中华民国早期(1912-1928)的外交立法述论，本文主要内容关键词为：中华民国论文,外交论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
虽然在中华民国早期政局动荡，但是，外交建设却以外交相关立法为轴心，伴随着辛亥革命的胜利开始、在中华民国临时政府建立后全面展开。尽管海内外已有一些民国时期外交体制的论著、论文发表①，但从外交立法角度研究中华民国的外交并探讨法律、法规对中国近代化外交体制的形成的影响还相当薄弱。本文拟对此进行一些探讨。
一、法律法规与中华民国最高外交权力的分权制衡机制的形成
中华民国早期的最高外交权力是由国家元首 （临时大总统、大总统、中华民国海陆军大元帅等）、立法机关（参议院、国会等）以及政府（国务总理、国务员等）执掌、制衡的。外交权力的分配通过《中华民国临时约法》、《中华民国约法》、《中华民国宪法》以及政府组织法等来划分的。
武昌起义后，最早以法规形式来界定临时大总统、参议院外交权力划分的是1911年12月制定并在1912年1月2日修正的《中华民国临时政府组织大纲》，它明确规定了“临时大总统得参议院之同意，有宣战、媾和、缔结条约之权”，“制定官制暨任免国务各员及外交专使须参议院之同意”②。《中华民国临时政府组织大纲》的制定和实施，宣告了外交不再是某个人随心所欲的私事，外交最高权力虽然由临时大总统行使，但是要受参议院监督。这是中华民国外交权力在法律法规上有别于晚清并与国际通例接轨的新界定。
当然，真正以国家根本大法形式对外交权力划分的是1912年3月中华民国临时政府颁布的《中华民国临时约法》。《中华民国临时约法》首先确立了主权在民的原则，强调“中华民国之主权属于国民全体”③。“主权在民”原则的确立，一方面凸显了中华民国政府主权意识的增强，另一方面，也把国家对外交涉的最高权力及追求的最高利益与国民联系起来，这就为中华民国外交权力所追求的最终目标做出了具体的说明：维护国家主权既是国民对政府的要求，也是政府维护国民利益责任。
具体到最高外交权力的界定，《中华民国临时约法》做了这样的规定：“临时大总统任免文武职员，但任命国务员及外交大使、公使须得参议院之同意”；“临时大总统经参议院之同意，得宣战、媾和及缔结条约”；“临时大总统代表全国，接受外国之大使、公使”；“临时大总统对于参议院议决事件 （包括外交实践一笔者注）如否认时，得于咨达后十日内声明理由，咨院复议，但参议院于复议事件如有到会参议员三分二以上仍执前议时”，临时大总统要遵照执行。“国务总理及各部总长均称为国务员。国务员辅佐临时大总统负其责任。国务员于临时大总统提出法律案、公布法律及发布命令时须副署之”。④这些规定既与前述的《中华民国临时政府组织大纲》在原则保持一致，又对临时大总统的具体外交权力做了延展，临时大总统、参议院以及国务员在外交问题上的权力分配、制约模式形成，中华民国时期外交权力分权制衡框架基本架构起来。
袁世凯就任临时大总统后，虽然并没有忠实履行《中华民国临时约法》对外交权力分配的要求，但是他并没有完全跳出《中华民国临时约法》对外交权力划分的规定。然而，1913年10月，在就任正式大总统并得到列强认可后，袁世凯向这一规定发起挑战。他先是解散国会，接着成立了“约法会议”作为“立法机关”，制定了《约法会议组织条例》。约法会议的主要任务就是修改《中华民国临时约法》。在这种情势下，1914年5月由袁世凯授意制定的《中华民国约法》颁布。《中华民国约法》与《中华民国临时约法》最大的不同在于，大总统的权力不但在内政方面大大扩充，而且在外交方面也高度集中：“大总统代表中华民国”，“大总统宣告开战、媾和”，“大总统接受外国大使、公使”，“大总统缔结条约，但变更领土或增加人民负担之条款须经立法院之同意”。