我国基础设施建设引入民间资本的探讨，本文主要内容关键词为：基础设施建设论文,资本论文,民间论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
内容提要：本文以我国经济发展中的“瓶颈”——基础设施建设为研究对象，探讨了我国基础设施建设引入民间资本的必要性，经济发达国家基础设施建设引入民间资本的成功经验，我国基础设施建设引入民间资本的思路与对策等问题，为我国基础设施建设引入民间资本提供了必要的理论基础和政策建议。
本文展开之前，首先进行以下约定：这里所说的民间资本，系指除政府资本以外的所有资本，但不包括国外资本。政府资本是由两部分组成的，一是财政的预算内资本，二是政策性银行纳入国家投资计划的信贷资本。这些资本具有一个共同的特点——按照政府意图和产业政策的需要配置资本，以不盈利为第一目的。与此相反，民间资本以利润最大化为经营目标，它包括私人民间资本和国有民间资本两部分。国有民间资本最常见的就是国有企业资本和国有商业银行资本。把国有企业资本和国有商业银行资本归入民间资本行列的原因，在于其资本的经营活动同样是遵从利润最大化的经营目标，且经过终极所有权与法人财产权的分离，国有民间资本已经与政府资本有着明显的不同，所以国有民间资本应成为民间资本的一部分。
一、我国基础设施建设引入民间资本的必要性
1.引入民间资本可以使国民经济保持较高的增长速度。基础设施在国民经济中的作用是非常巨大的。有学者曾用灰关联分析方法，测算出交通运输、邮电是国民经济最大的负滴流。(1)我国1987年的投入产出表也显示出，感应度系数和影响力系数比较高的大都是基础设施部门。(2)韩国经济学家曾经指出，人均国民生产总值超过4000美元以后，对基础设施的需求急剧增加。(3)中国作为一个发展中国家，要实现国民经济的快速、健康、稳定发展，必须使基础设施建设先行。但是，改革开放以来，基础设施却成了经济发展的一个瓶颈。其表现是，用于基础设施的投资虽在绝对额上逐年增加，但其增长速度却赶不上加工工业的增长速度。据统计，我国预算内基础设施建设的投资在全社会固定资产投资总额中所占的比重，“七五”时期为9.7%，1994年降至3.2%，这是极不正常的。(4)世界银行在《1994年世界发展报告》中指出：“有关发展中国家的一项抽样调查表明，基础设施投资占公共投资的比重，一般为40%～60%，占总投资的比重一般为20%。”(5)这表明，我国基础设施投资还赶不上发展中国家的一般水平。投资相对不足，必然造成基础设施缺乏，构成制约国民经济发展的“瓶颈”。仅在1982～1992年的11年间，我国就有5年（1986、1987、1988、1991、1992年）的能源生产弹性系数小于能源消费弹性系数，(6)这表明我国能源供不应求。能源供不应求的缺口只能依靠进口来弥补。据美国《商业日报》报道，中国每年进口石油费用在70～80亿美元之间，占石油总消费量的30%。(7)把大量资金用于能源进口，势必影响国民经济的发展。能源如此，供水也不例外。据专家测算，我国供水弹性系数为0.122，而国际上一般认为，发展中国家供水弹性系数应保持在0.3～0.5为宜，这样才有利于国民经济和社会的稳定、经济的可持续发展。可见，目前供水量是满足不了需要的。(8)水资源专家指出，鉴于北方地区严重缺水的状况，应当把城市雨水充分利用起来，但是由于处理城市雨水方法不当，特别是受到城市基础设施建设投资影响，我国城市雨水利用率很低。(9)此外，高速公路的缺乏，铁路、港口、民航设施的严重不足，电信、通讯设施的发展滞后，无时无刻不在抑制着国民经济的发展。据专家测算，近几年由于交通运输影响煤炭、电力供应，国家每年损失产值达4000亿元，减少利税500亿元。(10)如果能够通过一定的途径，把民间资本引入到基础设施建设中来，则不仅能够解决基础设施建设的资金问题，还可以避免民间资本流向加工工业所可能造成的压力。基础设施得到优先发展，可以带动基础工业和支柱产业的迅速发展，为国民经济快速增长提供必要的物质保证。
