我国环境保护战略思想的创新，本文主要内容关键词为：环境保护论文,思想论文,战略论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在我国环保历史上，国务院分别在1981、1984、1990、1996和2005年发布了5个关于环境保护工作的重要决定。每个决定都是由当时社会经济和政治形势、环境问题的性质及其严重程度、环境保护发展阶段、以及国际社会相关经验与潮流等因素综合作用的结果。历史地看，这些决定是与时俱进的，在继承中发展，在发展中创新，对促进我国不同时期的环保工作都发挥了决定性的推动作用。
一、国务院关于环境保护5个决定的历史背景和主要特征
1981和1984年国务院关于环境保护工作的两个决定具有明显的环境保护初期发展阶段的特征。
十一届三中全会后，我国在上世纪80年代初进入了以经济建设为中心和改革开放的新阶段，第一轮经济增长高峰随之而来，年均GDP增速9.8％，环境污染问题开始凸现，在工业集中的城市和地区较为严重，生态破坏问题也较为普遍和突出。在这一形势下，国务院在1981年首次颁布了《关于在国民经济调整时期加强环境保护工作的决定》（国发［1981］27号）（简称《1981年决定》），并在1984年又颁布了《关于环境保护工作的决定》（国发［1984］64号）（简称《1984年决定》）。《1981年决定》的指导思想是，在国民经济调整时期，要根据中央关于在经济上实行进一步的调整、在政治上实现进一步的安定的重大方针，结合经济调整的各项政策措施，认真贯彻执行《环境保护法（试行）》，以积极的态度，千方百计把环境保护工作抓好。从重点领域看，《1981年决定》要求抓紧解决一些位于生活居住区、水源保护区、风景游览区的工厂企业的严重污染问题，搞好首都北京和杭州、苏州、桂林等重点旅游城市的环境保护。在管理理念上，加强国家对环境保护的计划指导是一个突出的特点。在政策手段上，“三同时”是防止新污染的主要手段，“三废”综合利用和安装污染治理设施是末端治理的主要措施。《1984年决定》的目的是，为了实现党的十二大提出的促进社会主义经济建设全面高涨的任务，保障环境保护和经济建设协调发展，使环境状况同国民经济发展以及人民物质文化生活水平的提高相适应。该决定首次明确了环境保护是我国的一项基本国策。重点内容是对建立环保体制和加强能力建设做出明确要求。总体上看，这两个决定具有明显的我国环境保护初期发展阶段的特征。
1990年颁布的《国务院关于进一步加强环境保护工作的决定》（国发［1990］65号）（简称《1990年决定》）标志着我国开始向环境污染全面宣战。
经过10年的快速发展，到1990年我国国民生产总值和国民收入较1980年都翻了一番，开始进入社会主义现代化建设的第二步战略发展阶段。同时，10年的快速工业化使污染物排放总量也大量增加，局部地区人为造成的自然生态破坏较严重。在这一情况下，1989年召开了第三次全国环境保护会议。期间，参会代表都迫切希望国务院能针对新形势下的环保工作发一个新文件。
另外，环境立法和环境管理制度在80年代取得了长足发展，为我国向环境污染宣战准备了较好的政策基础。1989年，我国第一部环境保护基本法——《环境保护法》正式颁布。至此，我国初步形成了包括宪法条款、环境保护基本法、环保单行法、行政法规、部门规章、环境标准、地方性法规和规章、以及环境保护国际条约在内的环境保护法律体系。同时，建立了较完善的环境管理的政策和制度体系。包括基本国策、“三同步三统一”指导方针、三大环境政策和八项环境管理制度。所以，《1990年决定》首先强调了要严格执行环境保护法律法规和依法采取有效措施防治工业污染，具体是全面落实八项环境管理制度，并将实行环境保护目标责任制放到了突出的位置。体现向环境污染宣战的第二个特征是，该决定首次对影响居民正常生活的污染企业、“五小”污染企业和危害城镇饮用水源的企业做出关停并转的要求，并把城市环境综合整治作为区域污染防治的重要抓手。另外，《1990年决定》还有三个创新：一是强调了在资源开发利用中重视生态环境的保护，拓展了环保工作的领域，为上世纪90年代中期将生态保护与污染防治并重的环保战略的形成奠定了基础。二是首次提出要积极参与解决全球环境问题的国际合作。三是将环境保护宣传教育和环境保护科学技术发展放到了重要的位置。