⑤在这里，立法院的监督范围大大缩小，大总统在外交方面几乎可以不受限制地行使权力。然而，就是这样一个立法院，后来竟也没有成立起来。而实际上替代立法院行使立法权的是仅有建议权、同意权的大总统咨询机关“参政院”，对于“关于缔结条约事件”等，“大总统得咨询参政院”，参政院得“建议于大总统”。⑥这样，参政院在建议袁世凯利用约法会议通过了《修正大总统选举法》、把袁世凯变为终身大总统后就更匍匐于其羽翼之下。由《中华民国临时约法》规定的包括外交权力在内的权力制衡机制就这样被破坏了。1916年5月颁布的《国务会议条例》，将“条约案”和“宣战媾和事项”列为国务会议内容，并规定“国务会议以国务员之同意定之”⑦，这虽然看似国务员对大总统的权力有制约，但是同时颁布的《政府组织令》却明确了“国务卿受大总统之委任，总理国务”，“国务会议以国务卿为议长”，“国务员辅弼大总统负其责任”。⑧由大总统“委任”的国务卿及“辅弼”大总统的国务员怎可能制约大总统呢？
《中华民国约法》存在了二年多的时间。袁世凯去世后，《中华民国临时约法》和国会被重新恢复。但是，在张勋复辟失败后，执掌大权的段祺瑞拒绝恢复被张勋再次废除的《中华民国临时约法》和解散的国会，并组织了听命于己的“安福国会”。 1920年直皖战争爆发，皖系段祺瑞战败，曹锟等于1922年重新恢复《中华民国临时约法》和旧国会。1923年10月，曹锟公布了《中华民国宪法》，这是第一部以宪法名义颁布的《中华民国宪法》。这部宪法也肯定了主权在民的原则，规定“大总统对于外国为民国之代表”，“大总统经国会之同意，得宣战；但防御外国攻击时，得于宣战后请求国会追认”；“大总统缔结条约，但媾和及关系立法事项之约，非经国会同意，不生效力”。⑨与袁世凯的约法不同的是，这部宪法不但提高了国会在内政方面的地位，同时也提高了其在外交方面的地位。这主要表现在：首先，在宪法叙述顺序上，“国会”一章列“大总统”一章之前，这与《中华民国约法》的规定是不一样的，昭显了国会地位的重要性；其次，扩大了的国会财政权力表现在外交方面就是“募集国债及缔结增加国库负担之契约须经国会议定”⑩，这就限制了政府在借外债方面的权利，实际上是对中华民国成立以后在外债问题上运作无序的一种规范；再次，更为重要的是，宪法将“外交”作为增列的“国权”一章的第一项国权，并明确规定“由国家立法并执行之”(11)，这不但将具有最高立法权的国会的关于外交问题的立法职能明确化，而且也是在中国历史上第一次将外交问题纳入到法制化轨道。笔者暂不评价这部宪法实施的情况如何，仅从立法角度看，其有关外交的法律规定既推进了中国外交法制化的进程，也将中国外交决策程序与国际接轨。其对后世外交立法的示范作用也不应该被低估。
1924年10月北京政变后，段祺瑞在张作霖支持下出任中华民国临时执政，11月就任后的段祺瑞公布了《中华民国临时政府制》，宣称“中华民国临时政府以临时执政总揽政务、发布命令、统率海陆军”；“临时执政对于外国，为中华民国之代表”；“临时执政府由国务员赞襄临时执政决定政策、处理国务”；“临时政府设国务院及外交”等各部；“临时政府之命令凡关系国务之文书，由国务总理及各部总长全体或分别副署”。(12)这个“临时政府制”虽然只有7条，但是，它却强调了临时执政在对外方面的地位及权力以及国务院及国务员对临时执政的制约，这没有背离权力的制衡机制。当然，这种制约来自政府内部，其制约力的大小及成效很难说。1925年4月，段祺瑞临时执政府又颁布了《临时参政院条例》，其基本承袭了中华民国成立以来国会等对包括外交权力在内的行政权力的制约机制：“临时参议院辅佐临时执政”，“关于与外国宣战媾和或与缔结条约案”，“临时执政得具案提出于临时参政院议决之”。(13)然而，由于此时临时执政段祺瑞并没有军事政治实力，他所被授予的权力实际上掌握在支持他的军人手中。因此，这些制约也只是形式上的。在任职期间，段祺瑞还曾在张作霖支持下召开“善后会议”，颁布《国民代表会议条例》，并起草了一个“国宪草案”，试图通过召开“国民代表会议”重新制定宪法，为自己的统治寻求法理依据。但是，由于各方反对，国民代表会议没有开成，“国宪草案”也就胎死腹中。