2.政府财力微薄，而民间资本实力雄厚。改革开放以来，“大一统”的财政体制为“分灶吃饭”的改革所取代，但是财政收入占GDP的比重却在逐年下降。如表1所示，1978年中国政府收入占GNP的比重为34.4%，1989年降至19.0%。财政收入的增长缓慢直接制约着财政支出的增长速度，使财政支出占GDP的比重也在逐年下降。如表2所示，1978年中国政府总支出占GNP的百分比为34.1%，1990～1991年降为21.5%。1994年开始的“分税制”的改革，能否对大幅度增加财政收入做出贡献，还须经过实践检验。近年来我国国债发行规模不断扩大，1994年发行量达到1020亿元，比1993年增长62.75%。但是随着国债规模的扩大，财政的成本也在加大，说明国债规模增长的空间是有限的。建立政策性投融资体系，通过向商业银行发行债券，可以转移一部分储蓄存款，然而，政策性银行的经营原则决定了政策性金融债券的发行也要适度，否则政策性银行就无法运营下去。
表1 1978——1989年中国政府收入（占GNP的%）
注：(1)包括上缴利润；(2)包括产品税、增值税和商业税；(3)不包括上缴利润。资料来源：（美）罗纳德·I·麦金农：《改革社会主义经济中的宏观经济控制：亚洲与欧洲的比较》，《改革》1993年第1期。
表2 中国政府支出占GDP的百分比单位：%
资料来源：（美）维多·坦齐编：《向市场经济过渡财政改革论文集》，中国金融出版社1994年版第279页。
一位美国分析家认为，根据目前中国中央及各地方公布的已列入发展规划的基础设施投资项目计算，到本世纪末所需投资总额将超过6000亿美元。(11)参照目前的外汇市场行情，这笔金额折合人民币约5万亿元(US＄1=RMB￥8.3)。假定本世纪末通过加强税收征管可使财政收入占GDP的比重达到中等收入国家的水平（1986年为27%），而1994年的数字只有12%，即使将增加的财政收入全部用于基础设施建设，也只能得到6570亿元的资金（设GDP保持在1994年43800.00亿元不变）。考虑到国债发行量扩大和政策性金融债券发行量扩大的因素，所能筹集的资金也不过在1万亿元左右，二者合计有1.6万亿元，只能满足总资金需求的1/3，可见缺口之大。这就是说，单靠政府资本难以承担基础设施建设的重任。而我国民间资本存量庞大，据测算（见表3），1979～1988年，我国民间储蓄占总储蓄的比重逐年提高，1988年达到92.75%。据统计，1994年我国城乡居民储蓄新增6316亿元的存款，超过1992、1993年两年增加额之和，其增长幅度高达41.5%。1995年，又新增8126亿元，比1994年增长37.7%。(12)1996年，虽进行了两次降息，又取消了保值储蓄，但人们仍把储蓄列为主要投资对象。若加上企业存款和城乡居民手持现金额，民间资本存量是相当可观的。对民间资本如果不加以引导，任其流向加工工业，只会有害无益。如果一味地依靠增发国债的办法来加强基础设施建设，则只会导致财政赤字越来越大，乃至造成通货膨胀。
表3 我国民间储蓄占总储蓄的结构变动 单位：亿元
资料来源：根据《中国GNP的分配和使用》（郭树清、韩文秀著，中国人民大学出版社1991年版）第186页表整理。
