中国公立大学治理结构创新研究，本文主要内容关键词为：中国论文,治理结构论文,大学论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
《中华人民共和国高等教育法》(以下简称《高等教育法》)规定，中国公立大学对外接受中央及地方教育行政主管部门的监督管理，对内实行“党委领导下的校长负责制”。由于行政管理思维惯性，这两个层次都带有“行政化或准行政化”色彩。虽然“行政计划”在我国公立大学发展初期有一定的积极作用，但当公立大学逐渐迈向市场化、国际化力争建设世界一流大学时，“行政权力”主导下的大学治理结构则难以适应大学发展的内在要求，“行政化”也成为一个令人诟病的名词。为此，《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020)》提出要“完善中国特色现代大学制度、完善治理结构”。 大学治理结构是指“大学与外部利益相关者以及内部不同利益相关者之间各种权力的分配和制约，以及利益实现的制度规定、体制安排和机制设计”。实现治理结构创新将可以成为推动组织进一步发展的战略性资源，成为组织获得持久竞争优势的关键性因素之一。鉴于此，本文拟从中国公立大学“去行政化”这一现实问题出发，重点探讨如何创新公立大学治理结构，以期为公立大学体制改革提供参考意见。 一、中国公立大学治理结构创新的基本问题 要实现中国公立大学治理结构创新和权力配置理性化，首先需要明晰三个基本问题：第一，创新什么？第二，由谁创新？第三，如何创新？ (一)创新的内容 我国学者对大学权力类型持有不同观点，有二元、三元和多元权力论之分别。且对不同类型权力之间的关系也有争议。若按不同权力主体来划分，公立大学内部实际上存在着四种权力类型——政治权力、行政权力、学术权力与民主管理权力。 《高等教育法》规定，“国家举办的高等学校实行中国共产党高等学校基层委员会领导下的校长负责制”(简称“党委领导下的校长负责制”)，学校党委书记是学校最高领导者，党委常务委员会负责学校重大事项的决策；“行政权力”行使主体为校长及其领导下的行政管理部门，负责学校的教学、科学研究和其他行政管理工作；“学术权力”行使主体为学术委员会、学位委员会等组织，负责审议学科专业设置，教学科研计划方案，评定教学科学研究成果等学术事务；“民主管理权力”主体为教职工代表大学、工会以及其他群众团体，享有民主管理和监督的权力。 公立大学“治理结构”从外部看是指政府与大学之间的相互依存、相互联系的互动方式，从内部看是党委部门、行政部门、学术委员会、教职工代表大学等权利主体之间的相互依存、相互联系的互动方式。创新治理结构，就是明确政府与大学之间的权责关系，明确大学内部不同主体之间的权责关系，进而形成一个良性互动的组织架构体系；就是要明确政府应该管什么、不应该管什么；就是要合理划定大学内部四类主体所拥有权力的边界，明确权力行使范围，以构建一个和谐共生的权力系统。其中，行政权力与学术权力之间的关系是最重要的权力关系，是“权力配置”研究的重中之重。 (二)创新的主体 需要说明的是，文中“公立大学”是指由国务院教育行政主管部门和省、自治区、直辖市人民政府管理的、实施高等学历教育的普通高等院校，不包括普通本科院校中独立设置的学院、专科学院、科研机构、成人高等学校和民办的其他高等教育机构。在现行法律法规框架下，中国公立大学治理结构的主体包括两个层次、六大类主体：从外部层次看，治理结构的主体是政府与公立大学，以变革政府对公立大学的管理模式为主要目标；从内部层次看，治理结构的主体是以学校党委书记为核心的党委部门、以学校校长为核心的行政管理部门、以学术委员会为代表的教学科研团体和以教职工代表大会为代表的群众团体，其中，以协调行政部门与学术团体之间的权责关系为主要目标。 (三)创新的方式 按照制度经济学的观点，制度是“人们交换活动和发生联系的行为准则，它是由生活在其中的人们选择和决定的，反过来又规定着人们的行为”。当制度决定者和制度接受者之间出现矛盾或者外部环境发生变化时，就会出现制度变迁。 