段祺瑞的临时执政府倒台后，1927年6月18日，张作霖就任大元帅，建立了中华民国军政府。军政府颁布了《中华民国军政府组织令》七条，明确了大元帅的权力：“大元帅于军政府时期代表中华民国行使行政权”，“军政府置国务员（包括国务总理及外交总长等各部总长—笔者注）辅佐犬元帅执行政务”；“大元帅之命令，国务总理须副署之，其关于各主管部务者，各部须连带副署，惟任免国务员不在此例”。(14)从这个组织令的这些主要内容来看，在外交方面，由于张作霖总揽行政权，因此，最高外交权力当然也属于他本人。虽然包括外交总长在内的国务员须副署其命令似乎有权力制衡之意，但是由于其对国务员的任免不用任何人副署，也就是说国务员的命运完全掌握在他手中，因此，所谓国务员副署即使出发点是权力制衡，这种制衡也肯定是徒具其名。
总之，中华民国早期的有关外交最高权力的立法，从总体上来说是秉承了西方在政治体制上实行权力分配的以法律为依据、权力执行相互制衡的运作机制，这是中华民国有别于清王朝的一个重要表现。虽然这种外交权力的分配、制衡在具体运作过程中与法律、法规的界定上不尽吻合，但是它却确确实实地使依法办外交的观念注入到国家的最高统治者的意识中，以致即使最高统治者行独裁之实，也要用法律、法规来为自己提供支持。
二、外交事务执行者的外交权力在法律、法规上的新界定
由于“外交涉及一国最高利益，所以任何国家的外交决策权都掌握在一国最高领导或实际掌握一国最高行政权力的执行机关手中”，“一国最高的外交执行者就是这一国家的最高决策者，也即是拥有最高实权或主导权的国家领导人”。(15)但是，具体到外交任务，一国的最高外交执行者并不需要事必躬亲，事务性的工作都由国家专职的外交执行机构及其外交人员来承担。近代以来，外交部、外交总长、外交官、领事官等就成为一国具体的外交事务的专职执行者。
中华民国外交机构的建立开始于辛亥革命之初。辛亥革命中独立的各省，在统一的中央政权尚未建立之前，大都设有外交的主管机构。1911年10月颁布的《湖北军政府内部组织之条例》在政事部下设“外务局”；1911年11月颁布的《中华民国福建都督府官制大纲》也在都督府之下设“外交部”(16)。中华民国中央政府的负责外交事务的机构是由1911年12月制定的《中华民国临时政府组织大纲》正式定名为“外交部”的。中华民国临时政府成立后，1912年1月3日颁布《中华民国临时政府中央行政各部及其权限》，对外交部的权能作了界定。在此后十几年中，通过不断颁布各种法律、法规，中华民国建立起了以外交部和外交总长为中枢、机构完备、人员配置合理的一套外交运作系统。
1.通过立法，确立外交部和外交总长作为中华民国外交中枢的地位。
1912年1月，《外交部官职令草案》出台，这个草案从外交部的职守上看，并没有跳出清政府外务部的职守范围：设承政厅，除根据《各部官职令通则草案》“掌参与机务、收发文书、典守印信”(17)等事务外，“并掌驻在民国之各国外交官、领事官、侨民叙勋事务及保管条约、翻译文书”；设外政司掌国际交涉等，设通商司掌保护侨民、外国商业、外人通商行船以及税务等，设庶务司掌接待、游历及传教等事宜。(18)但是，这些官职令却没有对外交部的职责作明确的规定。1914年7月11日，以“教令”第97号公布并经过二次修正的《外交部官制》才明确指出：“外交部直隶于大总统，管理国际交涉及关于居留外国人并在外侨民事务，保护在外商业”，这是对外交部职能的一次完整的表述。