3.引入民间资本可以提高基础设施的投资效率和运营效率。基础设施建设引入民间资本，主要有两种方式。一是民间资本独资，二是民间资本与政府资本合资，这种形式有政府资本参与。
比较私人民间资本、国有民间资本、政府资本三者的产权明晰程度可知，私人民间资本的产权最为明晰，国有民间资本次之，政府资本最次。因为私人民间资本拥有剩余索取权，且又承担投资风险，所有者明确。根据“科斯定理”，(13)其投资效率最高。国有民间资本通过改革，由国有资产经营公司或由国家授权的投资机构经营，可以在一定程度上解决所有者代表“缺位”问题，从而实现“政资分开”，解决国有资本产权模糊问题，其投资效率虽不及私人民间资本，但高于政府资本。这就是说，在独资情况下，民间资本可以提高基础设施的投资效率。
在合资情况下，基础设施的投资效率也高于政府资本独资时的基础设施投资效率。首先，合资采取的是规范化的股份制，股份制企业由于产权的分散化，能够较好地实现政企分开、明确企业的法人地位，真正保障企业自主经营、自负盈亏、自担风险、自求发展。而国有独资企业相比逊色一些。(14)其次，从信息角度看，虽然股份制和独资制作为科层组织，都存在着信息失灵或不对称以及信息搜集、传递和处理方面的成本问题，但二者的程度却大不相同。科层组织作为金字塔系统，系统越大、层次越多，越容易造成信息传递失真和信息搜集、传递、处理成本上升。股份制的系统相对较小、层次相对较少而规定了较小的信息空间及较短的信息传递渠道，降低了信息搜集的成本，提高了决策的时效性和准确性。(14)
民间资本带来的竞争机制，可以大大提高基础设施的运营效率。长期的国有国营，使我国基础设施企业处于垄断地位，这样，在不改变服务态度、改进服务质量的情况下，甚至在不加强经营管理与核算的情况下，基础设施企业仍然可以获得垄断利润，至少可以维持其生存。尽管承诺制作为一种带有契约性质的社会服务新机制，目前已在社会上引起强烈反响和连锁反应。但是，承诺制并不能从根本上解决问题。“有些单位的承诺项目、内容、标准没有细化、量化，违诺责任和奖惩规定不明确，不便于检查和监督。”这是最近召开的全电力系统供电社会服务承诺制试点工作座谈会上反馈回来的信息。(15)如何解决这一问题？根据一些城市的经验，参照国外做法，引入竞争机制是一条有效途径。引入竞争机制可以打破国有国营“一统天下”的局面，通过合理有序的竞争，促使现有基础设施企业改善服务态度、改进服务质量。
二、经济发达国家基础设施建设引入民间资本的做法(16)
从表面上看，基础设施投资额巨大、回收期长同民间资本分散、追求低风险构成矛盾。但是，通过资本集中和降低投资风险可以解决这些矛盾。正是由于这个原因，市场经济国家纷纷采取措施，吸引民间资本进入基础设施建设领域。
（一）日本模式。日本战后基础设施的迅速发展得益于政府预算，特别是财政投融资的强有力支持。但是，民间资本在这一过程中也发挥了不可低估的作用。日本政府认为，只要某一部门具备了从民间金融市场筹集资金的能力，就应当毫不犹豫地把该部门推向市场。当然，在推向市场的过程中，政府要提供一些扶持性的措施，只是部门不同，提供的扶持性措施也有所差异。
1.为了降低民间资本的风险，日本政府要求财政和政策性金融提供担保。80年代，日本政府为长期信用银行对风险企业的贷款，曾提供过80%的金融担保。日本国营铁路部门发行的铁路债券中，有政府提供担保的债券。在电信业发行的债券中，也有政府担保债券。电力部门在进入民间金融市场的过程中，政策性金融为其发行债券和获取贷款提供过担保。