公立大学治理结构创新也是一种制度变迁，无论是外部还是内部，都将面临许多挑战。创新中国公立大学治理结构，最好采取“适度强制下的诱致性变迁”方式，即在中央及地方教育行政主管部门的监督管理下，在确保治理结构创新结果会使大多数人获益增加的前提下，赋予公立大学更大的自主权，使其能够根据自身实际情况来实施变革。 二、中国公立大学治理结构创新的思想路径 实现中国公立大学治理结构创新和权力配置理性化是一项长期的、复杂的系统工程。在明确创新内容、创新主体、创新方式之后，还需要对一些问题作进一步的思考。 (一)创新的动力机制 从政府与大学的关系看，政府将公立大学视为“准行政部门”，对大学的管理仍然以行政命令方式为主。实际中，上级教育行政主管部门对所属公立大学的日常管理干涉过度，导致公立大学缺乏应有的自主性，甚至会为了迎合上级“偏好”而采用放弃学校自身的利益。从大学内部不同权力主体之间的关系看，党委部门与行政部门有着天然不可分割性，糅合在一起，以强有力的行政手段过度干预日常教学管理活动和教学科研资源配置。公立大学现行的治理结构和权力配置关系既无法满足经济社会发展的需要，也无法满足高等教育发展的需要，更无法满足培养大师、培养杰出人才的需要。实现公立大学治理结构创新已经成为高等教育管理体制改革的必然趋势。 (二)创新的重要原则 第一，战略导向原则。公立大学治理结构创新必须遵循高等教育以及发展的基本规律，必须从公立大学使命、价值观与战略目标出发来制定变革方案。公立大学治理结构变革应该着眼长远、放眼全局，应该具有一定的战略性、科学性、前瞻性，而不仅仅是应付眼前危机的短期行为，也不应该仅仅是对局部环节的修修补补。 第二，宏观引导原则。公立大学的公共性使其必须始终体现并维护国家利益和人民利益，创新公立大学治理结构也必须是在中央及地方教育行政主管部门的监督和管理下，合理规划、稳步推进。在创新模式下，政府部门作用主要体现为宏观层面的规划制定、目标设置、政策引导和制度约束，而绝非介入具体管理工作活动，即所谓的“掌舵而不是划桨”。 第三，微观自主原则。公立大学最了解治理结构创新的重点和难点，应该在政府部门宏观引导下充分发挥其自主性和创造性。在治理结构变革过程中，要能够吸纳党委部门、行政部门、学术委员会、教职工代表大会等群众团体的多元化参与，保证利益表达机制的畅通，广泛听取意见和建议，确保改革方案的科学、合理、有效。 第四，学术主导原则。大学从本质上讲，首先是一个学术组织，其次才是一个公共组织、社会组织。相应地，无论是在教学科研资源的配置方面，还是在日常教学管理过程中，学术权力应该成为主导性权力，其他各种类型的权力必须服从并服务于学术发展的需要。公立大学治理结构创新过程中，要通过实行“教授治学”、强化学术委员会作用来进一步激发教学科研人员工作的积极性与创造性，以不断提高大学的科研创新能力。 第五，分步推进原则。变革公立大学治理结构势在必行，但这绝不意味着要“一刀切”、不分轻重缓急地在所有公立大学全面推进。不同地区、不同层次的公立大学处于不同的环境当中，有着不同的历史和现实状况，也面临着不同的问题与挑战。变革治理结构，必须尊重这些实际情况，分阶段、分地区、分学校依次推进、循序展开。 第六，全面协调原则。公立大学治理结构创新是一个复杂的系统性工程，涉及领导权力、行政权力、学术权力和民主管理权力四个方面。如果单单改变一两个方面恐怕难以真正提高公立大学治理结构的效率。虽然行政权力与学术权力的冲突是当前最突出的问题，但也必须重视民主管理权力的培育和发展。只有四个方面协调发展，才能形成有效的权力制衡机制。 第七，可持续发展原则。“百年大计，教育为本”。国家经济社会的发展靠人才，人才的培养靠教育。高等教育事业是决定民族未来和国家前途的战略性重大事业。因此，“公立大学治理结构创新”是一项没有终点的永恒工程，所有的变革措施、手段、方式都应该有利于公立大学的可持续发展。 (三)创新的关键问题 中国公立大学要建设成为世界一流大学，除了吸纳更高水平的人力资本、更大规模的物质资本之外，还要实现治理结构的创新。