外交部隶总务厅、政务司、通商司、交际司。总务厅掌管“收藏条约及国际互换文件”、“调查编纂交涉案件”、“撰辑保存收发或公布文件”等事务；政务司掌“关于政治交涉”、“关于土地国界交涉事”等交涉事项；通商司掌“关于开埠、设领事、通商行船”、“关于保护在外侨民工商”等与通商相关事项；交际司掌“关于国书、赴任文凭及国际礼仪”、“关于外国官员觐见及接待外宾”等事项。(19)《外交部官制》对涉外问题的职责的分工，比之 1912年的分工更合理，较之清代的外务部，它更表现为所办外交问题的专业化。
1921年5月，颜惠庆任外长时又根据中国外交形势的新变化，对各司掌管事务作了较全面修订，重新出台《修正外交部官制草案》。这一草案的最大特点就是其增设条约司。主要新增加的办理国联盟约，订立、修改、解释条约，翻译各国约章、法律和外交书籍等事务以及原属总务厅、政务司并有所加强的编撰条约、统计报告及外交文件集、调查外交事件、保和会、红十字会事务、收藏条约等事务。(20)这是适应当时中国希冀收回丧失的国家主权要求的一种表现。
1927年7月，又一个新的《外交部官制》颁布。这个官制的特点在于，它裁撤了交际司，将其职能归到总务厅管辖，而同时另设情报局。情报局的主要职责为“调查研究外交机密”、“中外报纸所载社论及有关系文件之翻译摘要”、“电报及文件之宣布”以及“部长特交事项”等(21)，这使得外交部的职能进一步扩大，组织更加完备。
总之，《外交部官制》关于外交部职能范围的界定，从1912年1月的《外交部官职令草案》到 1914年修订，再到后来增加条约司、情报局，其结构相对晚清外务部来说越来越合理，这是中国外交适应国际形势与中国融入国际社会的需要。可以说外交部的每一次依法改革，几乎就是一次进步：其结构简单但符合中国外交现状与外交活动的要求；其职责明确而专一，避免了外交运作中的不负责任及诿过。这使得外交事务无论巨细均出自一门管辖，外交部因此成为中华民国外交运作的枢纽机构。其所构建的外交部职能框架对中华民国军政府及中华民国南京国民政府的外交部构架都产生了重要的影响。
关于外交总长的职责，早在中华民国成立之初的《中华民国临时中央政府行政各部及其权限》中就有明确规定：“管理外国交涉及关于外人事务并在外侨民事，保护在外商业，监督外交官及领事。”(22)在1913年修订的《外交部官制》中，更将外交总长的职责细化为二个方面：首先，“外交部置总长一人，承大总统之命管理本部事务、监督所属职员及外交官、领事官”，这是外交总长的主要职责。它说明，外交总长向上对大总统（政府）负责，向下依法有统辖部务之任，同时也对国家外派之外交官、领事官负监督之责。这样的规定就可以使外交总长将大总统等外交最高权力掌控者的外交意愿贯彻到外交实践中去，起到上传下达的作用，外交总长真正成为国家外交具体事务的掌控者。其次，“外交总长对于各省巡按使及各地方最高级行政长官之执行本部主管事务，有监察指示之责”，“外交总长于主管事务，对于巡按使及各地方最高级行政长官之命令或处分认为违背法令或逾越权限者，得呈请大总统核夺”。(23)这是国家外交政出一门的要求。为了真正实现外交事务的全国一体化，1913年5月，外交部部令公布《外交部特派各省交涉员及各埠交涉员职务通则》，仿照晚清之制，向各省指派特派各省交涉员，向各通商巨埠指派各埠交涉员，以加强对各省对外交涉的规范控制。这个通则规定：“各省设特派交涉员，称曰外交部特派某省交涉员，承外交总长之命办理全省外交行政事务；各通商巨埠分设交涉员，称曰外交部某省某埠交涉员，承外交总长之命办理各埠外交行政事务”；“特派交涉员之机关，称曰外交部某省交涉署；各埠交涉员之机关，称曰外交部某省某埠交涉分署”；“特派交涉员由外交总长经由国务总理呈请简任，各埠交涉员由外交总长经由国务总理荐请任命”；同时，还规定了这二类人员的具体工作程序、任职资格、任职要求、职务升迁办法以及机构设置要求等。