2.开拓特殊债券市场。这里所说的特殊债券是指电信业的“加入者债券”。1948年6月，日本制定并颁布电话债法，规定申请安装电话的用户必须认购一定数额的债券。此办法几经修改，一直延续到1983年。1950～1972年，“加入者债券”筹集的资金占日本电信公司外部资金来源的70%左右；1972～1982年，“加入者债券”在外部资金中的比重虽然下降，但仍高达45%左右。“加入者债券”的实行，其目的是弥补政府向电信业投资之不足，又克服了电信市场筹资的困难。
3.长期金融债。由于战后日本资本市场不发达，迫切需要进行将储蓄转化为投资的金融创新。于是，日本长期信用银行依法向商业银行发行长期金融债券，由商业银行用吸收的居民储蓄认购。当商业银行需要现金时，可以将长期金融债券转让出去，也可以金融债券为抵押，向日本银行贷款。这样，就开创了居民储蓄用于基础设施建设的转化渠道。
4.利用出卖日本电报电话公司股份所获得的资金，为一些无力自筹的基础设施部门筹集资金。即所谓NTT财源，NTT资本并没有因民营化而丧失，相反它转化成了以公路为形式的另一种固定资本。
5.直接投资引导。日本政府采取两种方式以自身投资引导民间资金投向。一种是“筑巢引凤式”。如在进行鹿岛工业区的开发建设时，日本中央和地方政府直接投资4000亿日元，引导私人企业投资1.5万亿日元，经过10年，建成了一个包括钢铁、煤油、石化、电力等工业的综合性现代化工业基础。另一种是“联合投资式”。80年代，日本政府实行了“引入民间活力政策”，即将民间资本和经营能力，引入政府的投资事业。如关西机场，就是由中央政府、地方公共团体和民间企业共同投资建设的。
（二）韩国模式。随着经济规模的扩大，基础设施投资需要不断增加，韩国政府看到，仅靠政府财政独臂难支，必须打破长期以来视基础设施为政府专有领域的传统观念，积极探索吸引民间企业参与基础设施建设的新路子。
1.国民投资基金。1973年，韩国设立国民投资基金，要求各金融机构购买，利率限制为8%（市场利率为12%），这是低成本、有效地把民间资本用于基础设施建设的一种形式。70年代中期，国民投资基金规模很大，1983年约1.6万亿韩元（合20.6亿美元），以后逐渐减少，1991年只有2000多亿韩元（合2.7亿美元）。
2.出台吸引民间资本的政策法规。1994年7月，韩国国会通过了《基础设施吸引民间资本促进法》，当年9月又制定了该法的实施细则。根据该法规定，凡结构和财务状况、技术水平及经营能力符合条件的民间企业，经过政府主管部门的审查批准，即可从事基础设施投资项目。而且公路、铁路、港口、空港、通讯设施等10种规模较大、公共性较强的“第一种设施”竣工后其所有权属于国家；但在投资回收之前，投资者有经营管理权；对煤气、仓库、汽车站等18种规模相对较小、公共性较弱的服务性设施，投资者既拥有经营权，也拥有所有权。取消以往对投资总额附加的限制，放宽贷款限制，准许使用商业贷款，减免多种税收，提供信用担保基金，对建设征地给予支持。最近韩国又出台了《扩充基础设施对策》。该对策规定，准许承建费用超过10兆韩元的大型项目的企业在工程费20%的范围内进行现金贷款，并将现行贷款期限由10年延长至20～30年。同时，将参与国家重点项目的民间企业视为“公共法人”，将其法人税率由普通法人税率28%降为公共法人税率25%。此外，还准备制定新的投资收益保障政策，使贷款参与项目建设的企业偿还利息后仍能得到一定的收益。
3.财政向银行贴息。韩国的中央银行负责向国外统借外债，通过开发银行和商业银行贷给企业。这些银行将国外借款与国内吸收的存款根据国家计划确定的产业政策，按低利（利率为7%～8%）贷给基础设施企业，由财政向银行贴息。据统计，70年代基础设施贷款占银行贷款总额的30%以上。