1996年颁布的《国务院关于环境保护若干问题的决定》（国发［1996］31号）（简称《1996年决定》）标志着我国进入了大规模环境污染防治的实质性阶段。
1992年以后，我国进入第二轮经济增长高峰，工业化进程明显加快，城市化也以改革开放前2.6倍的速度持续发展。到90年代中后期， 经济体制改革也取得了重大进展，基本建立起社会主义市场经济体制的框架。另一方面，我国环境问题进入全面爆发期，工业污染和生态恶化总体上呈加剧趋势，1994年淮河爆发的特大污染事故敲响了环境安全的警钟。在污染结构上，城市生活型污染开始凸现，1998年城市生活污水排放总量首次超过工业污染，复合型和压缩型环境问题特征正在形成。
上世纪90年代是国际社会环境保护运动和新理念最活跃的时期，其显著的特征是可持续发展思想体系正式出笼，并经1992年的里约环发大会为世界各国所接受，开始付诸实践。我国在推动可持续发展实践方面，制定了一系列重要的政策措施。同时，在《1990年决定》之后的5年多的时间中， 我国在全面防治污染的实践方面积累了初步的经验，环境法制和政策建设也在不断完善。
《1996年决定》是顺应时代要求的产物，意味着我国进入大规模污染防治的实质性阶段，其有四个标志：（1）首次明确提出了到2000 年力争使环境污染和生态破坏加剧的趋势得到基本控制，部分城市和地区的环境质量有所改善的环境保护目标；（2）到2000年， 全国所有工业污染源排放污染物要达到国家或地方规定的标准；（3）在全国范围实施主要污染物总量控制制度；（4）实施“三河三湖两控区”区域治理（渤海和北京市的综合治理是后来增加的，决定并没有提出要求）。在污染控制对策上，除了8项制度外， 明确设定限期治理时限和关停“十五小”是该决定的一个重要的强硬手段。另外，《1996年决定》首次强调了完善环境经济政策、大力发展环保产业和提高全民环境意识，标志着环境保护开始主动适应市场经济体制的要求，重视技术和公众对环保的重要作用。
2005年《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》（国发［2005］39号）（简称《决定》）是一个系统创新、全面推进、重点突破的环境保护攻坚时期的纲领性文件。
2005年《决定》体现了国家重视环境保护的强烈的政治意愿。《决定》颁布所面临的经济社会发展形势是，我国已进入全面建设小康社会的重要战略机遇期，工业化步入中期阶段，出现了第三轮增长高峰。对目前环境形势的总体判断是，非常严峻，已成为全面建设小康社会的瓶颈约束。除了结构型、复合型和压缩型的特点外，松花江污染事件还警示我们，历史的累积效应使我国环境污染已进入安全事故的频发期。这一客观现实必然要求国家痛下决心解决环境问题，使环境保护工作进入全面攻坚阶段。
另一方面，我国从“九五”开始，结合国情，借鉴国际经验，在全面控制环境污染等方面积累较丰富经验和教训，为环境保护的全面攻坚准备了较好的战略思想和政策基础。在环境管理的“内线”上，较完善的法律和政策体系体现出了四个特点：（1）在领域上，实现了从污染防治到污染防治与生态保护并重的拓展；（2）在污染控制的技术路线上，实现了从点源污染治理到区域综合整治和面源污染防治的延伸；（3）在环境管理战略思想上， 实现了从末端治理向与源头和过程控制相结合、再到创建环境与经济双赢的实践范例的重要突破；（4）在环境政策体系结构上，逐渐形成了由法律手段、经济手段、信息公开、行政管理制度等多成分组成的综合体系。在环境管理的“外线”上，通过积极利用经济结构调整、淘汰落后工艺和生产能力，促进污染防治；通过大力发展循环经济，促进转变经济增长方式，减轻经济发展对环境的压力；反过来，通过环境管理手段，加快经济结构调整和优化，促进经济增长方式的转变。
二、《决定》中环境保护战略思想的三大创新
《决定》是环境保护落实科学发展观精髓要义及其方法论的集中体现，形成了较科学的环境保护战略，是统领新时期环境保护工作的行动指南。与以往三个决定相比表现出三大创新：
创新之一，《决定》用“以人为本”的思想，确定了环境保护的根本宗旨、目标和重点任务。