(24)这种双管齐下的办法，从政策制定者来说，确实是想实现全国外交的一盘棋。而中华民国早期，外交总长对于地方最高行政长官所具有的监督权、裁判权以及对地方交涉员的管理全权，使得地方不但要执行外交部主管的事务，而且还要接受外交部的监察和指示，这就将地方对外交涉强制性地纳入到外交部的统一掌握之中，有利于在对外交涉中把握同一尺度，采取相同政策，最大限度地维护国家利益。这是中华民国外交规范化的标志之一。
另外，《外交部官制》还规定，“外交部置次长一人，辅助总长掌理部务”；设参事、司长、秘书、佥事、主事等分掌外交部具体部务。(25)
2.通过立法构建了一整套外交官、领事官资格审查、考试选拔、任用制度，全面提升外交官、领事官素质，锻造全新的中华民国外交国际舞台的舞者。
中华民国建立后，几乎全部承袭了清政府在外国设立的使领馆及其工作人员。但是，为了加强对这些驻外机构和人员的管理，树立中国新的外交形象，外交部开始着手对这些机构和人员进行全新的制度化改造。1912年11月27日外交部部令公布的《驻外使领各馆暂行组织章程》，规定了各使领馆人员配置(26)。同日，外交部还以部令形式公布了《外交官领事官任用暂行章程》，对于外交官、领事官的任用办法以及任职资格等作了规定(27)。这两个章程的出台，既规范了使领馆的人员任用管理，更提出了使领馆工作人员专业化的要求，与中华民国外交部追求外交人员职业化的目标是一致的，这实现了外交部对驻外使领馆的第一次规范管理。此后，为了进一步促使公使、总领事、领事等对实现外交部在国际交涉及管理“关于居留外国人并在外侨民事务、保护在外商业”等方面的职责，中华民国中央政府及外交部制定、颁布了一系列法规，来规范外交官领事官的管理。
首先，关于外交官、领事官官制、官等及职务等的规定。
行政制度的制度安排是要求一切政务要有相应的行政人员来负责任。中华民国成立后，中华民国中央政府对于一切从事外交活动的外交官、领事官也做出了同样的安排。1915年1月《领事官职务条例》颁布，这个条例详细规定了领事官的工作职责、工作程式要求，指出：“驻外总领事、领事、副领事在所驻国管辖区域内以发展本国商业、抚绥侨商为职务”，“各受所驻国之本国公使指挥监督”；“除无公使驻扎之国外，各领事不得与所驻国之中央政府直接交涉”，要与辖区内的所驻国地方政府“随时与之直接办事”；“各领事于其职务上应守秘密事件不得泄露”，“至外报有议论本国要政者，须随时详报”；“领事对于所驻国之各项法律暨与本国所定国际条约应详细研究并须熟习所驻地暨管辖区域内通商行船之法律与其习惯”；对于本国人在外出入国籍、生死婚娶等要按章办理；对“在外侨商、人数、职业”及本国与所驻国通商进出口货物统计以及所驻国的工商农等经济信息要从速详报外交部、农商部并报公使备案，领事官、副领事官并应兼报总领事馆(28)。
1916年3月颁布的“教令”第10号《外交官领事官官制》，首先对外交官的类等、职责等作了明确的界定。《外交官领事官官制》规定：外交官由七类人组成：“全权大使、全权公使、大使馆参事、大使馆参赞、公使馆参赞、大使馆随员、公使馆随员”。其职责划分为：全权大使和全权公使“承外交部之指挥，办理所驻国外交事务、监督所属职员及领事官”；参事和参赞“承大使公使之指挥，掌理机要文书及调查报告事项”；“随员承长官之指挥，分掌文书及调查报告事项”。同时，也在《领事官职务条例》的基础上对领事官的类等作了界定：领事官由“总领事、领事、副领事、随习领事、通商事务员”五类人组成，“未设领事或通商事务员之地，得由外交部酌派名誉领事或名誉副领事”。