创新治理结构，最关键的就是转变观念，摈弃“官本位”思想，接受现代化的大学治理理念。在具体变革过程中，不同主体应该首先就以下问题上取得一致性认识。 第一，大学是一个利益相关者组织。所谓利益相关者(stakeholder)，就是“任何能够影响公司目标的实现，或者受公司目标实现影响的团体或个人”。按照利益相关者与公立大学的利益相关程度和利益相关者参与大学治理的意愿与能力两个维度，可以将它们分为三大类型：第一类是以书记为核心的党委部门、以校长为核心的行政部门(包括后勤服务部门)、学术组织和学生，它们是大学的核心利益相关者，直接参与大学的日常运行管理；第二类是政府部门、企业集团、家长会、公益团体和校友团体，它们是大学的潜在利益相关者，虽然对大学有着重要影响力或者比较直接的利害关系，但却并不直接参与大学的日常管理；第三类是所有的纳税人，他们只是名义上的利益相关者，通常情况下由其代理人——政府——来帮助其表达利益诉求。这些利益相关者都会或多或少地影响治理结构创新的实践过程，或者被这种变革所影响。排斥、拒绝、忽视某些利益相关者是不可取的，一视同仁地对待所有的利益相关者也是不现实的。唯一合理的就是接纳这些多元化利益主体，并按照一定程序有区别地配置控制权，从而促进各个利益相关者相互制约、和谐共处。 第二，“去行政化”并不意味着完全否定“行政管理”。行政管理一般是指“国家行政机关依法对国家和社会公共事务进行的管理”。几乎所有的世界一流大学都有一套庞大的、专业的、规范的、层次分明的、权责清晰的行政管理体制，即存在行政管理体制并不是造成现有问题的原因，如何定位其角色和功能才是问题的关键。行政权力是一种自上而下的权力，重点在“权”，其主体是大学行政管理人员，其大小取决于“官职官位”；学术权力是一种自下而上的权力，重点在“力”，其主体是大学教授、专家学者，其强弱取决于“学术能力”。两者统一于公立大学之中，不可分割。作为学术性组织，公立大学强调学术权力在大学权力系统中占主导性地位；作为“准行政”部门，它又离不开行政权力系统的支持。虽然“大学不是行政机构，但行政权力是大学内部运行的基本保障”。公立大学的“行政化”倾向主要体现在两个方面：从公立大学和政府部门的关系看，“行政化”体现在政府把大学视为行政机关或行政机关的延伸部门来管理；从公立大学内部治理的角度来看，“行政化”表现为行政权力与学术权力关系失衡、分割对立和行政权力对学术权力的替代与压制。因此，“去行政化”绝非意味着全盘否定“行政管理”，而是弱化行政权力、强化学术权力，是摈弃“官本位”思想与官僚化作风，是要防止行政权力在大学的“泛化”与“异化”。“去行政化”不是治理结构创新的目的，而是使大学回归本真的一种手段。 第三，优化社会大环境非常重要。大学行政化、教授官僚化问题的根源或许并不在大学内部，而主要是外部社会“官本位”思想移植的产物。大学“行政化”导致行政权力凌驾于学术权力之上，支配着大学内部所有教学科研资源的配置。大学内部的所有竞争，也自然而然地围绕着行政权力展开，学术权力成为了行政权力的附庸。林毅夫认为，影响制度安排效率的技术性因素有两种——影响生产效率的因素和决定交易效率的因素，而制度安排的最终效率还取决于“其他制度安排实现它们功能的完善程度”。因此，要实现大学“去行政化”、实现治理结构创新，必须优化整个社会环境。 三、中国公立大学治理结构创新的路径选择 实现治理结构创新至少有三种途径——创造、照搬和借鉴。创造的投入成本太高，不确定性因素太多；照搬同样存在巨大的风险压力，“拿来主义”一向不可取；只有借鉴才是最佳选择。 对哈佛大学(Harvard University)内部治理结构的研究发现，哈佛大学受联邦政府或州政府的影响较弱，其本身具有相当大的自主权。哈佛大学理事会是最高决策机构，拥有绝对权力，但也需要接受监事会的监督。哈佛大学的校长、副校长、教务长、院系负责人之间以及学校与院系之间分工明确，各司其职，使行政权力和学术权力分别归属于不同群体，并使彼此之间保持着较为合理的互动关系。