在环境保护工作的指导思想上，《决定》要求努力让人民群众喝上干净的水、呼吸清洁的空气、吃上放心的食物，在良好的环境中生产生活。在2010年的环境目标设计上，对城市空气质量、城市集中饮用水源和农村饮水水质等与群众生活密切相关的环境质量方面提出了很高的要求。为了实现“一切为了人民群众”的环保宗旨，《决定》要求重点解决6 大影响人民群众切身利益的突出环境问题：以饮用水安全和重点流域为重点的水污染问题，以污染为重点的城市生态环境问题，以二氧化硫为重点的大气污染问题，以土壤污染为重点的农村环境问题，生态破坏问题和核与辐射问题。
创新之二，《决定》用环境与经济发展的本质规律，确立了环境保护的战略地位。
多年的环保实践，特别是近10年的经验教训证明：环境保护，有利于促进经济结构调整和增长方式转变，实现更快更好地发展；有利于带动环保和相关产业发展，培育新的经济增长点和增加就业；有利于提高全社会的环境意识和道德素质，促进社会主义精神文明建设；有利于保障人民群众身体健康，提高生活质量和延长人均寿命；有利于维护中华民族的长远利益，为子孙后代留下良好的生存和发展空间；有利于树立和平崛起的国际形象。反过来讲，目前严峻的生态环境形势已使经济增长没有了足够的自然资源和环境容量的支撑空间，给人民群众的身心健康造成很大影响和威胁，影响社会的和谐与稳定，成为制约全面建设小康社会的瓶颈约束。正是基于这一科学认识，《决定》将环境保护摆上了更加重要的战略位置，确立国家保护环境的意志，要痛下决心解决环境问题。
创新之三，《决定》用系统方式和综合措施构建了新时期环境保护的对策体系。
所谓系统方式是指，《决定》要求从调控宏观经济发展、改变社会价值与行为和加强环境管理等三维途径，来解决影响经济社会发展全局的严重的环境问题。《决定》首次提出经济社会发展必须与环境保护相协调。并指出，经济社会发展对环境保护要求的主动和合理的调整与适应，是两者间的真正平衡与协调。在经济发展方面，这种主动和合理的调整途径，一是要根据资源禀赋和环境容量，调整地区的功能定位和发展方向，实行优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发等不同发展道路。在环境容量有限、自然资源供给不足而经济相对发达的地区在实行优化开发的同时，坚持环境优先战略。二是要大力发展循环经济，转变经济增长方式。三是壮大环保产业。在社会方面，主动调整的途径，一是要提高全民环境意识，弘扬环境文化，倡导生态文明，以环境补偿促进社会公平，以生态平衡推进社会和谐，以环境文化丰富精神文明。二是要大力倡导环境友好的消费方式，实行政府绿色采购，逐步改变大量生产、大量消费和大量废弃的生产和生活模式。
所谓综合措施是指，《决定》为强化环境管理构建了较系统的包括政策、技术、资金、体制、能力和配套重点工程等在内的对策体系，而且，这些对策要素朝着相互协调和平衡的方向发展。从作用性质看，新时期的环境政策包括了法律法规和标准等强制手段、行政管制手段、经济激励手段、信息公开手段和自愿协议等。从作用范围看，既有污染末端治理、产品管理、过程控制和源头预防的政策，也有参与综合决策、促进经济结构调整与增长方式转变的政策，更有促进社会和谐和培育环境友好型的社会价值与行为的政策。从主体看，《决定》更加明确了政府、单位和公众的环保责任和义务，反映出了政府管制与引导、市场调控与激励、社会参与和制衡的环境管理结构。总体上看，《决定》在环境法律、体制、监督管理制度、国际环境合作等方面都有创新，或提出了有价值的创新要求。特别是，《决定》首次提出要建立科学评价发展与环境保护成果的制度，包括绿色国民经济核算制度、领导班子和领导干部环保考核制度、环境目标责任制度和问责制度。
系统方式和综合措施是相互交叉的、联系的和相通的，是新时期环境保护对策体系的两个显著特征和两大重要组成部分。这一对策体系的建立是环境保护工作准确应用科学发展观的思想方法的结果，也是解决我国结构型、复合型和压缩型环境问题的内在要求。按照这一对策体系，经过不断的努力，在解决我国严重的生态环境问题的同时，可以逐渐形成有利于环境的经济发展模式、有利于环境的决策机制、有利于环境的社会价值和行为方式、有利于环境的绿色技术，朝着环境友好型社会迈进。
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