另外，《外交官领事官官制》还对各使馆、领馆的人员配置、大使、公使、总领事、领事等未到任等情况下的工作代理及内部工作运作做了安排(29)。为配合《外交官领事官官制》实施，1916年3月还发布《外交官领事官职等令》和《外交官领事官官等官俸令》，对《外交官领事官官制》设立的各种官员的任职性质、等第确定、官俸中“本俸”、“勤俸”的发放以及具体发放过程中存在的特例情况的处理都做了详细的规定。这些规定，使外交官领、事官各得其名，各得其位，各得其俸，各为其事，为使领馆外交行政工作的高效打下了一个很好的基础。
其次，关于外交官、领事官考试选拔的规定。
中华民国政府在成立之初采取了文官高等考试的办法选拔国家管理人才，外交官、领事官的选拔考试在这种情势下应运而生。有关外交官、领事官的考试选拔，1915年10月颁布的《外交官领事官考试令》做了详细的规定。1919年，在对第三试增加一门“殖民政策”课、第四试增加了一门“外国语”课，文字上只修改了几个字的情况下，《外交官领事官考试令》就变成了《外交官领事官考试法》。关于考试办法：“外交官领事官考试与文官高等考试合并行之”；考试分为四试，“四试平均合格者为合格，给予合格证书”。关于考生资格：有下列资格之一者，得应外交官、领事官考试：“一、文官高等考试法第三条第一、二、三各款毕业学生之习政治、经济、法律专科者(30)；二、本国或外国国立或公私立专门以上学校修习政治、经济、法律各项专科或各国语言文字得有毕业文凭或证明书者”。关于考试内容：第一试考“国文”和“英法德俄日本等一国以上之文字”；第二试考宪法、国际公法、国际私法和外交史；第三试从以下科目中选择四门：行政法规、刑法、民法、商法、刑事诉讼法、民事诉讼法、政治学、经济学、财政学、殖民政策、商业史；第四试考约章成案、外交事件、草拟文牍和外国语。关于考试合格者的任用：“外交官领事官考试及格者，由外交部分派驻外使领各馆学习，期间以二年为限；学习期满，由使领馆长官出具考语咨报外交部；其成绩优良者作为候补由外交部咨行国务院铨叙局注册备案归外交部准用，”并根据有关荐任文职任用程序之规定以相当之荐任职缺呈请任用之。另外，《外交官领事官考试法》还特别强调了“应外交官领事官考试者先经外交部甄录试验及格，由外交总长咨送考试”(31)。 1926年9月，《修正外交官领事官考试令》发布，这个考试令在考生资格上又增加了一条性别、年龄、身体和品行限制，即“中华民国男子年满二十一岁以上三十五岁以下身体强健品行优良”才可以参加考试(32)。在本来就有全国统一的文官考试法的情况下，国家专门再为外交官、领事官考试立法，一则是对外交官、领事官的选拔考试制度的规范，再则也凸现国家对于将作外交官、领事官的人员素质的高度重视。
再次，关于外交官、领事官资格审查的规定。
1915年10月和1916年2月，中华民国先后颁布了《外交官领事官资格审查规则》及《外交官领事官资格审查规则实施细则》，对如何认定外交官领事官的资格作了详细的规定：“外交官领事官之任用，除特任、简任及经考试合格任用者外，须经资格审查委员会审查制程序行之”；外交官领事官资格审查委员会的“委员长由大总统特派外交总长或外交部次长兼任之，委员由外交总长就有外交学识及有经验人员中遴选、呈请大总统派充之”；资格审查委员会设于外交部，“关于外交官领事官资格审查之文书事件，由外交部总务厅文书科兼掌之”，“公文由委员长署名、外交部盖印”；受审查人员在受审查以前，由资格审查委员会“调查详细履历，其驻外使领各馆人员并由各该馆长官将办事成绩、驻外积资及通晓何国语文，详确查明，出具考语，汇报委员长”，其资格审查“是否合格由全体委员公同审查、委员长核定”；凡应受审查人员必须“通外国语文一国以上”并兼有“办事著有成绩”或“在职积有年资”二者之一；“凡审查合格人员由委员长随时呈请核准交政事堂铨叙局注册”，有三类人员，即“外交部荐任职及委任职”、本规则实施前任用的“外交官领事官”及“公使馆领事馆主事满三年以上”者，经资格审查委员会之审查而认为合外交官领事官之资格，“由委员长呈报大总统核准交政事堂铨叙局注册”，这三类注册人员“均得任用为外交官、领事官或外交部之荐任以上职”(33)。