（三）美国模式。与日本、韩国不同，美国等市场经济国家，其经济的市场化程度很高，市场机制与市场体系相当完备，且民间资本实力雄厚，所以民间资本进入基础设施的程度很高。同时，民间资本控制的基础设施企业可以自主定价，使民间资本的投资回报率保持在较高的水平上，至少可以高于市场一般利率水平。如美国电力的投资的回报率可达到16%以上。在经济利益驱动下，许多民间资本投资于基础设施，如私人资本投资近80亿美元修建的阿拉斯加石油管道，被认为是迄今世界上规模最大的一项私人资本兴建的基础设施工程。
美国民间资本投资于基础设施的方式很多，除独资、合资、股份制外，基金制也是一种常见的方式。据统计，美国以基金形式存在的金融资产数额巨大，目前已达到4万亿美元左右。共同投资基金将这些分散的资产集中起来，交给专家经营，进行基础设施等项目的长期投资，以获得长期稳定的收益。
（四）澳英法模式。BOT方式是澳大利亚、英国、法国等国家70年代以后引导民间资本投资基础设施的重要方式。近年来，发展中国家也争相效仿。自70年代以后，澳大利亚就已投资近20亿澳元进行隧道、公路、水厂、港口等基础设施项目的建设。其中以悉尼港海底隧道工程最为著名。该项目投资额为7.5亿澳元，由澳大利亚最大的私人建设公司GRANSFIELD和日本的大型建设公司KUMAGAI组成悉尼港隧道有限公司，负责筹资、建设、运营、回收投资、偿还债务等一揽子事务，经营期满后该项目无偿移交给政府。该项目于1987年正式开工，1992年9月正式竣工并运营，经营期限为30年。
英国、法国在修建连通两国的海底隧道时，也采用了这种方式。由5家建筑商和5家银行组成的欧洲隧道公司中标，取得了建设的“特许权”，原定投入股本金10亿英镑，其余50亿英镑由该公司向海内外230家银行借款。后来由于超概算，公司股本金增至15亿英镑，原230家银行的贷款增至71亿英镑。据测算，大约在隧道运营后的10年左右可收回全部投资，该公司在经营55年后将隧道的所有权全部归还英、法两国政府。
三、我国基础设施建设引入民间资本的思路与对策
1.充分认识基础设施建设引入民间资本的作用，为民间资本创造良好的投资环境。随着基础设施作用的增强，基础设施的建设均已提到各级政府的重要议事日程。但是，在如何加强基础设施建设方面，却存在着两种倾向，值得注意。一种是“政府本位论”。即认为基础设施建设是政府的事情，民间资本没有必要也不可能介入。其理由在于，基础设施投资额大、回收期长，民间资本不感兴趣。再之，如民间资本控制基础设施企业，会造成侵害社会公众利益的事端。另一种是“外资万能论”。即认为外资本无所不能，形成迷信外资、崇拜外资，把加强基础设施的希望全部寄托在外资身上。笔者认为，这是两种不正确的观点。要加快基础设施建设引入民间资本的步伐，必须及时澄清这两种模糊认识。
首先，“政府本位论”是站不住脚的。基础设施建设引入民间资本，可以使国民经济保持较高的增长速度，迅速克服基础设施的“瓶颈”；而且可以充分挖掘民间资本资源，弥补政府的财力不足；还可以提高基础设施的投资效率和运营效率，解决国有国营基础设施效率长期低下的问题。尽管西方经济理论认为，政府提供“公共物品”(Public Goods)，但这是立足于政府财力雄厚的基础之上的。在我国目前财力所不及的情况下，民间资本完全可以适当提供一些“公共物品”，但这些提供是自觉自愿的，丝毫不能存在任何强迫的行为。关于基础设施引入民间资本，马克思曾经给予高度的评价：“假如必须等待积累去使某些单个资本增长到能够修建铁路的程度，那么恐怕直到今天世界上还没有铁路。