理事会和监事会代表成员的多元化可以保证民主管理权力的充分行使，而“Ombudsman”办公室(University Ombudsman Office，UOC)。作为解决冲突、维持和谐的专业化机构，在一定程度上也可以确保民主管理权力能够真正发挥效用。 通过对国内外知名大学治理结构模式的研究，结合中国公立大学的发展历史与具体状况，可以从政府与大学关系、大学内部关系两个层面来实现我国公立大学的权力配置理性化，进而实现治理结构的创新。 (一)政府与大学关系层面 创新公立大学的外部治理结构，就是“要按照政事分开的原则，通过立法，明确高等学校的权利和义务，使高等学校真正成为面向社会自主办学的法人实体”。政府对大学的管理将集中体现在大学决策权力的配置与重新配置方面。在新的治理结构中，政府不再是唯一的投资者，社会资本也可以根据实际情况投资办学。政府不再靠行政力量对大学进行微观管理，更多地是综合运用立法、拨款、规划、信息服务、政策指导和必要的行政手段来对大学进行宏观管理。大学的法人地位得以真正实现，在招生、专业调整、机构设置、干部任免、经费使用、职称评定、工资分配和国际合作交流等方面具有实质性的自主权，从而更能适应经济社会发展的需要，更能适应大学迈向国际化的需要。 实现治理结构创新，政府部门要坚持“五管”：管方向、管政策、管指导、管协调、管服务。同时，要采取“抓大放小、分步推进、政策引导、环境支持”的管理措施。(1)“抓大放小”就是要以“985”高校、“211”工程重点大学作为变革大学治理机构的试验田，创新理念、重点建设、寻找规律、示范引导，逐步推动其他本专科院校治理结构的变革。(2)“分步推进”是在“抓大放小”基础上提出的。不同类型的公立院校有着不同的战略发展规划，以“世界一流大学”为建设目标的“985”高校，在管理理念、组织架构、科研实力、国际化水平等方面都处于国内领先地位，可以作为第一批次改革院校，接着是其它的“211”工程大学，然后再拓展到所有高校。(3)“政策引导”就是中央及地方教育行政主管部门要转变观念，摈弃官僚化意识，对公立大学的监督管理不再以“行政命令”方式为主，而是通过法律法规、政策制度等方式支持、引导、规范大学实现自主发展。(4)“环境支持”强调的是完善政策法规制度，优化经济社会环境。只有整个社会淡化“行政色彩”，才能实现大学“去行政化”，使其回归本真、追求真理。 (二)公立大学内部关系层面 创新公立大学内部治理结构，就是要处理好大学内部不同利益相关者——党委部门、行政部门、学术组织、学生团体的关系，最重要的是要处理好行政系统与学术系统之间的关系。 1.公立大学“理事会” 从产权角度看，公立大学“理事会”既是国有资产的“代理人”也是“委托人”。作为公立大学最高决策机构，主要职责包括制定学校规章制度与发展规划、选拔任命新校长、审批学校财务预算与决算报告，以及审批学术单位与行政单位的设立、变更与等重大事项。理事会由政府代表、学校管理团队成员、教职工代表等组成。理事会设理事长和副理事长各一名，理事长由中央及地方教育行政主管部门按照党政干部管理程序选拔任命(可以由学校党委书记担任)；理事8名或者10名(保证理事会人员总数为奇数)，由中央及地方教育行政主管部门聘任。理事长与副理事长每届任期5年，连续任期一般不超过两届。理事每届任期5年，可以连选连任。但是，为更好地发挥理事会功能，建议理事会成员每届改选比例约20%。 “理事会”下设“监事会”，负责审核、批准“理事会”决议，并监督其在学校的具体执行情况。“监事会”设监事长一名(可以由学校纪检书记担任)，由中央及地方教育行政主管部门按照党政干部管理程序选拔任命；监事15～25名(根据学校规模而定)，按照公立大学监事会管理条例选举产生，主要由政府代表、学校管理团队成员、教职工代表、知名校友以及其他利益相关者组成，任期可以参见理事会成员任期管理办法。 2.“理事会领导和监督下的校长负责制” 创新治理结构必须理顺“理事会”和校长个人负责之间的关系，既要坚持理事会的领导作用，又要发挥校长的主观能动性。