从外交官领事官资格审查委员会由外交总长或外交部次长亲自挂帅、委员由大总统亲自派充以及对准备就任外交官、领事官人员的整个审查程序来看，应该说，对外交官、领事官的选择是受到高度重视的，审查也是认真的。这也就从另一个侧面说明了中华民国北京政府在国内政局动荡的情况下，为什么会在外交上却取得不少成绩的原因。
除了以上所列法律、法规的规定外，1913年1月，外交部还出台《外交官领事官服制》，提出外交官、领事官着装要求。为了规范使馆之“驻外各使馆之秘书官、随员、主事及临时添设或雇用之员”和领馆之“总领事馆之副领事，总领事馆、副领事馆之随习领事、主事及各馆临时雇用人员”的工作及行为，1917年12月，外交部公布了《使馆人员服务条例》和《领馆人员服务条例》，对他们提出了“佐理馆务”、奉公守法、保守机密、遵守工作时间等要求，还提出了违反工作要求的规诫、减俸甚至撤回等处分规定(34)。1926年7月，《外交官领事官待命章程》还对“任职不满三年者、同事开缺者、自请辞职者、经他机关任用者”等四类人的善后事宜作了规定(35)。这些规定，对于使领馆工作的正常有序开展都是必不可少的。
中华民国早期的外交相关立法，是在不断充实与完善的过程中向前推进的，在法律、法规下架构的中华民国外交新的运作模式，提高了行政的规范程度和效率，也促进了中华民国外交新形象的建立。
注释：
①比较有代表性的有：陈体强著《中国外交行政》（商务印书馆1943年版），王立诚著《中国近代外交制度史》（甘肃人民出版社1991年版），黄跃红著《试析近代国际关系体系下的民国临时政府外交》（《湖南社会科学》2003年5期），郭建霖、王继庆《北洋政府外交近代化略论》（《学术研究》1994年3期），唐启华《北京政府外交行政机构的演变》（近代中国外交网，http:// archmsl.sinica.edu.tw/foreign/paper/mh2100-2.pdf）。此外，邱远猷、张希坡著《中华民国开国法制史——辛亥革命法律制度研究》（首都师范大学出版社1997年版）第十九章《外交部官制和外事法规与涉外文电》也介绍了与外交相关的法律法规。
②《中华民国临时政府组织大纲》（1912年3月），蔡鸿源主编《民国法规集成》第2册，黄山书社1999年出版，第75页。
③《中华民国临时约法》（1912年3月），《民国法规集成》第2册，第12页。
④《中华民国临时约法》（1912年3月），《民国法规集成》第2册，第15、14、16页。
⑤《中华民国约法》（1914年5月），《民国法规集成》第6册，第10-11页。
⑥《参政院组织法》（1914年5月），《民国法规集成》第6册，第123、124页。
⑦《国务会议条例》（1916年5月），《民国法规集成》第10册，第220页。
⑧《政府组织令》（1916年4月），《中华民国法令大全补编》（第二类，官制），上海商务印书馆1917年1月版，第25页。
⑨《中华民国宪法》（1923年10月），《中国宪法类编》，第 413-414页。
⑩《中华民国宪法》（1923年10月），《中国宪法类编》，第 416页。
(11)《中华民国宪法》（1923年10月），《中国宪法类编》，第 406页。
(12)《中华民国临时政府制》，《外交公报》第56期，1926年2月。