……集中通过股份公司转瞬之间就把这件事（指铁路）完成了。(17)”我们不能盲目追求高速度，但我们也不能随意放弃一个可以实现的较高的速度。基础设施引入民间资本，可以为我们提供加快基础设施建设的条件。对于政府来说，引入民间资本可以提高经济增长速度，还可以减轻政府负担（引入民间直接投资是无成本的），避免通货膨胀，是一举数得的好事。当然，基础设施存在着投资障碍，政府应通过政策法规手段加以引导和扶持，使民间资本打消顾虑。至于民间资本可能出现的侵害消费者权益的问题，应通过加强监管、立法等手段给予解决。
其次，“外资万能论”也是缺乏科学依据的。的确，外资是我国经济建设的一支重要力量，但只能是我国基础设施建设的一支力量。这是因为：一是任何国家，对外资不可能全部开放，必定进行或多或少地限制，如东道国要求控股、东道国对一些关系国计民生的行业垄断等。我国也不例外，尤其是对基础设施建设更是如此。二是外资追求比较优势，稳定性差。外资属于国际间资本流动，投资环境、收益水平等构成外资流动的影响因素。所以外资很容易从我国流向其他国家。三是外资企业利润不计入国民生产总值，只计入国内生产总值；一些预期高盈利的基础设施项目，如果全部向外商开放，则我国国家利益就会遭受损失。因此，先由国内民间资本投资开发，国内民间资本无力投资开发的，再向外资开放。
目前，我国政府投资范围过于宽泛，不仅有基础设施和基础工业，还有支柱产业和部分高技术产业。为此，我国政府投资的范围应当收缩，有选择、有重点地进行投资，才能提高政府投资的效率和效益。政府投资应分为两部分，一是直接投资（资金来源于直接投资基金），主要限于基础设施和基础工业中的重点项目，其作用是为国民经济发展提供物质基础，还可以起到吸引民间资本向基础设施投资的作用。二是扶持与援助（资金来源于产业发展与援助基金）即从财政资金中拿出一部分用于对部分基础工业、支柱产业、高新技术产业等的担保、补贴，结合过去政府直接投资存量的力量，促使基础工业、支柱产业、高新技术产业迅速发展壮大。这样可以保证政府投资中的大部分用于基础设施建设，改善民间资本的投资硬环境，然后再以一流的基础设施吸引民间资本进入基础设施建设领域，形成基础设施发展的良性运行机制（政府资本投资基础设施→民间资本投资基础设施→经济发展→更多的政府资本投资基础设施→更多的民间资本投资基础设施）。
2.制度创新与改善经营环境相结合，搞活大中型国有企业，使其成为基础设施投资主体。国际经验表明，即使在基础工业领域，政府投资也不必过多地介入。首先，蕴藏于企业的投资潜力是不可估量的。改革实践也证明，凡能调动企业积极参与的领域，其发展就兴旺。例如改革以来的轻工业；反之就萧条，即使政府大量“输血”而昌盛于一时，但长此以往就可能出现独力难支的局面。其次，在国有经济占垄断地位的基础工业部门，通过企业投资而引进民营机制，有利于改变长期以来基础工业部门效率低和服务质量差的状况。(8)如正在投资建设中的云南大朝山水电站，是国家开发投资公司与云南红塔（集团）总公司等共同投资的大型水电项目，开创了企业集团投资国家基础设施的先例。(19)但是，我国国有企业缺乏足够的资金实力和投资经验，这是国有企业向基础设施“进军”的“大敌”。所以国家应采取措施帮助国有企业走出困境。与西方发达国家相比，我国对国有企业索取太甚，不利于企业的积累与长远发展。如企业留利占其利润总额的比重，我国内地企业在15%左右，美国、日本等发达国家企业都在50%左右，这种分配格局决定了我国绝大多数企业处于资金拮据的境地，我国国有企业自有内部资金比率比美、日等发达国家企业自有内部资金比率低1～2倍，(20)迫使企业大量负债，给企业背上了沉重的债务负担，有些还酿成了金融企业债务危机。