校长为法定代表人，由“理事会”按照公立大学校长管理条例公开选拔、任命，全面主持学校教学、科研和其他行政管理工作，对理事会负责，执行理事会决议。校长实行任期制，每届任期5年，可以连选连任。校长提名副校长、校长助理、校学术委员会主席、教务长人选，经“理事会”审查、考核之后批准任命。公立大学设常务副校长1名，协助校长管理全校所有事务；非常务副校长3～5名，分别负责学校预算规划、科研项目、金融财务、人力资源、卫生保健、安全保卫、公共关系与沟通等行政管理事务；教务长1名(副校长级别)，专门负责学校日常教学管理工作。要不断完善校长选拔任用流程，探索大学校长的职业化发展道路，确保真正选出符合大学未来发展要求的“CEO”。同时，要赋予校长充分的自主权，而不能在其之上设置过多的官僚机构。 3.强化“(校)学术委员会”权力 创新大学内部治理结构，必须充分发挥学术权力的积极作用，实现“教授治学”的发展目标。所谓“教授治学”，就是要发挥教授在教学科研、学科建设以及学校日常管理方面的作用，就是要形成以教授为主体来配置高校教学资源和学术资源的运行机制。“校学术委员会”作为日常教学与学术科研方面的最高权威者，负责审议学校学科建设、专业设置、教学计划、科研项目以及评价教师教学与科研成果等事项，并将审议结果报送校长，供其决策时参考。“校学术委员会”设主席1名，且校长不担任主席一职；成员主要由院系主任、学科负责人、教学科研人员组成，其中不担任行政职务的教授代表要占一定比例。“校学术委员会”独立行使职权，对校长并最终对“理事会”负责。 4.完善“教职工代表大会”制度 创新大学内部治理结构，要不断完善大学章程，健全大学议事规则和决策程序，发挥“教职工代表大会”制度的积极作用。要从制度层面赋予教职工代表大会更强的实质性权力，比如，当教职工代表大会对“理事会主席、校长或者副校长、学术委员会主席”投下“不信任票”时，就可以启动罢免程序。 5.设立学校“Ombudsman”办公室 学校“Ombudsman”办公室负责为全校教职工、学生、退休人员以及其他临时性人员提供关于工作、学习、生活方面的支持与帮助。“Ombudsman”办公室为独立性机构，直接接受主管副校长领导，不受外在行政力量干预。这样既可以缓解学校各个部门中已经发生或者潜在的矛盾、纠纷与冲突，形成一个有效的利益疏导机制；又可以把来访者反映的问题与矛盾经过统计工具处理之后，以报告的形式报送校长、主管校长或者各个部门负责人，供其在以后决策过程中参考使用。 6.完善“校、院、系”三级管理体制 公立大学“院系所”等二级学术组织是大学人才培养、科学研究与社会服务活动的具体执行者。二级学术组织治理结构的优劣直接关乎大学治理结构的整体绩效水平。公立大学在二级学术组织治理结构方面存在五大问题：非理性授权，院长权力无制约机制；行政化管理，违背学术组织运行规律；轻视学术权力，组织绩效的质量没有保证；忽视民主权力，教职工利益诉求与参与管理机制不健全；行政过度规制，研究生人力资本生产作业方式僵化。变革二级学术组织的治理结构，实现其权力配置的理性化，已经成为一个迫在眉睫的现实性问题。 实现二级学术组织治理结构的创新，一方面，需要理顺学校与学院的权责关系，该授权的要充分授权，该监督的要加强监管。其中，加强对学院“一把手”的监督与管理是重中之重，要防止其权力不受制约而无限膨胀。另一方面，需要明确学院内部各个部门之间的权责关系，以院长为代表的行政管理部门要转变“官本位”思想，强调服务意识，杜绝“行政权力”对学术权力、民主管理权力的肆意侵蚀。学术委员会的权力必须得到实质性保障，要能够不受学院行政力量而独立行使职权。当“学术委员会”决议与院长意见出现不一致时，须报送“校学术委员会”进行仲裁。党支部委员会可以联合教师、行政管理人员、校友代表以及其他利益相关者成立“学院绩效管理委员会”，专门负责对院长、教师、行政管理人员进行行为监督与绩效考评，可由党委书记任委员会理事长，成员来自教师代表、行政人员代表、校友代表及其他利益相关者代表。委员会独立行使职权，不受其他力量干预(见图1)。