商的人不再局限于政治、经济、文化、社会精英，还要扩大到普通公众；第二，拓宽协商渠道，除中国人民政治协商会议外还应该有更多的表达和参与平台，在此基础上增加协商的内容和领域。
总之，通过对西方协商民主的分析梳理，以其独特的视角来反观人民政协的制度建设和改革发展，在坚定和完善人民政协制度的同时，也带给我们诸多思考。如，在选举民主基础比较薄弱的情况下，协商民主是否可以进行?关注协商民主，是否会降低人们对选举民主制度的重视和完善?对这些问题的进一步思考和研究，有助于我们对协商民主重要意义的理解和认识。
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