3.发育资本市场，为民间资本投资提供资金来源。资本市场即长期资金市场，主要指债券市场和股票市场。随着居民金融意识的觉醒，以及连续降息的政策操作，越来越多的资金流入股票市场，为企业融资提供了便利。但是，对于大多数国有企业来说，进入股票市场融资是“可望不可及”的事情。因为上市企业的要求相当严格，而不少国有企业正陷入经营危机之中。这时，多数国有企业面临两种抉择：要么向商业银行贷款，要么向社会发行债券。商业银行贷款数量少且要求抵押，国有企业的资金需求一般难以满足。但向社会发行债券更非易事，首先，受前几年“集资热”的冲击，投资者对企业债券集资持不信任态度；其次，企业信用级别没有银行高，若没有银行的参与，企业债券就难以发行出去。企业债券发行难直接决定了债券市场的不景气，与喧闹的股票市场构成了“两极分化”的态势。因此，只靠扩大国债发行规模是远远不够的。必须组建以经营证券业务为主的投资银行，代理企业发行债券（商业银行出于风险的考虑只代理信用等级特别高的企业发行债券）。同时，据一些专家的实证研究，我国股票市场呈弱型效率。
4.组建各类基金，向基础设施投资。我国目前各类基金种类少、规模小，只相当于美国的0.012%（按前述汇率计算）。要将大规模的居民储蓄转化为投资，除依靠银行和债券、股票等金融工具外，也要发展各类投资基金。一是建立行业发展投资基金。已建立的铁路基金为其他行业组建发展基金提供了范例，交通、能源、邮电通讯等行业要迅速组建自己的基金。该类基金可以向国内募集，也可以向国外募集，还可以向国内、国外同时募集。二是建立区域性发展投资基金。比如城市建设、房地产开发等投资基金。该类基金组建之初采用封闭式，具备条件时可以公开上市交易。
5.借鉴国外经验，积极引导民间资本进入基础设施建设领域。一是借鉴日本模式。由财政和政策性金融提供担保。具体的分工是，民间资本直接投资可考虑由财政提供担保，商业银行向基础设施项目提供贷款可考虑由政策性金融提供担保。同时，选择某些行业适当开拓特殊债券市场。这些行业应当是目前资金短缺、而进入市场融资又有困难的行业。另外，允许政策性金融债券上市交易和作为贷款抵押，由政策性金融债券的强制性发行变为商业银行的自觉认购，为政策性金融债券的扩大发行创造条件。二是借鉴韩国模式。制定并出台《基础设施引入民间资本促进法》，规定基础设施引入民间资本的方式、条件和特许权优惠等。对于商业银行向基础设施项目贷款的，如果利率低于市场利率水平，财政可给予适当补贴。三是借鉴美国模式。对基础设施提供产品或服务的价格可以逐步放开，使基础设施投资者能够得到较高的投资回报。四是借鉴澳英法模式。应扩大以BOT方式吸引民间资本的范围，在保证国有资产和国家利益不受侵害的前提下，尽可能地吸引民间资本以BOT方式进入基础设施建设领域。
6.加大国家产业政策的贯彻落实力度。在《90年代中国国家产业政策纲要》中，明确提出“切实加强基础设施和基础工业”，“鼓励和引导社会各方面资金参与基础设施和基础工业建设，股票和债券的发行要优先考虑基础设施和基础工业建设需要”。并且提供了低价征用土地、允许交通设施建设的投资主体优先获得周围的房地产开发经营权等优惠措施，但能否直正落实还是一个未知数，应对国家产业政策的贯彻落实情况进行定期检查、考核，对不认真落实的给予一定的处罚，直至追究刑事责任，这样才能发挥国家产业政策的作用，不至于成为“一纸空文”。
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