对实施市、县级党的代表大会常任制的思考，本文主要内容关键词为：县级论文,代表大会论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
党的代表大会常任制，是指党的代表大会和代表任期与下一届党的代表大会和代表任期在时间上相衔接，定期召开会议，经常履行职能的会议制度。从20世纪80年代末以来，我国已先后在18个市、县进行了党代会常任制试点。笔者近期在对党代会常任制试点情况进行调查时发现，市、县党代会常任制试点工作对市、县级的政治文明建设、党内民主改革以及各项社会经济事业，发挥了积极的推进作用，同时在实际操作和运行中存在的问题也不容忽视。对此，笔者就当前的党代会常任制试点工作中需要进行的改革作了如下思考。
一、关于市、县党的代表大会常任制的理论定位
目前，试点地区感到困惑的一个突出问题是无法可依，即试行党的代表大会常任制工作缺乏党内统一的理论定位和权威的制度支持。这就使得各地在具体实施时，有的地方目标定位明确，把试行党代会常任制与政治体制改革整体推进；有的地方注重发挥党的代表大会代表的征集意见和建议的功能，将其定位于党委的“参谋”和“耳目”；有的地方则觉得党代会常任制给党委带来了一些不必要的麻烦，对这项工作不积极不主动。这种定位认识的差异，即使在同一个市、县的不同群体之间也同样存在：党政领导干部希望将常任制的党的代表大会定位为在党委领导下的一个反映党员群众意见的渠道；而大部分党员代表则希望常任制的党的代表大会能够发挥其党章规定的“最高领导机关”的作用，尤其是希望其能够发挥监督作用。产生这些认识差异的原因固然是多方面的，但缺乏统一的法律规范和理论定位则是一个十分重要的原因。笔者认为，需要在认真总结试点经验的基础上，出台一个市、县党的代表大会常任制试点工作的暂行规定或暂行条例，按照以下几个方面的精神和原则构建制度体系，并对其进行理论定位。
一是不能仅仅将市、县党的代表大会试行常任制看做是党组织发扬民主作风、广泛征求党员群众意见的形式和工具，关键是要把它与健全党的民主集中制和发展党内民主结合起来，把它放在加强党的执政能力建设、改进党的领导方式和执政方式、巩固党的执政基础、建设社会主义政治文明等整体思路中来系统安排。
二是市、县级党的代表大会常任制的制度体系，既要有利于维护党中央的权威，有利于加强党对地方工作的领导，又要适应党领导地方政治、经济、文化和社会发展的情况，体现地方党的最高权力机关的特点和规律。
三是要把党章对党的代表大会“最高领导机关”的原则规定在市、县级组织中落到实处，使得市、县党的代表大会成为本级党组织的最高权力核心、重大问题的决策中心和发展党内民主、落实党内监督的重要支点。
二、关于市、县党的代表大会常任制的常务机构设置
试行党的代表大会常任制，是否应当设立常务机构，既是试点地区在实践中感到困惑的一个难点，也是党的代表大会常任制理论构架上的一个关键点。目前，试行常任制的各市、县党的代表大会，几乎都没有选举常务机构，绝大部分只是在市、县、区委组织部设有联络机构，由组织处（科）承担日常的具体事务。这一安排从实际运行过程来看，一方面，容易影响组织处（科）其他工作的正常开展；另一方面，由于组织处（科）是组织部下设的一个职能部门，不具备相应的权威，在协调联络各方上常常感到力不从心，影响了党的代表大会常任制整体功能的发挥。
选举产生党的代表大会常务机构，是使常任制的党的代表大会正常运行和经常发挥作用的基础，同时，也是解决党的“最高领导机关”长期虚置，功能和作用不能正常发挥的制度保障。而设立常务机构，无疑会在实践中遇到另一个问题，即增加党政机构、人员编制和财政支出，不符合当前机构改革的目的和初衷。对此，笔者认为，构建将党的代表大会常务机构寓于同级人民代表大会常务机构之中的新体制，是解决这一问题的可行性选择。也就是说，将经过全体公民选举出来的人民代表大会的代表中的共产党员，作为同级党的代表大会代表的当然候选人，然后再分区或分届别，按照一定的差额比例，在全体党员中通过直接选举产生党的代表大会常任代表，再通过党的代表大会选举出大会主席团作为代表大会的常务机构，负责大会职责范围内的一切事务。这种构建起码有以下好处：一是在不增加机构和人员的前提下，解决了党代会常务机构的设置问题，为党代会常任制的实施提供了机制保障；二是将党代会寓于人代会之中，又为落实党管干部的原则提供了一个合法平台；三是从人大代表中产生党代会的代表，为解决党员代表的先进性和群众性提供了一个制度保障；四是两会融为一体，使得会议对一些关于经济和社会发展重大问题的决策，既增强了民主性、科学性，又体现了党的领导原则。
三、关于市、县党内权力关系的机制改革
如何处理党的代表大会与党委会的关系，是试行党的代表大会常任制实践中遇到的又一个重大问题。从党的九大以来，党章都规定党的最高领导机关是党的全国代表大会和它所产生的中央委员会，党的地方各级领导机关，是党的地方各级代表大会和它们所产生的委员会。这样，党的代表大会的“最高领导机关”的职能，集中体现在大会召开期间的几天，随着会议的闭幕，其“最高领导机关”的各项职能，就都由党的委员会代为承担。党委不仅代替代表大会行使领导权、决策权，就连由代表大会选举出来的监督机关——纪律检查委员会，也被置于党委的领导之下。这样，纪委对同级党委监督难的问题也就随之产生。而党的代表大会试行常任制后则不同，党章所赋予党代会的最高领导机关的各项职能应当是持续的，持续期限与党委会的期限是一致的。这就在实践中出现了同时并存的两个最高领导机关。那么，这两个领导机关的职能分别是什么，怎样在实际工作中处理好二者的关系，这一重大的理论问题和回避不了的现实问题，就需要我们进行深入研究。笔者认为，对这一问题可分层次和阶段地进行如下改革。
首先，确立党的代表大会作为党的权力机关在党内至高无上的权威地位，选举产生寓于同级人民代表大会常务机构之中的党的代表大会主席团，作为本级党组织的核心，行使党章赋予的一切权力，接受上级党组织的领导，贯彻执行党的路线方针政策，领导下级党组织工作，领导党组织的自身建设工作。主席团主席实行轮职制。
其次，选举产生党代会的执行委员会和纪律检查委员会。执行委员会实施执行权，通过具体参与本地区政治、经济、文化社会发展事务，来贯彻党代会的决议，落实党的路线方针政策；纪律检查委员会实施监督权，对党的路线方针政策的贯彻情况和党的代表大会决议的实施情况，以及党政干部执行党纪的情况进行全方位的监督。二者权力平行，互不隶属，同时向党的代表大会负责。
再次，通过人民代表大会的正常渠道，合法地将党的执行委员会的成员，推荐、选举到行政领导岗位上，实现党的执行委员会的主要领导与行政机关的主要领导合而为一。这样，既理顺了党的最高领导机关与各委员会之间的关系，又有利于落实和加强党内的权力监督，同时也使得长期困扰我们的党政关系问题，有可能在市、县级得到根本的解决。
最后，理顺党内的权力关系，从根本上解决党的代表大会的制度问题，应当体现层次性和过渡性。我们党是由中央、地方和基层组织共同组织起来的大党，各级组织担负着不同的任务，具有不同的特点，所以从上到下一个组织模式很难体现出各自的特色和优势，这就要求不同的层次具有各自的特点。此外，确立党内的权力运行机制，需要有一个过程，要把近期目标和最终目标有机地结合起来。