(13)《临时参政院条例》，《外交公报》第48期，1925年6月。
(14)《中华民国军政府组织令》，《外交公报》第73期，1927年7月。
(15)鲁毅等著：《外交学概论》，第75、77页。
(16)《湖北军政府内部组织之条例》（1911年10月）；《中华民国福建都督府官制大纲》（1911年11月）；《民国法规集成》第2册，第51，65页。
(17)《外交部官职令草案》（1912年1月），《民国法规集成》第2册，第81页。
(18)《各部官职令通则草案》（1912年1月），《民国法规集成》第2册，第85-86页。
(19)《外交部官制》（1914年7月），《民国法规集成》第7册，等72-73页。
(20)《修正外交部官制草案》，《外交公报》第1期，1921年7月。
(21)《外交部官制》，《外交公报》第73期，1927年7月。
(22)《中华民国临时中央政府行政各部及其权限》（1912年1月），《民国法规集成》第2册，第78页。
(23)《外交部官制》（1914年7月），《民国法规集成》第7册，第73页。
(24)《外交部特派各省交涉员及各埠交涉员职务通则》（1913年5月），《民国法规集成》第10册，第239-241页。
(25)《外交部官制》（1914年7月），《民国法规集成》第7册，第73页。
(26)《驻外使领各馆暂行组织章程》（1912年11月），《民国法规集成》第7册，第99，102页。
(27)《外交官领事官任用暂行章程》规定了简任和委任二种任用办法，“简任者，指正式简定之驻外公使，由外交部开单呈请大总统点定咨送参议院通过后，由大总统令行之，驻使之简定由外交部与各国接洽后陆续提出”；“委任者，指驻外使馆、领馆馆员均用派署法由外交部以部令行之”。“驻使之资格”主要由四项组成：“一、曾任外交总长、曾任或现任外交次长者；二、曾任或现任外交部最高荐任官者；三、曾任或现任公使者；四、现充驻外代表或参赞总领事之曾以使员记名者”。充任使领馆员的资格也有四项：“一、现任外交部荐任官；二、现任外交部有荐任资格之委任官；三、现任务馆实缺、署缺人员；四、内外保送、于外交上有特别经验先行调部人员”。驻使、充任使领馆员人员除了上述四项必备资格外，还应具有以下三项资格：“一、兼通一国以上外国语言；二、身体健康，三、外貌整洁”。参见《民国法规集成》第8册，第363-364页。
(28)《领事官职务条例》（1915年1月），《民国法规集成》第 10册，第242-243页。
(29)《外交官领事官官制》（1916年3月），《中华民国法令大全补编》（第二类，官制），第1-2页。
(30)第三条第一、二、三各款是指：（一）本国国立大学或高等专门学校修习各项专门学科三年以上毕业得有文凭者；（二）经教育部指定外国大学或高等专门学校修习各项专门学科三年以上毕业得有文凭者；（三）经教育部认可本国私立大学或高等专门学校修习各项专门学科三年以上毕业得有文凭者。《文官高等考试法》，参见《民国法规集成》第9册，第231页。
(31)《外交官领事官考试令》（1915年10月）；《外交官领事官考试法》，1919年，《民国法规集成》第7册，第86-96页；第9册，第402页。
(32)《外交公报》第75期，1927年9月。
(33)《外交官领事官资格审查规则》（1915年10月）；《外交官领事官资格审查规则实施细则》（1916年2月），《民国法规集成》第8册，第365、392页。
(34)《使馆人员服务条例》、《领馆人员服务条例》（1917年12月），《民国法规集成》第7册，第146、147页。
(35)《外交公报》第61期，1926年7月。
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